IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso nn. 1496/92
(563/1992, sezione prima), proposto da Agliastro Mirella, Ajello
Caterina, Birritteri Luigi, Bufalmante Giovanni, Cavaretta Pietro,
Civiletti Fabio, D'Antoni Giovanni, De Luca Salvatore, Di Marco
Gabriella, Di Marco Giuseppa, Di Pisa Antonino, Greco Vincenzina,
Grimaldi Caterina, La Barbera Gaetano, Leone Luisa, Loforti Gilda
Remigia, Loforti Raimondo, Lupo Giuseppe, Malizia Raffaele, Majolino
Maria Carla, Manduzio Stefano, Marraffa Daniele, Mazzamuto Nicola,
Melisenda Giambertoni Giuseppe, Montalbano Giacomo, Napoli Antonio,
Natoli Gioacchino, Novara Antonio, Occhipinti Andreina, Palmisano
Roberta, Pappalardo Antonia, Pellino Angelo, Perriera Michele, Pilato
Salvatore, Principato Teresa Maria, Randazzo Flora, Razete Luciana
Elisabetta, Rizzo Alfonsa Tullia, Sabatino Antonina, Sabatino
Vincenza, Sambito Maria Giovanna, Scarpinato Roberto, Teresi
Vittorio, Tricoli Antonio, Turco Luisa, Valenti Rosa, Vincenti
Cesare, Viola Marcello, Virga Tommaso, Ziino Sergio, rappresentati e
difesi dall'avv. Ignazio Scardina, presso il cui studio in Palermo,
via Rodi, 1, sono elettivamente domiciliati, contro il Ministero di
grazia e giustizia ed il Ministero del tesoro, in persona dei
rispettivi Ministri pro-tempore, rappresentati e difesi per legge
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria,
per il riconoscimento del diritto dei ricorrenti a percepire una
retribuzione non inferiore a quella corrisposta al collega dott.
Esposito, che vanta una minore anzianita' di qualifica, e per la
condanna dell'amministrazione al pagamento in loro favore delle rela-
tive differenze retributive, maggiorate di interessi e rivalutazione
monetaria;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni in-
timate;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore alla pubblica udienza del 18 dicembre 1992 il
consigliere Calogero Adamo, ed uditi l'avv. I. Scardina per i
ricorrenti a l'avvocato dello Stato Gianfranco Pignatone per le
amministrazioni resistenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:
F A T T O
I ricorrenti, magistrati dell'ordine giudiziario in servizio nei
distretti delle corti di appello di Palermo e Caltanissetta, invocano
l'applicazione del c.d. "allineamento stipendiale", introdotto
dall'art. 4, terzo comma, del d.l. n. 681/1982 convertito in legge
n. 869/1982, confermato per il personale di magistratura dall'art. 2
della legge 8 agosto 1991, n. 265.
Espongono di avere tutti un'anzianita' di carriera superiore o
uguale a quella del loro collega Antonio Francesco Esposito, il quale
ha conservato il piu' favorevole trattamento economico maturato nella
precedente carriera di referendario parlamentare presso il Senato
della Repubblica.
Chiedono pertanto che sia riconosciunto il loro diritto a
percepire lo stesso trattamento retributivo dell'anzidetto
magistrato, con la condanna dell'amministrzione alla corresponsione
delle relative differenze retributive, con interessi a rivalutazione
monetaria.
Deducono a sostegno del ricorso che l'istituto dell'allineamento
stipendiale, rimedio di carattere generale del pubblico impiego volto
ad evitare situazioni di squilibrio retributivo, e' conforme a
principi costituzionali (art. 36 e 97) e sulla retribuzione nel
pubblico impiego, secondo cui a parita' di funzione deve
corrispondere lo stesso trattamento economico. Ne' sarebbe di
ostacolo all'accoglimento della loro domanda la legge 8 agosto 1991,
n. 265, in quanto avente portata innovativa, e quindi non applicabile
alla presente fattispecie, nella quale i presupposti si sono maturati
antecedentemente.
Resistono le amministrazioni intimate, assumendo la efficacia
interpretativa, e quindi retroattiva, della legge n. 265/1991,
l'insussistenza delle condizioni che possano legittimare un
intervento perequativo - in ragione del precedente servizio prestato
dal dott. Esposito nell'amministrazione di provenienza -, e comunque
l'intervenuta abrogazione della normativa sull'allineamento
stipendiale ad opera dell'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, con la
relativa interpretazione autentica di cui all'art. 7 del d.l. 19
settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.
