ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12 del d.P.R.
24 aprile 1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione
degli uffici dell'amministrazione civile del Ministero dell'interno),
promosso con ordinanza emessa il 4 novembre 1992 dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sardegna sul ricorso proposto da
Manca di Mores Maria Celeste contro il ministero dell'interno,
iscritta al n. 188 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie speciale,
dell'anno 1993;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 20 ottobre 1993 il giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Il tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, con
ordinanza 4 novembre 1992, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,
4, 27, 35 e 97, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 12 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, a
norma del quale "sono esclusi dalla partecipazione ai concorsi - per
l'assunzione del personale dell'amministrazione civile del ministero
dell'interno - coloro che siano stati destituiti o dispensati
dall'impiego presso una pubblica amministrazione ovvero abbiano
riportato condanna a pena detentiva per reati non colposi o siano
stati sottoposti a misure di prevenzione".
L'ordinanza e' stata emessa nel corso di un giudizio promosso
avverso un decreto del ministro dell'interno concernente l'esclusione
della ricorrente da un concorso per 252 posti di commesso della terza
qualifica funzionale (del quale era risultata vincitrice), ai sensi
dell'art. 12, comma secondo, del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, per
aver commesso alcuni reati non colposi, nonostante avesse ottenuto
anche la riabilitazione.
Nell'ordinanza di rimessione si osserva che, ai sensi del d.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3, e' stabilita espressamente la eslcusione dai
pubblici concorsi di coloro che siano stati destituiti o dispensati
dall'impiego presso una pubblica amministrazione. Per costante
interpretazione giurisprudenziale venivano esclusi dai pubblici
concorsi anche coloro che avessero commesso uno dei reati per i quali
l'art. 85 del medesimo t.u. prevedeva la destituzione di diritto
dall'impiego, nella considerazione che sarebbe illogico ammettere ad
un concorso un soggetto, assumerlo in servizio ove vincitore, e
doverlo contestualmente destituire perche' incorso in una di quelle
situazioni che comportano necessariamente la destituzione d'ufficio.
Una volta dichiarata l'illegittimita' costituzionale (sentenza n.
971 del 1988) del suddetto art. 85, nella parte in cui non prevedeva,
in luogo del provvedimento di destituzione di diritto, l'apertura e
lo svolgimento del procedimento disciplinare, la giurisprudenza
amministrativa si e' orientata nel senso che l'amministrazione, prima
di procedere all'esclusione della partcipazione al concorso di colui
che sia stato condannato per uno dei reati previsti da tale articolo,
deve valutare, con provvedimento motivato, se escludere o ammettere
il candidato al concorso.
Secondo il giudice a quo , la ratio dell'impugnato art. 12 del
d.P.R. n. 340 del 1982 e' la stessa dell'art. 85 del d.P.R. n. 3 del
1957, con il suo conseguente contrasto, in base ai principi affermati
nella citata pronuncia d'incostituzionalita', con: a) l'art. 3 della
Costituzione, in quanto da un lato sottopone ad un diverso
trattamento il cittadino, a seconda che concorra per l'impiego presso
un'amministrazione piuttosto che presso un'altra; dall'altro, sarebbe
irragionevole che l'amministrazione debba procedere all'esclusione
dal concorso senza alcun margine di discrezionalita' che le consenta
di applicare il principio generale di graduazione della sanzione alla
gravita' del reato e di valutare l'eventuale compatibilita' tra
condanna ed ammissione all'impiego tenendo anche conto dell'eventuale
sentenza di riabilitazione; b) con l'art. 97 della Costituzione, in
quanto l'imparzialita' e il buon andamento della p.a., vanno
assicurati "mediante un'azione amministrativa adeguata al caso
concreto, consentendo all'amministrazione medesima di apprezzare
situazioni soggettivamente ed oggettivamente diverse"; c) con gli
artt. 4 e 35 della Costituzione, in quanto impedisce l'accesso al
lavoro in conseguenza di un'ampia categoria di reati,
indipendentemente dalla loro gravita' e delle funzioni da svolgere;
d) con l'art. 27 della Costituzione, in quanto ostacola il
reinserimento del condannato nel mondo del lavoro, compito che non
puo' essere rimesso esclusivamente ai datori di lavoro privati, ma
del quale deve farsi carico anche lo Stato, consentendo l'accesso
nelle pubbliche amministrazioni di coloro che siano incorsi in
sanzioni penali, mediante una valutazione discrezionale che tenga
conto del tipo di reato, della inclinazione a delinquere del
colpevole, del suo ravvedimento e delle mansioni della qualifica da
ricoprire.
Secondo il giudice a quo, inoltre, l'art. 12 anzidetto sarebbe
costituzionalmente illegittimo, in riferimento agli artt. 27 e 97
della Costituzione, in quanto non prende in considerazione la
riabilitazione come condizione di inoperativita' della preclusione da
esso disposta. Irragionevolmente, infatti, esso non attribuisce tale
efficacia alla riabilitazione, mentre l'attribuzione all'amnistia
propria, che ha l'attitudine di escludere il reato anche in presenza
di prova pienamente raggiunta e non costituisce preclusione
all'assunzione.
2. - Dinanzi a questa Corte si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
Secondo quanto si espone nell'atto di costituzione, la norma
impugnata trova giustificazione nella peculiarita' dei compiti
affidati al ministero dell'interno.
Infatti, nell'espletamento delle funzioni o nello svolgimento
delle mansioni affidatigli, il personale dell'amministrazione civile
dell'interno puo' accedere a notizie e informazioni riservate
concernenti l'attivita' delle forze di polizia e comunque afferenti
alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica. Pertanto, i
rigorosi requisiti soggettivi richiesti dall'art. 12 del d.P.R. n.
340 del 1982 per la partecipazione ai concorsi di assunzione di
personale del ministero dell'interno, sono giustificati dalla
necessita' di predisporre una "garanzia preventiva di affidabilita'"
e di selezionare a tal fine candidati che siano in possesso di
determinati requisiti, obiettivamente desumibili, in via indireta,
dalla assenza di condanne per particolari delitti o di misure di
prevenzione.
Quanto alle allegate violazioni degli artt. 4 e 35 della
Costituzione, nell'atto di costituzione si osserva che tali norme non
garantiscono il libero accesso a qualsiasi attivita' lavorativa, in
specie pubblica, che puo' essere inibito in relazione alla tutela di
altri interessi costituzionalmente rilevanti. Ne' puo' ritenersi che
la norma impugnata violi l'art. 97 della Costituzione mirando anzi a
garantire il buon andamento della pubblica amministrazione. Quanto,
infine, alla sua dedotta illegittimita' per contrasto con l'art. 27
della Costituzione, neppure essa sussisterebbe, poiche' "gli
obiettivi perseguiti dalla norma sono di rango costituzionale
assolutamente prioritario e l'esclusione dal concorso in questione
non incide sostanzialmente sulle possibilita' di recupero del
condannato".
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna concerne l'art. 12
del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, che esclude dalla partecipazione
ai concorsi per l'assunzione del personale dell'amministrazione
civile dell'interno coloro che siano stati destituiti o dispensati
dall'impiego presso una pubblica amministrazione, ovvero abbiano
riportato condanne a pena detentiva per reati non colposi o siano
stati sottoposti a misure di prevenzione. L'ordinanza deduce la
violazione: a) dell'art. 3 della Costituzione, in quanto la norma
sottopone ad un trattamento diverso il cittadino, in relazione
all'amministrazione alla quale intende accedere; per quanto concerne,
in particolare, l'Amministrazione dell'interno, della quale nella
specie si tratta, sarebbe irragionevole che essa debba procedere
all'esclusione al concorso senza alcun margine di discrezionalita',
che le consenta di applicare il principio generale di graduazione
della sanzione alla gravita' del reato e di valutare l'eventuale
compatibilita' tra condanna ed ammissione all'impiego, tenendo anche
conto di una sopravvenuta sentenza di riabilitazione; b) dell'art. 97
della Costituzione, in quanto l'imparzialita' e il buon andamento
della p.a., vanno assicurati "mediante un'azione amministrativa
adeguata al caso concreto, consentendo all'amministrazione medesima
di apprezzare situazioni soggettivamente ed oggettivamente diverse";
c) degli artt. 4 e 35 della Costituzione, in quanto la norma
impugnata impedisce l'accesso al lavoro in relazione ad un ampia
categoria di reati, indipendentemente dalla loro gravita' e dalla
considerazione delle funzioni da svolgere; d) dell'art. 27 della
Costituzione, in quanto la norma ostacola il reinserimento del
condannato nel mondo del lavoro, compito che non puo' essere rimesso
esclusivamente ai datori di lavoro privati, ma del quale deve farsi
carico anche lo Stato, consentendo l'accesso alle pubbliche
amministrazioni di coloro che siano incorsi in sanzioni penali,
mediante una valutazione discrezionale che tenga conto del tipo di
reato, della inclinazione a delinquere del colpevole, del suo
ravvedimento e delle mansioni della qualifica da ricoprire; e) degli
artt. 27 e 97 della Costituzione, in quanto la norma impugnata non
considera la riabilitazione come elemento per l'inoperativita'
dell'esclusione dal concorso da essa disposta.
2. - Deve osservarsi preliminarmente che la questione e' stata
sollevata nel corso di un giudizio avente ad oggetto il provvedimento
di esclusione da un concorso a posti di commesso della terza
qualifica funzionale dell'amministrazione civile dell'interno, di un
concorrente, risultato vincitore, che aveva subito una condanna
penale ed ottenuta la riabilitazione.
