IL CONSIGLIO NAZIONALE DEI CHIMICI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla
Corte costituzionale per la valutazione della legittimita'
costituzionale dell'art. 3, primo comma, lettere e), f), g), h) ed
i), dell'art. 3, secondo comma, della legge 24 maggio 1967, n. 396,
in relazione agli artt. 3 e 33, quinto comma, della Costituzione, in
quanto ritenuta rilevante e non di manifesta infondatezza per la
decisione in ordine al ricorso presentato dalla dott.ssa Maria
Rosaria Pelletti, iscritta nell'albo dei chimici di Roma, avverso il
procedimento disciplinare della sospensione dall'esercizio
professionale per mesi uno adottato nei suoi confronti dal consiglio
dell'ordine dei chimici di Roma con delibera 17 marzo 1989.
FATTO E DIRITTO
Va in ogni caso premesso che il ricorso oggetto del presente esame
viene proposto per la seconda volta a questo Consiglio nazionale
dalla dott.ssa Pelletti in quanto gia' in precedenza analogo ricorso
era stato presentato avverso altro provvedimento disciplinare, poi
revocato per motivi formali dallo stesso consiglio dell'ordine di
Roma.
Invero nel gennaio 1989 veniva aperto un primo procedimento
disciplinare a carico della dott.ssa Maria Rosaria Pelletti per fatti
inerenti al suo esercizio professionale in associazione priva dei
requisiti previsti dalla legge e dalle norme deontologiche, nonche'
per essere l'associazione stessa esercitata anche attraverso l'opera
professionale di altro professionista, avente pero' competenza del
tutto difforme e senza che venissero operate le necessarie
distinzioni tra le due sfere professionali.
Il 18 gennaio 1989 il consiglio dell'ordine gia' infliggeva una
prima sanzione alla dott.ssa Pelletti, la quale proponeva contro quel
provvedimento formale ricorso in data 20 febbraio 1989, inviato anche
al consiglio dell'ordine di Roma, il quale nella seduta di poco
successiva, il giorno 24 febbraio 1989, dopo aver nuovamente
convocato ed ascoltato la dott.ssa Pelletti, accertava la effettiva
sussistenza delle carenze procedurali poste a base dei motivi di
lagnanza dell'incolpata e ritirava, nella stessa data e con efficacia
retroattiva, il provvedimento disciplinare, promuovendo, al tempo
stesso, nuovo procedimento contenente le medesime censure poste alla
base del primo provvedimento.
Successivamente, il 16 giugno 1989, questo consiglio nazionale
dichiarava non esservi luogo a provvedere sul primo ricorso
introdotto dalla dott.ssa Pelletti, in quanto ormai caducato
l'interesse per essere stata ritirata d'ufficio la sanzione
disciplinare irrogata.
Nel frattempo, a seguito della nuova istruttoria, il consiglio
dell'ordine, riteneva confermati gli addebiti contestati e irrogava
nuovamente sanzioni disciplinari che la dott.ssa Pelletti ora
contesta.
Invero i fatti in base ai quali e' stata disposta la sanzione
della sospensione dall'esercizio professionale per un mese erano tre.
Il primo fatto consisteva nella tardiva e irregolare comunicazione
dell'associazione professionale al competente ordine dei chimici; il
secondo consisteva nell'uso di una denominazione di fantasia
dell'associazione professionale, anziche' nell'utilizzo, come
tassativamente previsto dalla legge 23 novembre 1939, n. 1815, della
denominazione di "studio professionale associato" seguito dai nomi e
cognomi degli associati stessi.
Col terzo motivo si contestava, sanzionandola successivamente,
l'associazione per l'esercizio professionale tra la dott.ssa
Pelletti, chimico, e altro professionista, iscritto pero' in un altro
albo professionale, quello dei biologi.
La dott.ssa Pelletti, ora col suo ricorso, in primo luogo contesta
l'aspetto formale della sanzione disciplinare, sottolineando, secondo
la sua interpretazione, la impossibilita' di irrogare una sanzione
disciplinare per gli stessi fatti sui quali lo stesso consiglio
dell'ordine si era gia' pronunciato, e, in secondo luogo, lamenta in
diritto, con dovizia di argomentazioni, una errata applicazione della
legge da parte del consiglio dell'ordine di Roma che non avrebbe
tenuto adeguatamente conto della mancanza di un espresso divieto
legale di esercizio dell'associazione professionale tra appartenenti
ad albi professionali diversi.
