ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della
legge 17 dicembre 1986, n. 890 (Integrazioni e modifiche alle leggi 7
agosto 1985, n. 427 e n. 428, sul riordinamento della Ragioneria
generale dello Stato e dei Servizi periferici del Ministero del
tesoro), promosso con ordinanza emessa il 2 luglio 1992 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da
Roberto Ronci ed altri contro il ministero del tesoro, iscritta al n.
284 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visto l'atto di costituzione di Roberto Ronci ed altri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Udito l'avv. Francesco Braschi per Roberto Ronci ed altri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 2 luglio 1992, il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3 della legge 17 dicembre 1986, n. 890 "nella parte in cui
omette di estendere i benefici normativi ed economici previsti dal
d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319 al personale gia' appartenente alla
carriera speciale o ordinaria di concetto delle Direzioni provinciali
del tesoro che avesse superato concorso di ammissione nella carriera
stessa articolato su tre prove scritte ed un colloquio, transitato ai
ruoli centrali del ministero del tesoro".
In particolare il Tribunale amministrativo regionale precisa di
essere stato adito da un gruppo di ex dipendenti del ministero del
tesoro i quali - assunti in servizio nella soppressa carriera
speciale ed ordinaria delle Direzioni provinciali del tesoro in base
al superamento di un concorso articolato su tre prove scritte ed un
colloquio - sono successivamente "transitati" alla carriera di
concetto dello stesso ministero.
Gli stessi si dolgono di non aver potuto conseguire i benefici
contemplati nel d.P.R. n. 319 del 1972 per essere al tempo
dell'entrata in vigore di quest'ultimo gia' transitati ai ruoli
centrali del ministero del tesoro e chiedono l'applicazione - in via
di interpretazione estensiva - dei benefici contemplati nell'art. 3
della legge 17 dicembre 1986, n. 890.
Invero a tali benefici essi assumono di avere diritto in virtu'
dell'art. 3 della legge n. 890 del 1986 il quale non circoscriverebbe
affatto l'ambito della propria operativita' ai dipendenti tuttora in
servizio presso le direzioni provinciali del tesoro. Al contrario la
norma in questione assumerebbe l'appartenenza alle direzioni
provinciali del tesoro come "momento acquisitivo di uno status", cui
e' collegata l'attribuzione dei benefici predetti e non gia' come
"condizione attuale", cui risulterebbe subordinato "il
riconoscimento" dei benefici stessi.
Ritiene il giudice remittente che l'art. 3 della legge n. 890 del
1986 deve essere letto alla luce dell'art. 4, primo comma, del d.P.R.
n. 319 del 1972 e di conseguenza sia destinato ad operare solo con
riguardo al personale che - in possesso degli ulteriori requisiti -
fosse in servizio presso le direzioni provinciali del tesoro alla
data di entrata in vigore della legge n. 890 del 1986.
Ne' ai fini di una diversa interpretazione potrebbe avere rilievo
l'orientamento espresso dal Consiglio di Stato con riguardo alle
diverse ipotesi di personale proveniente da altre amministrazioni, in
servizio presso la Ragioneria generale dello Stato al tempo di
entrata in vigore della legge n. 427 del 1985 ed appartenente alle
soppresse carriere ordinarie di concetto.
Infatti l'art. 3 della legge n. 890 del 1986, essendo inserito in
un diverso testo legislativo, avrebbe un contenuto estensivo
rigorosamente delimitato dal contesto letterale della stessa
disposizione e pertanto insuscettibile delle interpretazioni
estensive attribuitele dai ricorrenti.
Cio' posto, tuttavia sussiste - ad avviso del giudice a quo - il
dubbio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge n. 890
del 1986 per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Dubbio che non sarebbe affatto superato dalla sopravvenienza della
legge 4 agosto 1990, n. 238 la quale chiarendo - in via di
interpretazione autentica - che dei benefici contemplati dagli artt.
