Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del vice
presidente sostituto della giunta provinciale dott. Otto Saurer,
giusta deliberazione della giunta n. 2 del 10 gennaio 1994,
rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 12 gennaio
1994, autenticata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli (rep. n. 17019)
- dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il
primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n.
3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per la dichiarazione di
incostituzionalita' dell'art. 19, secondo comma, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come sostituito dall'art. 20
del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517.
F A T T O
Com'e' noto, l'art. 1, primo comma, della legge 23 ottobre 1992,
n. 421, aveva delegato il Governo ad emanare, entro novanta giorni
della entrata in vigore della legge stessa, uno o piu' decreti
legislativi per il riordinamento della disciplina in materia
sanitaria, nel rispetto dei principi e criteri direttivi stabiliti
dal medesimo primo comma dell'art. 1. Fra tali principi vi era anche
quello (stabilito dalla lettera 7 dell'art. 1, primo comma) secondo
cui "restano salve le competenze e le attribuzioni delle regioni a
statuto speciale e delle provincie autonome di Trento e di Bolzano".
Come pure e' noto, il Governo ha attuato la delega con il decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502. Tale decreto, che contiene
appunto una ampia revisione di di vari aspetti della disciplina
sanitaria (ordinamento del Servizio sanitario, personale,
prestazioni, finanziamento, personale, ecc.) contiene anche l'art. 19
che nella sua originaria formulazione stabiliva - in conformita' al
gia' ricordato principio contenuto nella lettera z) del primo comma
dell'art. 1 della legge di delega - che "le regioni a statuto
speciale e le provincie autonome di Trento e di Bolzano provvedono ai
sensi degli statuti di autonomia e delle relative norme di
attuazione".
Ancora l'art. 1 della legge n. 421/1992, al quarto comma,
stabiliva poi che il Governo potesse emanare, entro il 31 dicembre
1993, con uno o piu' decreti legislativi, "Disposizioni correttive,
nell'ambito dei decreti di cui al primo comma, nel rispetto dei
principi e criteri direttivi determinati dal medesimo primo comma".
In virtu' di tale ulteriore delega il Governo ha infatti emanato il
decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, recante "Modificazioni
al decreto legislativo 30 dicembre 1993, n. 502, recante riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421".
Il decreto legislativo n. 517/1993 contiene numerose e rilevanti
modificazioni della disciplina gia' stabilita dal decreto legislativo
n. 502/1992. In particolare l'art. 20 del decreto legislativo n.
517/1993 ha sostituito il gia' ricordato art. 19 del precedente
decreto legislativo n. 502 (l'articolo sulle "competenze delle
regioni a statuto speciale e delle provincie autonome"). