ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7 della legge
della Provincia di Bolzano 13 marzo 1990, n. 6 avente per oggetto:
"Nuove norme sulla contrattazione" promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 13 agosto 1993,
depositato in cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 36 del
registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il ricorrente, e
gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia;
Ritenuto in fatto
1. - Con un ricorso notificato il 13 agosto 1993 e depositato il
20 agosto successivo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7 della
legge della Provincia di Bolzano 13 marzo 1990, n. 6 (Nuove norme
sulla contrattazione), il quale, in deroga al principio di riforma
economico-sociale contenuto nell'art. 7 del decreto-legge 19
settembre 1992, n. 394 (Misure urgenti in materia di previdenza, di
sanita' e di pubblico impiego, nonche' disposizioni fiscali),
convertito con modificazioni dalla legge 14 novembre 1992, n. 438,
prevede la regola della durata (almeno) triennale degli accordi di
comparto per il pubblico impiego anche in relazione al periodo
1991-1993. Secondo il ricorrente, l'illegittimita' costituzionale
della disposizione contestata deriva dalla violazione degli artt. 4 e
8, n. 1, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 760 (Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), in connessione con l'art. 2, primo comma, del
d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la
potesta' statale di indirizzo e coordinamento), non essendosi la
Provincia adeguata, nel termine di sei mesi, al nuovo principio,
introdotto dal citato art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992,
comportante il blocco della contrattazione di comparto per il
pubblico impiego relativamente al triennio 1991-1993.
Nel ricordare che questa Corte, con la sentenza n. 296 del 1993,
ha affermato che l'art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992 contiene
un principio di riforma economico-sociale, se pure disposto in via di
deroga eccezionale e temporanea, vo'lto a disporre l'ultrattivita'
degli accordi relativi al triennio 1988-1990, il Presidente del
Consiglio dei ministri osserva come la disposizione contestata si
ponga in contrasto con quel principio allorche' autorizza la
stipulazione di accordi di comparto per il pubblico impiego
relativamente al triennio 1991-1993, stipulazione effettivamente
avvenuta con l'accordo recepito dal decreto del Presidente della
Giunta provinciale di Bolzano 11 febbraio 1993, n. 5 e dal decreto
del Presidente del Consiglio provinciale di Bolzano 22 luglio 1993 n.
70 (in relazione ai quali lo tesso ricorrente ha contestualmente
sollevato conflitti di attribuzione).
Sempre ad avviso del ricorrente, le nuove norme di attuazione
dello Statuto previste dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del
1993 non sarebbero applicabili nella specie per almeno tre ordini di
motivi. Innanzitutto, il rispetto del limite delle norme fondamentali
di riforma economico-sociale non esigerebbe alcuna interposizione di
norme di attuazione, imponendosi direttamente in forza delle
disposizioni statutarie. In secondo luogo, nel caso si verterebbe
nella eccezione prevista dallo tesso art. 2, quinto comma, del
decreto n. 266, laddove sono esclusi dalla sottoposizione al
meccanismo di adeguamento i provvedimenti eccezionali di necessita' e
urgenza, trattandosi di situazione ricadente nell'ambito dell'art. 7
del decreto-legge n. 384 del 1992. Infine, l'ipotesi in esame sarebbe
estranea ai rapporti tra legislazione statale e legislazione
provinciale, poiche' nella specie e' in questione la conformita' al
decreto-legge n. 384 del 1992 dei decreti provinciali di recepimento
degli accordi relativi al periodo 1991-1993.
2. - Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano
per chiedere l'inammissibilita' o l'infondatezza della questione
sollevata.
