Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta n. 7792 del 14 dicembre
1993, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 15
dicembre 1993, rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, Segretario
della Giunta (rep. n. 16989) - dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio
e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in
Roma, piazza Borghese n. 3; contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri in persona del Presidente del Consiglio in carica; per la
dichiarazione di incostituzionalita' dell'art. 3, terzo comma del
decreto legislativo 10 novembre 1993, n. 470, recante "Disposizioni
correttive del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 recante
razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche
e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego".
F A T T O
Com'e' ben noto a codesta ecc.ma Corte, il decreto legislativo n.
29/1993 - in attuazione della delega di cui all'art. 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421 - ha dettato numerose disposizioni di riforma
della organizzazione della pubblica amministrazione e della
disciplina del rapporto di pubblico impiego; in particolare il Capo
II del titolo II del decreto legislativo n. 29/1993 (artt. 23-27) ha
modificato la precedente disciplina della "Dirigenza".
In relazione a tale decreto legislativo gia' pende innanzi a
codesta ecc.ma Corte una controversia, a seguito del ricorso (n.
73/1993) con cui il Governo ha chiesto la dichiarazione di
incostituzionalita' di alcune leggi provinciali per il loro mancato
adeguamento (ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266) ai principi stabiliti dal suddetto decreto legislativo
n. 29/1993.
Cio' premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 276 del 24 novembre
1993 e' stato pubblicato il decreto legislativo n. 470/1993, indicato
in epigrafe, recante talune disposizioni "correttive" del decreto
legislativo n. 29/1993, emanate ai sensi del quinto comma dell'art. 2
della legge di delega n. 421/1992.
Ai fini del presente ricorso viene in evidenza l'art. 3 del
decreto legislativo n. 470/1993, che sostituisce l'art. 13 del
decreto legislativo n. 29/1993. Tale articolo (intitolato
"Amministrazioni destinatarie") introduce la nuova disciplina della
"Dirigenza" che - come si e' detto - e' contenuta nel capo II del
titolo II del decreto legislativo n. 29/1993. In particolare il terzo
ed ultimo comma del nuovo testo dell'art. 13 del decreto n. 29/1993,
come sostituito dall'art. 3 del decreto n. 470/1993, dispone che "Le
regioni a statuto ordinario, le regioni a statuto speciale e le
provincie autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i
propri ordinamenti ai principi del presente capo".
Tale disposizione legislativa e' incostituzionale e lesiva delle
competenze della provincia autonoma di Bolzano, che pertanto la
impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze di cui agli artt. 3, terzo comma;
4, primo comma; 8, primo comma; n. 1 e n. 19; 16, primo comma; e 107
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (t.u. delle leggi costituzionali
concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e
relative norme d'attuazione. Violazione art. 2, primo comma, decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
1.1. - E' necessario premettere che il presente ricorso ha, per
certi aspetti, un carattere "cautelativo".
In base al regime dei rapporti fra la legislazione statale e la
legislazione provinciale da ultimo disciplinato dall'art. 2 del
citato decreto legislativo n. 266/1992 (recante le ultime "Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento"), e' sul Governo che incombe l'onere di verificare se
la legislazione provinciale venga adeguata "ai principi e norme
costituenti limiti indicati dagli artt. 4 e 5 dello statuto speciale
e recati da atto legislativo dello Stato" (art. 2, primo comma), ed
in caso contrario impugnare nei termini le disposizioni legislative
provinciali "non adeguate" (art. 2, secondo comma). Pertanto si
potrebbe ritenere che il problema della costituzionalita' della
disposizione introdotta dall'art. 3 del decreto legislativo n.
470/1993, sull'obbligo di adeguamento della legislazione provinciale
ai principi del capo II del titolo II del decreto legislativo n.
29/1993, si porra' e potra' essere esaminato da codesta ecc.ma Corte
se ed in quanto il Governo riterra' in futuro di proporre ricorso
sostenendo che la legislazione provinciale non sia stata adeguata a
quei principi.
Questa, in effetti, potrebbe apparire la impostazione del problema
piu' coerente con la vigente disciplina dei rapporti fra legge
statale e provinciale, quale risulta dalle ultime norme d'attuazione
dello statuto Trentino-Alto Adige (decreto legislativo n. 266/1992).
E quindi alla provincia autonoma di Bolzano non incomberebbe oggi
l'onere di impugnare tempestivamente il decreto legislativo n.
470/1993.
Tuttavia la formulazione della disposizione del terzo comma
dell'art. 3 del decreto legislastivo n. 470/1993 (o piu' propriamente
dell'art. 13 del decreto legislativo n. 29/1993, come sostituito
dall'art. 3 del decreto legislativo successivo), e' tale, come fra
poco meglio vedremo, da potere anche fare ritenere che con tale
disposizione il legislatore delegato abbia inteso introdurre ed
aggiungere un obbligo di adeguamento particolare ed ulteriore
rispetto a quello "generale" di cui all'art. 2 del decreto
legislativo n. 266/1992. E cio' mediante una disposizione (quella
appunto impugnata con il presente ricorso) che derogherebbe, dunque,
al regime ordinario dei rapporti fra legge statale e provinciale, e
del relativo contenzioso costituzionale, quale risulta dalle norme
d'attuazione dello statuto Trentino-Alto Adige di cui al citato art.