8, sesto comma, della legge n. 427 del 1985 e dall'art. 3 della legge
n. 890 del 1986 possono fruire gli "impiegati . . che siano
transitati, quali vincitori di concorso, nei ruoli della carriera
direttiva del ministero del tesoro" omette, peraltro, "del tutto" di
considerare le posizioni di quanti siano transitati nei ruoli del
ministero del tesoro in carriera di concetto. Detta omissione
contenuta in una legge che ha il precipuo intento di definire le
posizioni dei soggetti che avessero acquisito la piu' favorevole
posizione di status anteriormente alla entrata in vigore della legge
n. 890 del 1986 ne' supererebbe, ne' sposterebbe i termini della
proposta questione di legittimita' costituzionale.
Sicche' il problema resterebbe circoscritto all'art. 3 della n.
890 del 1986 il quale, nel disporre l'estensione dei benefici
normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319 al
personale della soppressa carriera ordinaria di concetto delle
direzioni provinciali del tesoro, ha omesso di considerare "analoghe
situazioni di quanti nella medesima situazione di partenza fossero
transitati nella carriera di concetto dei ruoli centrali
dell'amministrazione del tesoro o per vincita di concorso o in
applicazione dell'art. 200 del T.U. n. 3 del 1957".
Ad avviso del giudice a quo, detta omissione normativa
risulterebbe "fortemente ed iniquamente lesiva" avuto riguardo - da
un lato alla coincidenza dei requisiti di accesso (concorso
articolato su tre prove scritte ed una orale) e delle mansioni
conferite ed espletate nell'ambito di ruoli diversi della stessa
amministrazione; dall'altro all'"intento perequativo manifestato dal
legislatore con le leggi n. 427 del 1985 e n. 890 del 1986 prima e
successivamente con le leggi 24 maggio 1989, n. 193 e 4 agosto 1990,
n. 238".
Invero la ratio ispiratrice degli artt. 8 della legge n. 427 del
1985 e 3 della legge n. 890 del 1986 starebbe nella necessita' di
"attribuire benefici coincidenti a dipendenti il cui rapporto di
impiego abbia caratteristiche simili" ed in quest'ottica il dato cui
attribuire rilievo sarebbe costituito dagli analoghi requisiti di
accesso, avendo i dipendenti "transitati" nei ruoli centrali, di cui
si e' detto, superato un concorso articolato su tre prove scritte ed
un colloquio. Il che renderebbe "assolutamente incomprensibile" il
disfavore del legislatore nei confronti di questi ultimi.
2. - Si sono costituiti gli interessati, che avevano proposto
ricorso al Tribunale amministrativo regionale remittente, i quali
chiedono preliminarmente che la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge n. 890 del 1986 sia dichiarata
infondata in quanto detto art. 3 sarebbe suscettibile di
interpretazione estensiva nei confronti di quanti siano transitati
dai ruoli periferici al ruolo centrale del ministero, essendo
sufficiente che gli stessi abbiano ottenuto l'accesso alla carriera
mediante il superamento di un concorso articolato su tre prove
scritte e abbiano svolto mansioni uguali a quelle corrispondenti all'
ex carriera speciale.
L'intento del legislatore con la normativa di cui e' discorso,
sarebbe quello di estendere i benefici di cui godeva il personale
della ex carriera speciale in virtu' del d.P.R. n. 319 del 1972 agli
impiegati delle carriere ordinarie di concetto, i quali - svolgendo
identiche mansioni ed avendo superato identico concorso - potrebbero
vantare "almeno sul piano sostanziale" un identico rapporto di
servizio.
In subordine gli stessi chiedono l'accoglimento della questione
riproponendo sostanzialmente le argomentazioni contenute
nell'ordinanza di remissione.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte e' chiamata a vagliare la legittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge n. 890 del 1986 nella parte in
cui - disponendo l'estensione dei benefici normativi ed economici
previsti dal d.P.R. n. 319 del 1972 al personale della soppressa
carriera ordinaria di concetto delle Direzioni provinciali del tesoro
- esclude dal proprio ambito previsionale i dipendenti gia'
appartenenti alle carriere speciali ed ordinarie di concetto delle
suddette Direzioni, nel frattempo transitati nelle carriere di
concetto dei ruoli centrali dell'Amministrazione del tesoro o per
superamento di concorso o in applicazione dell'art. 200 T.U. n. 3 del
1957.