In particolare, la Provincia si sofferma sulla asserita
inammissibilita' del ricorso, poiche' quest'ultimo sarebbe stato
proposto oltre il termine previsto dalle nuove norme di attuazione,
le quali, all'art. 2, primo, secondo e terzo comma, dispongono un
obbligo di adeguamento nel termine di sei mesi dalla pubblicazione
dell'atto legislativo nella Gazzetta Ufficiale, trascorso il quale il
Governo puo' impugnare la disposizione di legge regionale o
provinciale non adeguata entro i successivi novanta giorni. Ad avviso
della resistente, essendo stato pubblicato il nuovo principio di
riforma economico-sociale contenuto nel decreto-legge n. 384 del 1992
il 19 settembre 1992, i sei mesi per l'adeguamento sarebbero scaduti
il 19 marzo 1993 e il successivo termine per l'impugnazione sarebbe
spirato il 17 giugno 1993. Poiche' il ricorso e' stato notificato il
13 agosto 1993, esso sarebbe dunque inammissibile.
E' vero, continua la Provincia, che il ricorso non sarebbe tardivo
ove i termini dovessero decorrere dalla pubblicazione della legge di
conversione. Ma questa tesi non sarebbe sostenibile, poiche' l'art.
2, primo comma, delle citate norme di attuazione si riferisce
espressamente alla pubblicazione dell'"atto legislativo" contenente i
nuovi principi e questo, nel caso, non puo' che essere il
decreto-legge n. 384 del 1992, il quale e' l'atto con forza di legge
che ha originariamente disposto il principio in questione, non
modificato, per quel che qui interessa, dalla legge di conversione.
Per tali motivi, conclude la Provincia, mentre non sarebbe pertinente
il richiamo a quella giurisprudenza costituzionale, per la quale non
sarebbe preclusa l'impugnabilita' della legge di conversione in caso
di mancato ricorso nei termini nei confronti del decreto-legge, al
contrario sarebbe appropriato riferirsi all'altra linea
giurisprudenziale che estende alle disposizioni della legge di
conversione l'impugnazione gia' proposta contro le stesse
disposizioni del decreto-legge, ove queste non siano state modificate
in sede di conversione.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Provincia di Bolzano ha
depositato una memoria con la quale ribadisce le proprie richieste di
una pronunzia d'inammissibilita' ovvero di una d'infondatezza.
Sotto il primo profilo, oltre a insistere sui motivi gia' addotti
e a ricordare in proposito che la legge di conversione non
sostituisce il decreto-legge, ma piuttosto lo conferma e lo
consolida, la resistente prospetta un ulteriore motivo
d'inammissibilita', collegato alla presa visione della delibera del
Consiglio dei ministri con la quale e' stata decisa la proposizione
del ricorso in esame. Tale delibera, infatti, sarebbe stata adottata
in contrasto con l'art. 97, secondo comma, dello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige e con l'art. 2, secondo comma, lettera d),
della legge n. 400 del 1988, i quali, nel richiedere che il ricorso
sia preceduto dalla delibera del Consiglio dei ministri, suppongono
che sia quest'ultima a determinare l'oggetto del ricorso. Nella
delibera appena citata, invece, non sono indicate ne' le disposizioni
ne' la legge provinciale da impugnare, ma si fa semplicemente
riferimento al mancato adeguamento della legislazione provinciale
all'art. 7 della legge che ha convertito il decreto-legge n. 384 del
1992.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7 della legge
della Provincia di Bolzano 13 marzo 1990, n. 6 (Nuove norme sulla
contrattazione) per violazione degli artt. 4 e 8, n. 1, dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),
in connessione con l'art. 2, primo comma, del d.P.R. 16 marzo 1992,
n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento). Il ricorrente adduce che la Provincia
di Bolzano ha omesso di adeguare la disposizione di legge contestata,
nel termine di sei mesi, al principio di riforma economico-sociale
introdotto dall'art. 7 del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384
(Misure urgenti in materia di previdenza, di sanita' e di pubblico
impiego, nonche' disposizioni fiscali), convertito dalla legge 14
novembre 1992, n. 438.
La Provincia autonoma di Bolzano ha prospettato una duplice
eccezione di inammissibilita', consistente nella tardivita' del
ricorso rispetto al termine d'impugnazione stabilito dall'art. 2,
terzo comma, del d.P.R. n. 266 del 1992 e nell'illegittima
proposizione dello stesso in conseguenza della estrema genericita'
della previa delibera del Consiglio dei ministri che ne ha
autorizzato la presentazione.