438.
Con memoria depositata per l'udienza del 30 ottobre 1992 i
ricorrenti hanno osservato che l'abrogazione della normativa
sull'allineamento stipendiale, disposta dall'art. 2, quarto comma,
del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto
1992, n. 359, e la relativa interpretazione autentica di cui all'art.
7 del d.l. 18 settembre 1992, n. 384, non incidono sulla legge n.
265/1991, che disciplina specificamente l'allineamento stipendiale
del personale di magistratura.
Comunque si tratterebbe di disposizioni prive di efficacia sui
giudizi pendenti, risolvendosi solo in un divieto, rivolto alle
amministrazioni, di adottare nuovi provvedimenti amministrativi.
Una diversa impostazione, ad avviso degli interessati, non
potrebbe non ingenerare sospetti di incostituzionalita' per
violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza (art. 3 della
Costituzione).
Alla pubblica udienza del 18 dicembre 1992 i procuratori delle
parti hanno chiesto porsi il ricorso in decisione, insistendo nelle
rispettive conclusioni.
D I R I T T O
1. - Nel far valere la pretesa all'allineamento stipendiale, i
magistrati ricorrenti premettono di avere tutti un'anzianita'
maggiore rispetto a quella del collega Antonio Francesco Esposito.
Tale circostanza e' pacifica, non essendo stata contestata
dall'amministrazione resistente.
Il presupposto dell'allineamento si sarebbe realizzato allorche'
il dott. Antonio Francesco Esposito fu nominato uditore giudiziario
conservando il piu' favorevole trattamento economico maturato nella
precedente carriera il referendario parlamentare presso il Senato
della Repubblica.
2. - Occorre premettere che l'istituto dell'allineamento
stipendiale e' stato introdotto dall'art. 4, terzo comma, del d.l.
27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 novembre 1982, n.
869, per il personale militare, con norma del seguente tenore: "al
personale con stipendio inferiore a quello spettante al collega con
pari o minore anzianita' di servizio, ma promosso successivamente, e'
attribuito lo stipendio di quest'ultimo".
La giurisprudenza formatasi successivamente ha riconosciuto
nell'anzidetta disposizione un principio o rimedio di carattere
generale, idoneo ad evitare un'ingiustificata disparita' di
trattamento derivante dalla conservazione di trattamenti retributivi
personalizzati: all'allineamento consegue infatti il riequilibrio
della retribuzione degli appartenenti al medesimo ruolo, in possesso
di maggiore anzianita' (cfr. di recente Corte costituzionale, sent.
n. 105/1992, nonche' Consiglio di Stato, sezione settima, 26 marzo
1990, n. 410; Corte dei conti, sezione contr. Stato, 13 luglio 1984,
n. 1472; 28 settembre 1984, n. 1479; 3 febbraio 1985, n. 1518; 3
febbraio 1989, n. 2093; 16 luglio 1992, n. 67; T.r.g.a. Trentino
A.A., sezione Trento, 12 giugno 1989, n. 174, e 3 settembre 1992, n.
321; t.a.r. Sicilia, sezione Catania, 27 agosto 1990, n. 640; t.a.r.
Lazio, sezione prima, 24 maggio 1991, n. 739, e 11 febbraio 1992, n.
138; t.a.r. Puglia, sezione Lecce, 13 aprile 1989, n. 315).
3. - Tale principio, variante inteso ed applicato dalla
giurisprudenza, che ne ha via via definito gli specifici presupposti,
e' stato infine confermato, ma anche delimitato, per il personale di
magistratura, dalla legge 8 agosto 1991, n. 265.
All'art. 1 di tale legge - ritenuta interpretativa, e quindi
retroattiva -, e specificamente al primo comma, si e', fra l'altro,
richiamata l'amministrazione resistente nel contestare le pretese dei
ricorrenti: la norma esclude l'allineamento per trattamenti economici
conseguiti in settori diversi dalle carriere dirigenziali dello Stato
o equiparate. Tale limitazione non riguarda peraltro il caso
all'esame, giacche' la carriera di referendario al Senato puo' essere
equiparata a quella dirigenziale dello Stato (cfr. Consiglio di
stato, sezione quarta, 26 febbraio 1985, n. 64, che - sulla base di
una ricognizione della normativa vigente - ha ritenuto che anche i
dipendenti delle Camere debbano essere considerati dipendenti di
un'amministrazione dello Stato, ed ha quindi ritenuto loro
applicabile l'art. 202 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, per il
mantenimento del superiore trattamento economico gia' in godimento
all'atto del passaggio di carriera).