Dal punto di vista formale ritiene questo consiglio nazionale
infondato il primo motivo di ricorso, perche' il consiglio
dell'ordine di Roma non si e' pronunciato una seconda volta sugli
stessi fatti contestati, in quanto il divieto di nuova pronuncia
parte dalla considerazione della giuridica esistenza della prima
pronuncia che tale non e' nel caso concreto. Avendo il consiglio
dell'ordine di Roma ritirata la prima sanzione disciplinare per
essere lo stesso Ordine addivenuto a considerare fondate le
argomentazioni procedurali gia' proposte dalla dott.ssa Pelletti, ben
rimane libero il consiglio dell'ordine di valutare nuovamente gli
stessi fatti, con nuova e regolare procedura, tanto piu', come nel
caso di specie, quando gli stessi fatti permangono nel tempo e
vengono continuativamente compiuti da parte dell'incolpata anche
successivamente alla vicenda relativa al primo procedimento
disciplinare.
Piu' complessa e' invece la questione di diritto relativa al
secondo motivo di ricorso, alle argomentazioni cioe' fondate sulla
mancanza di un esplicito divieto legale tra professionisti di albi
professionali diversi. L'ammissibilita' di un associazione
"interdisciplinare" fra professionisti e' questione oltremodo
discussa in dottrina e priva peraltro di riscontri certi in
giurisprudenza. Detta questione non puo' trovare una valida soluzione
alla luce della legge n. 1815/1939, che, se non vieta espressamente
tale tipo di associazione, non offre neppure elementi testuali per
sancirne la legittimita'. Invero non e' la violazione ad un divieto
legale imposto da norma primaria dello Stato che veniva attribuita
alla dott.ssa Pelletti, bensi' la violazione delle norme
deontologiche che i consigli degli ordini, nell'esercizio della loro
funzione di tutela dell'interesse pubblico e della libera
professione, hanno piu' volte disposto in ordine al comportamento dei
propri iscritti in merito alle "associazioni professionali".
Devono richiamarsi le indicazioni gia' chiaramente espresse nelle
direttive sulla "associazione tra professionisti" (Giornale di
categoria "Noi Chimici", nn. 5, 6, 7, 8 del maggio-agosto 1986,
raccolta di norme sulla professione del chimico, consegnato a tutti
gli iscritti) dove vengono trattati i punti fondamentali della
deontologia professionale relativamente alla associazione tra
professionisti. In buona sostanza, secondo le norme deontologiche,
l'esercizio associato della professione a carattere
"interdisciplinare" non deve essere fonte o occasione di confusione e
incertezze in ordine al ruolo, alle funzioni e alle competenze di
ciascun professionista associato.
Il consiglio dell'ordine di Roma, sostiene che un'associazione fra
professionisti appartenenti ad aree professionali, di specifica e
differente capacita' professionale (anche se ritenute equipollenti da
errate interpretazioni della pubblica amministrazione, atti
amministrativi ecc.), pubblicamente accertata e certificata
attraverso un curriculum universitario ed un esame di Stato
specifici, regolate da leggi e tariffe completamente distinte, non
puo' non essere causa di continue confusioni agli occhi degli utenti
generando danni ai medesimi i quali ricevono prestazioni da
professionisti che non hanno la specifica professionalita', spezzando
cosi' quel nesso indissolubile che deve invece esistere, secondo il
nostro ordinamento, fra la singola prestazione e la persona del
professionista, intesa questa come specifica garanzia di capacita'
professionale pubblicamente acclarata e di assunzione di
responsabilita'.
La dott.ssa Pelletti, come risulta dagli atti, ha pienamente
ammesso di aver preso visione delle norme e dei principi deontologici
che regolano la professione, in particolare attraverso i documenti di
cui si e' fatto cenno, e non poteva quindi ignorare che i consigli
degli ordini annettono particolare importanza alla tutela e alla
salvaguardia dei confini professionali, ponendo come limite
deontologico netto il divieto della costituzione di una associazione
con professionisti diversi quando, per la natura dell'albo
professionale in cui l'altro professionista e' iscritto, vi e'
possibilita' di favorire un esercizio abusivo della professione, o,
piu' semplicemente, di rappresentare nei confronti dei consociati una
non chiara immagine delle rispettive competenze, tenendo a sviare la
nitidezza dell'immagine del professionista nei confronti del
pubblico.