2. - Le eccezioni di inammissibilita' non sono fondate.
Occorre, innanzitutto, esaminare l'eccezione di inammissibilita'
basata sul rilievo che il ricorso e' stato proposto a seguito di una
delibera del Consiglio dei ministri asseritamente generica, dal
momento che - in violazione dell'art. 97, secondo comma, dello
Statuto speciale, nonche' dell'art. 2, secondo comma, del d.P.R. n.
266 del 1992 e dell'art. 2, secondo comma, lettera d), della legge 23
agosto 1988, n. 400 - la suddetta delibera non determinerebbe
adeguatamente il contenuto del ricorso, non indicando le disposizioni
legislative impugnate e neppure gli estremi della legge provinciale
sospettata d'illegittimita' costituzionale.
Pur non essendovi dubbio che fra la delibera del Consiglio dei
ministri e il successivo ricorso proposto dal Presidente del
Consiglio dei ministri debba sussistere una sostanziale
corrispondenza di contenuto, considerato che il secondo atto
costituisce la conseguente esecuzione della decisione adottata con il
primo, tuttavia, al fine di determinare i limiti di congruita' di
tale corrispondenza, e' importante sottolineare il distinto
significato da assegnare all'uno e all'altro atto nell'ambito del
procedimento vo'lto alla proposizione da parte del Governo del
ricorso di legittimita' costituzionale nei confronti di una legge
regionale o provinciale.
Come questa Corte ha gia' osservato (v. sentt. nn. 54 del 1990 e
33 del 1962), la previa deliberazione del Consiglio dei ministri, in
un quadro connotato dal carattere tassativo delle competenze di
ordine costituzionale, trova il suo fondamento "in un'esigenza non di
natura formale, ma di sostanza, connessa all'importanza dell'atto di
impugnativa della legge e alla gravita' dei suoi possibili effetti di
natura costituzionale". Trattandosi di una decisione dell'organo
costituzionale investito della direzione politica nazionale, al quale
nella specie spetta, in rappresentanza dell'unita' dell'ordinamento
statale, il potere di sollecitare la reintegrazione dell'ordine
costituzionale che si assume leso da una legge regionale (o
provinciale), la deliberazione del Consiglio dei ministri comporta
una scelta di politica istituzionale diretta a prefigurare,
quantomeno nelle sue linee essenziali, la violazione ipotizzata, al
fine di delimitare con sufficiente chiarezza l'oggetto della
questione che si intende sollevare e che verra' definita nei suoi
termini di legge nel successivo ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri, attraverso l'indicazione delle disposizioni legislative
sospettate d'incostituzionalita' e delle disposizioni costituzionali
che si assumono violate, ai sensi degli artt. 31, secondo comma, e 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte).
Dall'estratto conforme al verbale, depositato in giudizio, risulta
che il Consiglio dei ministri, in data 6 agosto 1993, ha approvato la
"deliberazione di proporre ricorso per legittimita' costituzionale
nei confronti della provincia autonoma di Bolzano in relazione al
mancato adeguamento della legislazione provinciale all'art. 7 della
legge 14 novembre 1992, n. 438". Posto che alla delibera del
Consiglio dei ministri non si richiede la precisa determinazione
della questione di costituzionalita', alla cui definizione e' tenuto
invece il successivo ricorso, non si puo' tuttavia negare che, stando
al tenore della delibera contestata, la questione che si intendeva
sollevare fosse sufficientemente indicata, dal momento che risultava
sostanzialmente determinabile, ancorche' non ancora determinata.
Infatti, l'espresso riferimento all'art. 7 del decreto-legge n. 384
del 1992, il quale stabilisce la ultrattivita' degli accordi di
comparto per il pubblico impiego relativamente al triennio 1988-1990,
fa chiaramente intendere che le disposizioni di legge della Provincia
di Bolzano di cui si lamentava il mancato adeguamento alla norma di
legge statale fossero quelle in vigore nella Provincia stessa vo'lte
ad autorizzare la stipulazione dei predetti accordi per il triennio
1991-1993: e cioe', come ha precisato il successivo ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, fossero le disposizioni
contenute nell'art. 7 della legge provinciale n. 6 del 1990.