Occorre poi precisare che l'art. 2 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n.
3, stabilisce in via generale per l'ammissione agli impieghi civili
nello Stato, che "non possono accedere agli impieghi coloro che siano
esclusi dall'elettorato attivo politico e coloro che siano stati
destituiti o dispensati dall'impiego presso una pubblica
amministrazione".
Quanto a queste due ultime cause di esclusione, l'indirizzo piu'
recente della giurisprudenza amministrativa si e' consolidato
nell'affermazione che - ove manchi un'espressa disposizione di legge
che lo preveda - la sentenza penale di condanna per reati,
comportanti, a norma dell'art. 85 del d.P.R. n. 3 del 1957 cit. la
destituzione di diritto dal pubblico impiego, non puo' considerarsi
di per se' ostativa all'instaurazione del rapporto, essendo
necessaria un'autonoma valutazione dell'amministrazione sulla
rilevanza dei reati commessi, sulla personalita' e sulla successiva
condotta dell'interessato.
Tale giurisprudenza e' sorretta dalla ratio che e' a fondamento
delle sentenze di questa Corte nn. 97 del 1988 e 197 del 1993 sulla
illegittimita' costituzionale della normativa comportante la
destituzione automatica dei pubblici dipendenti in conseguenza di de-
terminate condanne penali.
Da tali decisioni emerge l'affermazione del principio,
costituzionalmente garantito, secondo il quale la costituzione del
rapporto di pubblico impiego e la permanenza di esso non possono
essere escluse, di per se', dalla condanna penale per determinati
reati, dovendo essere, anch'esse, in ogni caso precedute da una
valutazione autonoma e specifica dell'amministrazione circa
l'influenza della condanna sull'attitudine dell'interessato ad
espletare l'attivita' alla quale lo legittima il rapporto di pubblico
impiego.
Per quanto riguarda il caso concreto, si afferma che la norma
impugnata (art. 12 d.P.R. n. 340 del 1982) viene a porsi come
eccezione a questo principio, giustificata dalla peculiarita' dei
compiti e dei requisiti specifici richiesti per le attivita' che
fanno capo all'amministrazione dell'interno.
Sembra alla Corte che siffate peculiarita' non valgono a dare
ragionevole giustificazione alla conseguenza, che da esse si trae,
secondo la quale dalla condanna a pena detentiva per qualsiasi reato
non colposo debba derivare l'esclusione automatica dal concorso; si
impedisce cosi' di valutare in concreto se la peculiarita' della
situazione consenta la compatibilita' tra condanna (per di piu'
seguita da riabilitazione) ed esercizio dell'attivita' impiegatizia.
Al riguardo deduce fondatamente il giudice a quo la lesione degli
artt. 3 e 27 della Costituzione, poiche' l'impugnato art. 12 del
d.P.R. n. 340 del 1982 non prevede la possibilita' di questa autonoma
valutazione da parte della competente autorita' amministrativa,
soprattutto con riferimento alla riabilitazione.
Osserva la Corte che, ai sensi dell'art. 178 cod. pen., la
riabilitazione estingue le pene accessorie ed ogni altro effetto
penale della condanna, salvo che la legge disponga altrimenti. Non
essendo la esclusione dalla partecipazione al pubblico concorso un
effetto penale della condanna, la riabilitazione non comporta di per
se', automaticamente, il venir meno dell'esclusione stessa, quando
sia prevista dalla legge.
E' peraltro irragionevole (art. 3 della Costituzione) e
contrastante con le finalita' di reinserimento del condannato nella
vita sociale, cui s'ispira anche l'art. 27, terzo comma, ultima
parte, della Costituzione, considerare irrilevante l'intervenuta
riabilitazione, precludendo all'amministrazione la valutazione di
tale evenienza, in tutti i suoi elementi, con riferimento particolare
alla qualifica ed alle mansioni da espletare in base al concorso.
Si' che proprio con riguardo all'esclusione dal concorso stesso la
lamentata carenza di ogni potere di apprezzamento alla p.a. e, in
particolare dell'intervenuta riabilitazione, si pongono in contrasto
col perseguimento della finalita' della rieducazione, del ricupero
morale e sociale del condannato e del suo rinserimento nella vita
civile.
Ne deriva che l'art. 12 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340 va
dichiarato costituzionalmente illegittimo, in riferimento agli artt.
3 e 27 della Costituzione, nella parte in cui non prevede il potere
di valutazione, da parte dell'amministrazione interessata, ai fini
dell'ammissione al concorso, della riabilitazione ottenuta dal
candidato.
Restano assorbiti i restanti profili d'incostituzionalita'.