2.
Questa e' la ragione per cui la provincia autonoma di Bolzano, pur
ribadendo la esaustivita' ed inderogabilita' della disciplina dei
rapporti fra legge statale e provinciale stabilita dall'art. 2 del
decreto legislativo n. 266/1992 (ed anzi proprio perche' essa
considera tale quella disciplina), ha ritenuto necessario proporre il
presente ricorso.
1.2. - La provincia autonoma ricorrente e' titolare (in base
all'art. 8, primo comma, nn. 1 e 19, ed all'art. 16, primo comma,
dello statuto speciale) di competenze legislative ed amministrative
di tipo "esclusivo" in materia di "ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto", nonche' di "assunzione
diretta di servizi pubblici e loro gestione a mezzo di aziende
speciali": cioe' nella materia che e' oggetto della disciplina del
decreto legislativo n. 29/1993, ed in particolare di quella sulla
"Dirigenza" di cui all'ultimo comma dell'art. 13 del medesimo.
Come pure e' noto, secondo il combinato disposto degli artt. 4 ed
8 dello Statuto, la suddetta competenza legislativa provinciale
incontra un limite (fra gli altri) nelle "norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica", ma non anche nei
"principi stabiliti dalle leggi dello Stato" cui e' invece sottoposta
la competenza legislativa provinciale "concorrente" ( ex artt. 5 e 9
dello statuto Trentino-Alto Adige). Anche codesta ecc.ma Corte (sent.
n. 219/1984) ha escluso che la legislazione provinciale in materia di
pubblico impiego possa essere vincolata dai principi fondamentali di
cui all'art. 117 della Costituzione (ed all'art. 5 dello statuto
Trentino-Alto Adige), diversi da quelli integranti una riforma
economico-sociale.
Di tutto cio' avevano tenuto doverosamente conto sia l'art. 2
della legge n. 421/1992, sia il successivo decreto delegato n.
29/1993; che pertanto non avevano creato, sotto questo profilo,
problemi di costituzionalita'. Ed infatti, in primo luogo, l'art. 2
della legge n. 421, dopo avere conferito con il primo comma la delega
al Governo ed avere con esso dettato anche principi e criteri
direttivi, al secondo comma aveva stabilito che le disposizioni del
medesimo art. 2 e dei decreti legislativi da esso previsti
costituissero "principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione"; ed inoltre aveva stabilito che i (soli) "principi
desumibili dalle disposizioni" dello stesso art. 2 dovessero
costituire "norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica" per le regioni a statuto speciale e per le province
autonome di Trento e Bolzano.
Inoltre, il successivo decreto legislativo delegato n. 29/1993, al
terzo comma dell'art. 1, dopo avere stabilito che le disposizioni di
quel decreto costituiscono "principi fondamentali ai sensi dell'art.
117 della Costituzione" che pertanto vincolano le regioni a statuto
ordinario, stabilisce altresi' che "I principi desumibili dall'art. 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421, costituiscono altresi' per le
regioni a statuto ordinario e per le provincie autonome di Trento e
di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica": cioe' anche secondo il decreto delegato (conformemente a
quanto stabilito dalla legge di delega) il vincolo per la Provincia
autonoma ricorrente e' costituito solo dai principi dell'art. 2 della
legge di delega, e non dai principi successivamente stabiliti dal
legislatore delegato.
1.3. - In base a quanto sopra esposto, appare evidente la
incostituzionalita' della disposizione legislativa impugnata,
introdotta dall'art. 3 del decreto legislativo n. 470/1993.
Nella sua nuova formulazione, il terzo comma dell'art. 13 del
decreto legislativo n. 29/1993 pretende di vincolare la legislazione
provinciale, di tipo "esclusivo", ai principi stabiliti dal (capo
terzo del titolo secondo del) medesimo decreto legislativo delegato:
cioe' a delle norme che costituiscono - come dice lo stesso decreto
legislativo n. 29/1993 (art. 1, terzo comma) - dei "principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" che vincolano
la competenza legislativa concorrente delle regioni a statuto
ordinario,, ma non possono validamente vincolare una competenza di
tipo esclusivo, quale e' quella che in materia e' propria della
Provincia Autonoma ricorrente.
Dunque, la disposizione legislativa impugnata pretenderebbe di
parificare (almeno per cio' che riguarda la disciplina della
"dirigenza") la competenza legislativa esclusiva costituzionalmente
attribuita alla provincia in materia di ordinamento degli uffici
provinciali e del relativo personale, a quella semplicemente
concorrente che il primo comma dell'art. 117 della Costituzione
attribuisce alle regioni ad autonoma ordinaria. Il che determina una
evidente violazione, prima di tutto, degli artt. 4 ed 8 dello statuto
speciale Trentino-Alto Adige.