Questo consiglio nazionale deve pertanto valutare la
verificabilita' o meno della ipotesi sopra prospettata in ordine al
caso specifico, in ordine, cioe', ad una associazione professionale
tra un chimico e un altro professionista appartenente all'albo
professionale dei biologi, dovendosi cosi' esaminare la legge 24
maggio 1967, n. 396 "Ordinamento della professione di biologo".
Gia' fin qui appare la rilevanza della questione interpretativa in
ordine alla citata legge n. 396/1967. Effettivamente l'ordinamento
professionale dei Biologi puo' dare adito a profondi sospetti di
incostituzionalita' per violazione degli artt. 3 e 33, quinto comma,
della Costituzione, quindi a tale aspetto e' dedicata in via
prioritaria l'attenzione di questo consiglio.
Qualora infatti non vi fossero problemi interpretativi in ordine
ai confini delle due professioni ecco allora che la verifica sulla
violazione delle norme deontologiche attribuita alla dott.ssa
Pelletti conseguirebbe de plano in senso favorevole all'accoglimento
del ricorso.
Che questa chiarezza manchi la si deduce dalle diverse e
contrastanti interpretazioni che vengono date all'art. 3 della legge
24 maggio 1967, n. 396, in ordine all'oggetto della professione di
biologo. Basti pensare, a titolo di esempio:
a) all'individuazione dell'oggetto della professione del
biologo operata all'art. 3, primo comma, alle lett. e), f), g), h) ed
i) cosi' come esplicitata nel decreto ministeriale 27 marzo 1976,
recante approvazione della tariffa per le prestazioni professionali
dei biologi (in Gazzetta Ufficiale s.o. n. 88 del 3 aprile 1976),
seguita dalla giurisprudenza amministrativa in questo senso la dec.
n. 717/76 della prima sezione del tribunale amministrativo regionale
del Lazio, confermata dalla dec. n. 593/78 della quarta sezione del
Consiglio di Stato;
b) alla sentenza del tribunale amministrativo regionale del
Lazio n. 842 del 16 aprile 1987 non confermata dal Consiglio di
Stato, quarta sezione, sentenza n. 965/91 17 aprile 1990/25 novembre
1991;
c) alla sentenza tribunale amministrativo regionale del Lazio
n. 311/89, sezione di Latina, e dal Consiglio di Stato, decisione n.
156/92;
d) sentenza istruttoria del pretore di Taranto n. 1285 del 21
dicembre 1984 nella quale il pretore ha ritenuto la non sussistenza
del reato di esercizio abusivo della professione di chimico da parte
dei biologi;
e) alla legge regionale del Lazio n. 70 del 6 settembre 1979 il
cui art. 7, modificato dalla legge regionale Lazio n. 82 del 24
giugno 1980, che disciplina gli organici dei laboratori di analisi
per la diagnostica medica ritenendo equipollenti le professioni del
biologo e del chimico (e addirittura quest'ultima alla professione di
medico-chirurgo) nei settori della analisi chimiche-tossicologiche,
chimico-cliniche ed analisi chimiche per gli ambienti di lavoro,
i) ai numerosi successivi provvedimenti sia della p.a.
(concorsi, atti amministrativi, ecc.) che del legislatore statale e
regionale nei specifici settori della chimica.
Questa mancanza di chiarezza ha portato ad una oggettiva
situazione di confusione e ad una sostanziale coincidenza fra
l'attivita' professionale del chimico e quella del biologo per una
parte significativa dei rispettivi ambiti professionali ed in
particolare, rispettivamente, per prestazioni di analisi chimiche
(quale risultano dall'art. 16 del regio decreto 1 marzo 1928, n.
842, e dagli artt. 1, 9, 16 e 18 e allegato del tariffario nazionale
approvato con la legge 19 luglio 1957, n. 679, e successive
modificazioni a norma della legge 20 marzo 1975 n. 56) e le
prestazioni del biologo di cui all'art. 3, primo comma, lettere e),
f), g), h), ed i), della legge n. 396/1967 e indicate nel tariffario
decreto ministeriale del 27 marzo 1976.