Ne', ad avviso del collegio, potrebbe essere di ostacolo
all'accoglimento della pretesa dei ricorrenti la norma del terzo
comma del citato art. 1 che esclude, nel caso di accesso alla
magistratura mediante concorso di primo grado, la valutazione di
trattamenti che nella precedente carriera erano stati a loro volta
acquisiti mediante allineamento, giacche' il miglior trattamento
retributivo conservato dal dott. Esposito non deriva da un
allineamento stipendiale nella precedente carriera, ma soltanto dalla
maggiore entita' del relativo stipendio, come e' pacifico.
In ogni caso, il presupposto da cui sorgerebbe il diritto al
preteso allineamento stipendiale si e' verificato prima dell'entrata
in vigore della legge n. 265/1991.
L'amministrazione sostiene di contro che la natura interpretativa,
da riconoscere alla legge n. 265/1991, farebbe propendere per
l'efficacia retroattiva dell'art. 1 della medesima.
Ora, sembra al collegio che in realta' tale normativa abbia
circoscritto e limitato l'istituto, implicitamente risonoscendone la
portata generale e la derivazione dalla fonte costituita dall'art. 4,
terzo comma, del d.l. 27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge
20 novembre 1982, n. 869, ma recependolo con modificazioni e
precisazioni per le carriere di magistratura, con un intervento
avente chiara natura innovativa.
Solo alle disposizioni di cui ai commi quarto e quinto del citato
art. 1 va riconosciunta natura interpretativa, e quindi efficacia
retroattiva.
Il collegio ritiene, conclusivamente, che le condizioni poste dal
primo e dal terzo comma dell'art. 1 della legge n. 265/1991 siano
rispettate nella fattispecie e che, cio' stante, il riconoscimento
del diritto non troverebbe alcun ostacolo.
Ne' avrebbe rilevanza l'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, emanato
nelle more del giudizio, che a decorrere dalla sua entrata in vigore
ha abrogato le disposizioni sull'allineamento, tra cui quella
contenuta nell'art. 4 del d.l. 681/1982. L'abrogazione vale,
infatti, soltanto per il futuro, e non elimina i diritti gia' sorti
in precedenza in virtu' delle norme abrogate.
4. - Questa soluzione lineare e' pero' ora preclusa dall'art. 7,
settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella
legge 14 novembre 1992, n. 438 - invocato dall'avvocatura dello Stato
- che recita: "L'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio 1992, n.
333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n.
359, va interpretato nel senso che dalla data di entrata in vigore
del predetto decreto-legge non possono essere piu' adottati
provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorche' aventi effetti
anteriori all'11 luglio 1992".
I ricorrenti contestano l'applicabilita' di tale normativa nei
propri confronti, sostenendo che essa non si applichi nei confronti
degli appartenenti alle carriere di magistratura, e comunque ai
giudizi gia' pendenti; in via gradata dubitano della sua legittimita'
costituzionale.
Il collegio pero' ritiene di non poter aderire alle tesi
prospettate in via principale; ed invero:
a) il rinvio operato dall'art. 1 della legge n. 265/1991
all'art. 4, terzo comma, del d.l. 27 settembre 1982, n. 681,
convertito dalla legge 20 novembre 1982, n. 869, ha natura di rinvo
formale - operato dalla legge piu' recente a quella che in precedenza
aveva disciplinato, in via di applicazione estensiva, le fattispecie
relative alle carriere dei magistrati -, cosi' che, venuta meno la
disciplina di riferimento, deve ritenersi venuta meno anche la
specifica disciplina di settore che alla prima rinviava;
b) l'intervento abrogativo appare avere efficacia e portata
sostanziale, risultando conseguentemente preclusa l'applicazione
delle norme citate tanto alle autorita' amministrative che a quelle
giurisdizionali.