Detta esclusione, introducendo una irrazionale disparita' di
trattamento tra le due categorie di personale, violerebbe gli artt. 3
e 97 della Costituzione.
Alla base delle dedotte censure vi e' sostanzialmente una
particolare connotazione della legge n. 890 del 1986, caratterizzata,
secondo il giudice a quo, da "finalita' perequative", in quanto
intesa ad attribuire benefici coincidenti a dipendenti il cui
rapporto di impiego abbia caratteristiche simili. Nella specie il
rapporto di impiego dei dipendenti "transitati" nei ruoli centrali
dell'Amministrazione del tesoro sarebbe senz'altro "coincidente" con
quello dei dipendenti rimasti in servizio presso le Direzioni
provinciali dello stesso ministero.
Coincidenza che il giudice a quo individua in un duplice ordine di
dati: a) i requisiti di accesso nella carriera di concetto (concorso
articolato su tre prove scritte ed una orale); b) mansioni conferite
ed espletate "coincidenti" pur nell'ambito di ruoli diversi della
stessa amministrazione. In altri termini il "transito" ai ruoli
centrali dell'Amministrazione del tesoro dei dipendenti gia'
appartenenti alla Direzione provinciale e muniti dei requisiti
surrichiamati non introdurrebbe elementi di rilievo tali da connotare
diversamente le situazioni tra le due categorie del personale
succitato e da giustificare un correlativo trattamento differenziato.
Sicche' la mancata espansione della normativa censurata alla
categoria analoga dei dipendenti "transitati" integrerebbe - attesa
la finalita' perequativa della norma censurata - gli estremi di un
trattamento irrazionale con palese violazione degli artt. 3 e 97
della Costituzione.
2. - Preliminarmente occorre esaminare il contesto normativo su
cui poggiano gli elementi richiamati e censurati dal giudice a quo.
Al riguardo questa Corte ha gia' affermato (sent. n. 190 del 1992)
che la legge n. 890 del 1986 (unitamente alle leggi n. 17 e 427 del
1985) ha carattere derogatorio, introducendo "eccezioni fondate su
uno specifico e circoscritto apprezzamento del legislatore".
Invero, il sistema normativo richiamato, posto come elemento di
raffronto del giudizio di comparazione ai fini della estensione
dell'art. 3, della legge n. 890 del 1986, vale a dire le norme
concernenti le carriere speciali, la loro soppressione nonche' la
"sistemazione" successiva del personale da esse provenienti, attuata
con il d.P.R. n. 319 del 1972 (particolarmente art. 4), rappresentano
un quadro normativo totalmente estraneo alle situazioni disciplinate
dalla norma, oggetto del giudizio di costituzionalita'.
Le carriere speciali erano state istituite a suo tempo presso
varie amministrazioni statali ed, in particolare, presso il ministero
del tesoro (per il personale delle Ragionerie provinciali dello Stato
e per il personale delle Direzioni provinciali del tesoro: artt. 195
e seguenti del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nonche' il quadro 84 ad
esso allegato). Dal punto di vista organizzativo tali carriere si
contraddistinguevano per il fatto che in esse il personale direttivo
ed il personale di concetto non era ripartito in due ruoli distinti
(come nelle carriere ordinarie), ma era compreso in un unico ruolo
suddiviso in due tronconi: di concetto per le prime tre qualifiche
(iniziali) e direttivo per le ulteriori quattro qualifiche
(terminali). Al troncone direttivo si accedeva per pubblico concorso
per esami riservato agli impiegati del troncone di concetto e
articolato su tre prove scritte (a carattere teorico-pratico) ed una
orale (art. 196, d.P.R. n. 3 del 1957). Sotto il profilo funzionale
le carriere speciali erano caratterizzate dalla sostanziale
omogeneita' delle funzioni affidate agli impiegati appartenenti ai
due tronconi.