La stessa legge n. 396/1967, nei successivi art. 6 (che consente
l'iscrizione nell'albo dei biologi ai titolari di cattedre
universitarie in "discipline con applicazioni professionali di indole
biologica", ancorche' privi di abilitazione professionale) e art. 48,
cosi' come modificato dall'articolo unico della legge 10 maggio 1970,
n. 274 (relativo all'iscrizione, in via transitoria di quei laureati
in scienze naturali, medicina, chimica, farmacia, chimica e farmacia,
agraria e medicina veterinaria, i quali abbiano effettivamente
esercitato per un quinquennio in modo esclusivo o prevalente
"l'attivita che forma oggetto della professione del biologo" e' stata
ed e' causa di conclusione e motivo di errate interpretazioni
estensive che ritengono la professione del biologo equivalente alla
professione del chimico.
Cio', a giudizio di questo consiglio, contrasta con l'art. 33,
quinto comma della Costituzione, perche' attribuisce una equipollenza
senza l'esistenza di quel nesso indissolubile che dovrebbe esistere,
tra formazione di studi ed esame di Stato.
Simili interpretazioni appaiono per piu' versi in contrasto con gli
artt. 3 e 33, quinto comma, della Costituzione. Nel regime cui sono
sottoposte in Italia le professioni "protette", non dovrebbe essere
ammissibile una coincidenza di ambiti di attivita' tra professioni
diverse, e cio' non tanto in ossequio ad un malinteso principio di
riserva concessa dal legislatore a beneficio di questa o quella
"corporazione" di professionisti, quanto invece come necessaria
conseguenza della "logica, stessa del sistema, che, nell'interesse
della collettivita' prima ancora che dei committenti, esige che,
l'esercizio di una determinata professione sia affidato solo a
soggetti, i quali abbiano percorso un determinato iter formativo,
stabilito dall'autorita' pubblica (in genere un corso universitario,
seguito a volte da un tirocinio pratico), e dimostrino, attraverso un
esame pubblico rivestito di particolari forme e garanzie (e
prescritto a livello costituzionale), di avere acquisito le
conoscense professionali specifiche.
Ed ancora tali interpretazioni sono senza dubbio corroborate dal
tenore del secondo comma dello stesso art. 3 della legge n. 396/1967
(ai termini del quale l'elencazione delle competenze contenuta nel
primo comma "non limita l'esercizio di ogni altra attivita'
professionale consentita ai biologi iscritti nell'albo, ne'
pregiudica quanto puo' formare oggetto dell'attivita' di altre
categorie di professionisti), che sembra porsi in contrasto con i
principi affermati dall'art. 33, quinto comma, della Costituzione, in
quanto esso risulta ispirato al principio opposto
dell'intercambiabilita' delle professioni e della irrilevanza della
formazione professionale del singolo professionista e del relativo
accertamento rispetto all'attivita' poi effettivamente svolta.
L'art. 348 del c.p. punisce chi esercita una professione "senza
una speciale abilitazione dello Stato", chi non e' iscritto nel
rispettivo albo, l'art. 2231 del c.c., sancisce la nullita' assoluta
dei contratti di prestazione d'opera intellettuale conclusi con chi
non sia iscritto all'albo.
Le normative citate dovrebbero pertanto riconoscere al sistema
delle professioni intellettuali una esclusivita' che le "protegge" da
eventuali ingerenze o abusi.
I principi enunciati, in forza dell'art. 33, quinto comma, della
Costituzione e dell'interpretazione che ne ha dato la Corte
costituzionale, s'impongono nei confronti dello stesso legislatore,
cui e' riconosciuta la competenza a determinare il contenuto
dell'esame di Stato e le relative condizioni di ammissione, a
condizione pero' che le prove siano tali da assicurare un "serio ed
oggettivo" accertamento del "concreto possesso" da parte dei
candidati, della preparazione, attitudine e capacita' tecnica
necessaria perche' "dall'esercizio pubblico dell'attivita'
professionale i cittadini" possano giovarsi con fiducia (cfr. Corte
costituzionale n. 43/1972 e 174/1980); cosi' che sarebbe certamente
incostituzionale una normativa la quale contemplasse esami di Stato
non idonei allo scopo ed ammettesse a sostenerli siano soggetti il
cui curriculum degli studi formativi non offrisse serie garanzie
circa il possesso del bagaglio di conoscenze ed esperienze necessarie
allo svolgimento dell'attivita' professionale cui gli esami di Stato
abilitino.