5. - Il collegio condivide, invece, i dubbi di legittimita'
costituzionale in ordine all'intervento legislativo teso ad
attribuire efficacia retroattiva all'abrogazione della normativa
relativa all'allineamento stipendiale.
Il dato dal quale occorre muovere per impostare correttamente la
questione e' costituito dalla individuazione della ratio della norma.
L'intervento e' quello - evidente - di bloccare ogni ulteriore
applicazione dell'istituto dell'allineamento stipendiale fondato su
norme gia' abrogate, e per far questo il legislatore ha voluto
incidere retroattivamente eliminando, ex tunc, ogni effetto delle
norme abrogate.
La disposizione, come si e' detto, e' formulata come
un'interpretazione autentica. In realta', se cosi' fosse, la sua
retroattivita' dovrebbe arrestarsi al momento dell'entrata in vigore
della disposizione interpretata (art. 2, quarto comma, del d.l. n.
333/1992, convertito in legge n. 359/1992); di fatto si e' introdotta
un'innovazione, consistente nell'estensione della decorrenza della
legge interpretata (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 233/1988 e
380/1990).
La finalita' perseguita dalla legge "interpretata" era (ed e')
evidentemente quella di contenere la spesa pubblica riferita ai
trattamenti stipendiali del pubblico impiego: finalita' che non
appare irragionevole o comunque sindacabile nella presente
congiuntura della finanza pubblica.
Cio' che appare invece irragionevole e' l'interpretazione additiva
successivamente introdotta. L'irretroattivita' costituisce un
principio dell'ordinamento, e la sua deroga si pone come fatto
eccezionale da utilizzare solo in presenza di una effettiva causa
giustificatrice, prevalente sui rapporti preteriti e sul principio di
affidamento (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 155/1990 e
389/1991).
Nella specie, viceversa, appaiono lesi vari principi di rilevanza
costituzionale, come quello dell'affidamento, della trasparenza nei
rapporti tra Stato e cittadino, della certezza dei diritti maturati
per i quali gli interessati coltivavano legittime aspettative, della
correttezza della funzione giurisdizionale chiamata ad accertare tali
diritti, paralizzata anch'essa nel suo lineare svolgimento
dall'intervento retrospettivo del legislatore, nella fictio di una
interpretazione autentica.
La norma retroattiva produce inoltre un'ingiusta disparita' di
trattamento, applicandosi a rapporti sorti precedentemente ed ancora
pendenti (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 39/1993): la
disparita' si verifica tra coloro che, alla stregua del medesimo
presupposto comunque verificatosi prima dell'intervento legislativo,
avevano gia' ottenuto - per meri fattori estrinseci alla fattispecie
ed, al limite, casuali - l'applicazione amministrativa o una sentenza
favorevole passata in giudicato (rapporti esauriti), e tutti gli
altri (rapporti non ancora esauriti).
Comunque, se l'abrogazione delle norme concernenti l'allineamento
stipendiale e' avvenuta a decorrere dall'11 luglio 1992, il blocco
dell'allineamento riferito a situazioni pregresse non ha una
giustificazione giuridica. Ed invero, esclusa la materia penale, la
Costituzione non vieta leggi retroattive, ma esse devono
corrispondere al generale criterio di ragionevolezza e non devono
violare gli altri principi costituzionali: condizioni, queste che,
per le anzidette ragioni, non sembrano rispettate.
6. - Sotto gli anzidetti profili appare in effetti assai dubbia,
ad avviso del collegio, la conformita' della norma di cui al citato
art. 7, settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384,
convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438, ai principi di
uguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialita' e di buon andamento
dell'amministrazione, nonche' di pienezza della tutela
giurisdizionale, risultanti dagli artt. 3, 24, 97 e 113 della
Costituzione. Va ritenuta, pertanto, non manifestamente infondata,
sotto i predetti profili, la relativa questione di costituzionalita'.
La questione e' altresi' rilevante ai fini del presente giudizio,
atteso che la norma in parola e' preclusiva, allo stato, della
pretesa azionata in questa sede dai ricorrenti.
Cio' posto, si ritiene di dover sollevare, ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, siccome rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di costituzionalita' del
citato art. 7, settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384,
convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438, in rapporto agli artt.
3, 24, 97 e 113 della Costituzione.
Va pertanto disposta la sospensione del giudizio e la rimessione
degli atti alla Corte costituzionale.