Occorre sottolineare a questo punto che esse nacquero dalla
esigenza di tutelare gli impiegati che, muniti di titolo di studio di
scuola secondaria svolgevano funzioni identiche rispetto a quelli del
gruppo A (muniti di diploma di laurea), ma ciononostante venivano
relegati nella carriera di gruppo B, corrispondente a quella
ordinaria di concetto senza poter oltrepassare l'allora grado VI.
Fu cosi' che fu considerata la possibilita' di operare una
commistione fra le due carriere, prendendo dall'una, la direttiva, le
qualifiche piu' elevate e dall'altra (quella di concetto), le
qualifiche inferiori. Ne risultarono le c.d. carriere speciali cui
venne applicato il principio della non distinzione, per i gradi
minori, fra le carriere direttive e le carriere di concetto e
l'attribuzione di qualifiche direttive soltanto agli impiegati che
svolgessero compiti direttivi. Ne conseguiva che le carriere speciali
comprendevano attribuzioni che, nel sistema allora vigente, erano in
parte direttive ed in parte di concetto.
Le ora dette carriere speciali furono soppresse e trasformate in
corrispondenti carriere ordinarie in virtu' dell'art. 147 del d.P.R.
28 dicembre 1970, n. 1077. Evidentemente, siffatta soppressione non
poteva non porre il problema del personale proveniente dalle carriere
speciali nel senso che - avuto riguardo alle peculiarita' che - come
si e' dianzi rilevato - connotavano queste ultime ed, in particolare,
alla loro "natura mista" - non lo si poteva far confluire nelle
corrispondenti carriere ordinarie senza al contempo svantaggiarlo. E
di fatti l'art. 147 piu' volte richiamato istitui' ruoli organici di
carriere ordinarie direttive e (in via provvisoria) di concetto, ma
con riserva di sistemazione successiva del personale proveniente
dalle ex carriere speciali di concetto. A tale sistemazione
definitiva si e' provveduto con il d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319 il
quale all'art. 4 ha disposto - a certe condizioni - l'inquadramento
nelle rispettive carriere direttive di tutti gli appartenenti alle ex
carriere speciali, nonche' il conseguente avanzamento di carriera e
la connessa valutazione economica della pregressa anzianita' di
servizio (art. 6).
Con queste disposizioni si uniformava lo stato giuridico di gran
parte del personale statale nel senso che il relativo ordinamento
perdeva, con riguardo a qualifiche, progressione in carriera ecc.,
ogni carattere di specialita': correlativamente tutto il personale
rientrava in dotazioni organiche ordinarie, abbandonandosi la logica
degli "inquadramenti speciali", che rispondevano ad esigenze superate
dal fine del riordinamento, possibilmente omogeneo, della pubblica
amministrazione.
3. - Il quadro di riferimento normativo surrichiamato e' - come
gia' detto - estraneo alla situazione disciplinata dalla norma
censurata, nella quale non vengono in considerazione le carriere
speciali. Infatti i benefici di cui al d.P.R. n. 319 del 1972 sono
stati estesi dall'art. 3, legge n. 890 del 1986 (nonche' dall'art. 4,
comma 14- bis, legge n. 17 del 1985 e dall'art. 8, sesto comma della
legge n. 427 del 1985) al personale di concetto delle soppresse
carriere ordinarie delle Direzioni provinciali del tesoro (nonche'
dell'amministrazione finanziaria e della Ragioneria generale dello
Stato) sulla base dei seguenti presupposti: a) superamento dei
concorsi di ammissione alla carriera articolati su tre prove scritte
ed un colloquio; b) svolgimento di mansioni analoghe o identiche a
quelle degli impiegati delle ex carriere speciali.
In forza di questa estensione gli appartenenti alla carriera
ordinaria hanno potuto usufruire dei benefici accordati dal d.P.R. n.
319 del 1972 alle carriere speciali. Senonche' l'estensione di questa
disciplina alle carriere ordinarie di concetto non e' affatto
riconducibile alla ratio che ha governato la disciplina delle
carriere speciali, rispetto alla quale rappresenta, anzi, un elemento
ostativo.