Di conseguenza l'art. 3, primo comma, lettere e), f), g), h) ed
i), della legge n. 396/1967, cosi' come comunemente interpretato,
sembra porsi in contrasto, oltre che con l'art. 33, quinto comma,
della Costituzione, anche con l'art. 3 della Carta costituzionale, in
quanto a livello interpretativo, in sostanza i biologi sono indicati
come abilitati anche all'esercizio di una notevole parte della
professione del chimico, effettuando cosi' una arbitraria
equipollenza fra laurea in chimica e laurea in biologia, tra l'esame
di Stato di chimico e l'esame di Stato di biologo, tra la professione
di chimico e la professione di biologo, trattando cosi' in modo
eguale situazioni giuridicamente diseguali. La disposizione in parola
viola quindi l'art. 3 della Costituzione e la violazione diverrebbe
addirittura microscopica ove alla legge n. 396/1967 venisse data una
interpretazione estensiva, come d'altronde viene data da alcune
sentenze richiamate, giacche' questa implicherebbe che la sola laurea
in biologia equivalga alla laurea in chimica e alla abilitazione
all'esercizio della professione di chimico (art. 6 della legge n.
396/1967) o che siano equipollenti, oltre i due titoli di laurea e
anche i due titoli di abilitazione alla professione di chimico e di
biologo.
Ma non e' compito di questo consiglio valutare i riflessi
costituzionali della questione, non potendosi qui disattendere
l'esistenza di letture interpretative dell'art. 3 della legge n.
396/1967 che, traendo le mosse da una supposta non chiarezza dei
confini tra la professione del chimico e della professione del
biologo, ovvero tra la chimica e la biologia, tendono ad espandere la
lettura applicativa delle citate norme, dando alle norme stesse
quelle caratteristiche che non possono non ridondare sugli aspetti
deontologici di cui s'e' detto.
In realta', secondo una piana lettura dell'art. 3 della legge 24
maggio 1967, n. 396, il succedersi delle competenze del biologo
sarebbe conforme alle necessarie distinzioni professionali, in
rapporto alle competenze e agli studi pregressi, nonche' di
conseguenza, all'art. 33, quinto comma, della Costituzione e alle
stesse norme deontologiche.
La lettura dei distinti punti dell'oggetto della professione di
biologo, riportati al citato art. 3, insiste infatti
continuativamente sull'aspetto "biologico" delle competenze dei
biologi. E le analisi, i controlli, le perizie, le identificazioni
proprie della professione di biologo sono sempre e costantemente con-
siderate solo come "biologiche", ovvero "dal punto di vista
biologico", il che e' assolutamente difforme dal significato di
"chimico".
Ed infatti e' noto che l'analisi e' "un metodo di studio
consistente nello scomporre un tutto nelle sue componenti per
esaminarle una per una, traendone le debite conclusioni" (Varie Enc.)
e che l'aggettivo specifica in quali sue componenti il tutto viene
scomposto, e quali siano le debite conclusioni.
Per cui non puo' revocarsi in dubbio che per analisi biologica
debba intendersi: "Metodo di studio consistente nello scomporre un
tutto (materiale) nelle sue componenti biologiche per esaminarle una
per una, traendone le debite conclusioni biologiche".
In altre parole non e' ne' logico, ne' scientifico, ne' di buon
senso pensare che, un laureato in biologia e abilitato all'esercizio
della professione e con una preparazione chimica di base inesistente
o molto scarsa rispetto a quella del chimico, possa effettuare
professionalmente le stesse prestazioni di analisi chimiche
(quest'ultime effettuate per stabilire la natura e la percentuale dei
componenti chimici della materia in genere cioe' le sostanze o le
miscele di sostanze) del laureato e abilitato all'esercizio della
professione del chimico, cio' significherebbe che il corso di laurea
in chimica e' inutile per apprendere le conoscenze per lo svolgimento
ed esecuzione delle prestazioni di analisi chimiche per la
identificazione o determinazione di sostanze o miscele di esse in
quanto possono essere eseguite sia da persona culturalmente
preparata, sia da persona impreparata ovvero da persona in possesso
dell'esame di abilitazione all'esercizio della professione di chimico
o non in possesso di esso.