3. - Parimenti infondata e' l'eccezione d'inammissibilita' basata
sulla pretesa tardivita' del ricorso.
Secondo la Provincia di Bolzano - poiche' l'art. 2 delle norme di
attuazione dello Statuto poste con il decreto legislativo n. 266 del
1992 stabilisce che la legislazione provinciale dev'essere adeguata
ai principi e alle norme, costituenti limiti alle competenze
esclusive e ripartite, "recati da atto legislativo dello Stato", nel
termine di sei mesi dalla pubblicazione di quest'ultimo atto e che il
ricorso di costituzionalita' contro le leggi provinciali non
adeguate, ai sensi dell'art. 97 dello Statuto, dev'essere proposto
entro novanta giorni dalla scadenza del predetto termine di sei mesi
- si deve ritenere che il ricorso introduttivo del presente giudizio
sia tardivo, essendo stato notificato alla Provincia stessa ben oltre
il termine precedentemente indicato. Infatti, considerato che il
principio limitativo delle competenze provinciali e' stato
originariamente disposto con l'art. 7 del decreto-legge n. 384 del
1992 (pubblicato il 19 settembre 1992) e che quest'ultimo
costituisce, dunque, l'"atto legislativo dello Stato" dalla cui
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale decorre la sequenza dei
termini, precedentemente ricordata, prevista dal menzionato art. 2
del decreto legislativo n. 266 del 1992, la Provincia di Bolzano
conclude che il Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe dovuto
notificare il ricorso alla resistente entro il 17 giugno 1993, cioe'
entro una data di molto anteriore al 13 agosto 1993, giorno in cui
quella notificazione e' realmente avvenuta.
Sebbene il principio dell'ultrattivita' della contrattazione di
comparto per il pubblico impiego relativamente al triennio 1988-1990,
originariamente disposto dall'art. 7 del decreto-legge n. 384 del
1992 e convertito senza modificazioni dalla legge n. 438 del 1992,
sia divenuto norma vigente a partire dal giorno della pubblicazione
dello stesso decreto-legge (v. art. 14), tuttavia, contrariamente a
quanto suppone la Provincia di Bolzano, non si puo' ragionevolmente
sostenere che, quando il nuovo principio limitativo delle competenze
provinciali sia introdotto con un decreto-legge, il termine per
l'adeguamento da parte del legislatore provinciale, ai sensi del
ricordato art. 2 delle norme di attuazione, debba iniziare a
decorrere dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del
medesimo decreto-legge. Infatti, sarebbe del tutto irragionevole
pretendere che il legislatore provinciale faccia affidamento, ai fini
dell'opera di adeguamento delle proprie discipline normative, su
disposizioni, come quelle del decreto-legge, che sono efficaci
soltanto in via provvisoria e che, per effetto dell'eventuale mancata
conversione in legge, potrebbero successivamente perdere ogni
efficacia sin dalla loro origine. Cio' vale tanto piu' in una fase
storica, come l'attuale, nella quale il fenomeno della reiterazione
dei decreti-legge non convertiti e' divenuto massiccio, al punto che
sono tutt'altro che rari i casi in cui norme introdotte con la
decretazione d'urgenza vigono del tutto provvisoriamente per molti
mesi e, comunque, per un tempo sovente superiore a quello richiesto
dal citato art. 2 delle norme di attuazione per l'adeguamento della
legislazione provinciale ai nuovi principi.
Dalle considerazioni ora svolte consegue che, quando le norme
statali contenenti limiti alle competenze legislative della Provincia
di Bolzano siano poste con decreto-legge, il termine di sei mesi
previsto dall'appena ricordato art. 2 per l'adeguamento della
legislazione provinciale inizia a decorrere dalla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale dell'atto legislativo che rende stabilmente
vigenti nell'ordinamento statale i nuovi principi, vale a dire dalla
pubblicazione della legge di conversione. Pertanto, calcolando da
tale data la decorrenza del termine previsto dall'art. 2 delle norme
di attuazione, il ricorso introduttivo del presente giudizio deve
considerarsi notificato nei termini di legge.