1.4. - Sotto un ulteriore e concorrente profilo la disposizione
legislativa impugnata e' incostituzionale anche per il contrasto con
l'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992 e, quindi, con l'art.
107 dello statuto Trentino-Alto Adige.
Come si e' gia' detto in precedenza, le norme di attuazione dello
Statuto contenute nell'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992
hanno disciplinato e definito il particolare regime dei rapporti fra
legislazione statale e legislazione della regione Trentino-Alto Adige
e delle provincie di Trento e Bolzano. In base a tali norme
d'attuazione (che secondo la costante giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte non sono validamente derogabili da una legge ordinaria,
potendo essere modificate solo con la speciale procedura dell'art.
107 dello statuto Trentino-Alto Adige), la provincia autonoma
ricorrente deve adeguare entro sei mesi la propria legislazione ai
principi ed alle norme recati da atti legislativi dello Stato e
"costituenti limiti indicati dagli artt. 4 e 5 dello statuto
speciale": cioe' essa deve adeguare le proprie leggi che siano
espressione della competenza legislativa esclusiva ai (soli) limiti
di cui all'art. 4, mentre deve adeguare le (sole) leggi che siano
espressione della competenza legislativa concorrente anche al limite
ulteriore di cui all'art. 5 (quello dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato).
Viceversa la disposizione legislativa qui impugnata pretenderebbe
di modificare quel regime definito dall'art. 2 del decreto
legislativo n. 266/1992, stabilendo per la provincia un obbligo
ulteriore, quello di adeguare la propria legislazione esclusiva anche
ai principi (di cui all'art. 117 della Costituzione) in materia di
dirigenza che sono stabiliti dagli artt. 13-27 del decreto
legislativo n. 29/1993.
1.5. - Si deve poi ulteriormente osservare, in via subordinata,
che in ogni caso la disciplina contenuta nel capo II del titolo II
del decreto legislativo n. 29/1993 non potrebbe essere
sostanzialmente assimilata alle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica.
Tale impossibilita' consegue non soltanto al fatto che da quella
disciplina non si possono trarre "principi" diversi od ulteriori
rispetto a quelli che sono gia' desumibili dall'art. 2, primo comma
(spec. lett. f) e g) della legge n. 421/1992, e che sono i soli a
costituire limiti alla competenza legislativa provinciale (secondo
quanto espressamente stabilito - come gia' si e' detto - dal secondo
comma dell'art. 2 della legge n. 421/1992 e dal terzo comma dell'art.
1 del decreto legislativo n. 29/1993); ma anche dal fatto che la
disciplina della "dirigenza" stabilita dagli artt. 13 e seguenti del
decreto legislativo n. 29/1993 difetta di quei caratteri sia di
incisiva innovativita' rispetto alle norme che regolano settori o
beni della vita economico-sociale di essenziale importanza, e sia di
formulazione limitata alla enunciazione delle sole norme fondamentali
connesse ad un interesse unitario dello Stato, che - secondo la
costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (per tutte sentt. n.
1033/1988 e 349/1991) - caratterizzano appunto il limite in
questione.
2. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
statutarie e d'attuazione gia' indicate, anche in relazione all'art.
76 della Costituzione ed ai principi e criteri direttivi della delega
legislativa contenuti nell'art. 2 della legge n. 421/1992.
L'art. 2 della legge di delega n. 421/1992, ponendo i "principi e
criteri direttivi" che - in base all'art. 76 della Costituzione -
limitano il potere legislativo delegato del Governo, aveva stabilito,
in particolare al secondo comma, che:
a) le disposizioni dei decreti legislativi previsti dall'art. 2
(ivi compresi quelli "correttivi" di cui al quinto comma) avrebbero
dovuto costituire (solo) principi fondamentali ai sensi dell'art. 117
della Costituzione;
b) invece le norme fondamentali di riforma economico-sociale
vincolanti anche le regioni a statuto speciale e le provincie di
Trento e Bolzano avrebbero potuto essere costituite dai soli principi
desumibili dalle disposizioni dell'art. 2 della stessa legge di
delegazione.
Tali limiti al potere legislativo delegato del Governo vincolano
(come gia' si e' detto) non solo il decreto legislativo n. 29/1993
emanato in base al primo comma dell'art. 2 della legge di delega, ma
anche il successivo decreto legislativo "correttivo" n. 470/1993
emanato in base al quinto comma dello stesso art. 2. Ed infatti quei
limiti sono espressamente richiamati nel preambolo del decreto
legislativo n. 470/1993 ("Ritenuto .. ").
Tuttavia, come si e' visto, contraddicendo anche quanto affermato
nel preambolo, con l'art. 3 del decreto legislativo delegato n.
470/1993 il Governo pretenderebbe di vincolare la legislazione
esclusiva della provincia ricorrente ai principi stabiliti non gia'
dalla legge di delega, ma dal precedente decreto legislativo delegato
n. 29/1993.
Cosi' facendo la disposizione legislativa impugnata,
contemporaneamente, viola le competenze provinciali di cui alle norme
statutarie e d'attuazione gia' indicate, ed eccede i suddetti limiti
della delega cosi' violando anche l'art. 76 della Costituzione.