Da qui la particolare preoccupazione che viene espressa nei
confronti dell'associazione professionale con professionisti iscritti
in albo diversi, associazione che viene ritenuta d'ostacolo al
corretto svolgimento della attivita' professionale stessa sotto il
profilo della personalita' della prestazione e dell'intero rapporto
committente/professionista e in quello, immediatamente conseguente
della responsabilita', nonche' in quello, della misura del compenso
stabilito dalle rispettive tariffe professionali. Secondo l'ordine
procedente l'esercizio associato "interdisciplinare" non puo' non
essere fonte e occasione di confusione nei confronti degli utenti in
ordine al ruolo, alle lunzioni ed alle conoscenze specifiche di
ciascun professionista associato, quando si tratta - come nel caso di
specie - di professionisti (chimici e biologi) appartenenti ad aree
professionali che hanno diversa impostazione di studi universitari e
preparazione per affrontare l'esercizio professionale, ma che per il
committente e addirittura per la p.a. sembrerebbero contigue per le
confusioni che sono state generate e continuano a generare atti
amministrativi, concorsi ed alcuni interventi della magistratura.
Queste sono le motivazioni professionali, al di la' di alcuni
fatti che indubbiamente ha attirato l'attenzione e suscitato le
maggiori preoccupazioni in seno al consiglio dell'ordine, e che con
ogni probabilita' hanno anche indotto l'Autorita' disciplinare ad
intervenire con relativa severita'. Le interpretazioni della p.a. e
giurisdizionali sembrano aprire agli iscritti all'albo dei biologi
settori di attivita' professionale dei chimici, senza che il curric-
ulum universitario e le prove previste per il superamento dell'esame
di Stato offrano sufficienti garanzie in ordine al "concreto
possesso" da parte dei candidati della "preparazione, attitudine e
capacita' tecniche necessarie" per un corretto e affidabile esercizio
di tale attivita'.
D'altronde il vigente tariffario dei biologi d.m. 27 marzo 1976
che riporta un gran numero di prestazioni di analisi chimiche ha
creato una netta incertezza e una conseguente interpretazione
estensiva della legge n. 396/1967 da parte di alcune sentenze
giurisdizionali (gia' richiamate) hanno provocato una notevole
confusione.
E di cio' si fa carico anche l'emananda tariffa professionale dei
biologi. Nel testo in via di approvazione da parte del Ministero di
grazia e giustizia dove sono ricompresi anche settori di attivita'
dei professionisti chimici e riprendono quasi interamente la legge l9
luglio 1957, n. 679, e successive modificazioni. Certamente, alla
luce della corretta interpretazione dell'art. 3 dell'ordinamento dei
biologi il provvedimento tariffario, essendo inferiore nella
gerarchia delle fonti, non potrebbe in nessun modo comportare
equivoci di ruoli. Ma, alla luce delle contrastanti interpretazioni
dianzi citate, la eventuale emanazione della tariffa dei biologi
comporterebbe una situazione di indubbia incertezza e ulteriore
confusione del diritto che non puo' non reclamare l'autorevole
intervento di codesto giudice delle leggi.
Da tutto cio', dunque, la rilevanza ai fini del presente giudizio
e la non manifesta infondatezza della legittimita' costituzionale
della norma. Se le interpretazioni estensive delle autorita', anche
giurisdizionali, citate, trovassero infatti il loro fondamento nella
Costituzione ecco che le norme deontologiche applicate alla dott.ssa
Pelletti avrebbero il loro significato e la loro ragion d'essere,
mentre, se l'interpretazione dell'art. 3 dell'ordinamento dei biologi
distinguesse chiaramente tra la professione del chimico e la
professione del biologo ecco che questo Consiglio nazionale non
potrebbe che concludere per l'insussistenza delle accuse mosse
all'iscritta. E di questa dichiarazione di parziale illegittimita'
interpretativa non puo' che farsi carico la Corte costituzionale a
cui, con la presente ordinanza questo consiglio nazionale rimette gli
atti.