Si e', infatti, piu' volte rilevato, che la normativa di riordino
delle carriere, posta con il d.P.R. n. 1077 del 1970 e proseguita con
il d.P.R. n. 319 del 1972, ha compiuto una operazione di
"assimilabilita'" alle carriere direttive delle sole carriere
speciali di concetto, sulla base di determinati presupposti ed in
ragione di particolari peculiarita' connesse alle carriere speciali
stesse.
Da questo quadro normativo e' possibile trarre una regola
generale: le carriere di concetto ordinarie non sono assimilabili a
quelle speciali e quindi non danno titolo al trattamento previsto per
queste ultime. La legge n. 890 del 1986 introduce una deroga alla
norma generale, sostituendo ad essa una diversa, specifica
disciplina.
Accertata la natura derogatoria della norma censurata, e' evidente
che essa non puo' avere "finalita' perequativa". Detta finalita',
invero, presuppone un rapporto tra norme con finalita' di
aggiustamento; tra le due discipline non vi e' frattura, ma un
confluire a finalita' correttive. Quando invece si verifica una
rottura con la disciplina posta dalla norma generale, come avviene
per effetto della norma in deroga, ne deriva che quest'ultima
circoscrive la propria forza prescrittiva ai soggetti ed alle
situazioni da essa disciplinati. E l'unica possibilita' di
applicazione e' data dalla circostanza che tra il caso ricompreso e
quello escluso ricorra l'eadem ratio, sicche' sia ingiustificato il
restringersi della disciplina soltanto ad alcune delle ipotesi
comprese nella sua ratio.
Nella specie non ricorre tale presupposto.
Infatti, l'art. 3 della legge n. 890 del 1986 circoscrive i
benefici piu' volte richiamati agli impiegati delle soppresse
carriere ordinarie di concetto delle Direzioni provinciali del
tesoro. I dipendenti gia' appartenenti alle suddette Direzioni e nel
frattempo "transitati" nelle corrispondenti carriere ordinarie dei
ruoli centrali o, in virtu' dell'art. 200 T.U. n. 3 del 1957 o a
fortiori, in virtu' di concorso, pur appartenendo alla stessa
amministrazione, si qualificano per l'inquadramento in un'altra
carriera caratterizzata da sue peculiarita'.
Del resto, lo stesso art. 200 T.U. n. 3 del 1957, disciplinando il
trasferimento degli impiegati da un ruolo ad un altro della stessa
amministrazione, richiede l'elemento della corrispondenza tra la
carriera di provenienza e quella di destinazione. Il che implica la
diversificazione delle carriere stesse e, quindi, la peculiarita' di
ciascuna di esse.
Ne consegue che i dipendenti "transitati" hanno spezzato il loro
legame con la carriera precedente delle Direzioni provinciali, cui si
riferiscono i successivi interventi del legislatore, a seguito del
loro confluire nei ruoli centrali della stessa amministrazione,
perdendo cosi' caratteristiche e trattamento propri della pregressa
carriera.
Non e' dunque, configurabile una prosecuzione giuridica (e quindi
economica) destinata ad esplicarsi in una carriera, cui non si
appartiene, dato che il "transito" ex art. 200 T.U. n. 3 del 1957 (o
a fortiori su opzione per superamento di concorso) ai ruoli centrali
ha bloccato la situazione, connessa a "quel" rapporto di impiego, al
momento del passaggio.
Pertanto, i miglioramenti giuridici ed economici, propri alla
precedente carriera, successivi a tale momento, non possono essere
rivendicati dai dipendenti "transitati", in quanto connessi ad una
situazione che, essendo cessata ad ogni effetto, non e' suscettibile
di ulteriori sviluppi.
Restano assorbite le censure sollevate con riguardo all'art. 97
della Costituzione che, del resto, non avevano autonomo svolgimento.
Deve, quindi, dichiararsi non fondata la questione relativa
all'art. 3 della legge n. 890 del 1986 che il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato con ordinanza del
2 luglio 1992.