Ne' si puo' ritenere, come pure suggerisce l'Avvocatura dello
Stato, che il meccanismo di adeguamento disposto dal citato art. 2 in
attuazione dell'art. 97 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige non possa avere applicazione allorche' il principio limitativo
delle competenze legislative provinciali sia introdotto con
decreto-legge. Infatti, dai lavori preparatori consegnati nei verbali
della commissione paritetica, che ha elaborato il testo dell'attuale
decreto legislativo n. 266 del 1992, si desume chiaramente che anche
i principi posti attraverso la via della decretazione di urgenza, ai
sensi dell'art. 77 della Costituzione, non siano di per se' sottratti
al meccanismo di adeguamento previsto dall'art. 2 delle norme di
attuazione e che l'unica eccezione che si e' inequivocabilmente
voluta disporre a tale riguardo e' indicata nel (quarto e) quinto
comma dello stesso articolo, riferentesi ai poteri di ordinanza
amministrativa diretti a far fronte con provvedimenti contingibili e
urgenti a situazioni di eccezionale necessita'. Del resto, non e'
senza significato ricordare che, di fronte a casi straordinari di
necessita' e di urgenza originati da eventi imprevedibili che
arrecano minaccia alla difesa nazionale o alla sicurezza pubblica e
ad altri interessi fondamentali della Nazione, lo Stato ha il potere
di adottare norme o provvedimenti di immediata operativita' su tutto
il territorio nazionale, i quali sono esorbitanti dai campi di
competenza costituzionalmente assegnati alla Regione Trentino-Alto
Adige e alle Province autonome di Bolzano e di Trento.
4. - Nel merito la questione di legittimita' costituzionale
sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri e' fondata.
Come questa Corte ha affermato in un caso analogo deciso con la
sentenza n. 296 del 1993, l'art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992
prevede una sospensione eccezionale della regola relativa alla
triennalita' degli accordi di comparto per l'impiego pubblico,
disposta dall'art. 13 della legge 29 marzo 1983, n. 93 (Legge-quadro
sul pubblico impiego), attraverso un regime derogatorio, in base al
quale la disciplina derivante dagli accordi di comparto relativi al
triennio 1988-1990 "resta ferma", cioe' vale ultrattivamente, sino al
31 dicembre 1993.
Trattandosi di una norma vo'lta al perseguimento di una rigorosa
politica di contenimento del disavanzo finanziario nel settore
pubblico che si salda sistematicamente con il citato art. 13 della
legge n. 93 del 1983 e, quindi, con il principio della contrattazione
collettiva stabilito dall'art. 3 di quest'ultima legge, l'art. 7 del
decreto-legge n. 384 del 1992 e' espressivo di una "norma
fondamentale delle riforme economico-sociali" (v. ancora sent. n. 296
del 1993), rispetto alla quale la Provincia di Bolzano e' tenuta ad
adeguare la propria legislazione di tipo esclusivo nei modi e nei
termini disposti dal piu' volte citato art. 2 del decreto legislativo
n. 266 del 1992.
Poiche' dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge
n. 438 del 1992, che ha convertito il decreto-legge n. 384 del 1992,
e' inutilmente trascorso il termine di sei mesi entro il quale la
Provincia di Bolzano avrebbe dovuto adeguare l'art. 7, primo comma,
della legge provinciale n. 6 del 1990, articolo che dispone tuttora
la regola della efficacia (almeno) triennale degli accordi senza
deroga alcuna per il triennio 1991-1993, va dichiarata
l'illegittimita' costituzionale della disposizione impugnata nella
parte in cui non prevede l'ultrattivita' sino al 31 dicembre 1993
degli accordi di comparto per l'impiego pubblico relativi al triennio
1988-1990.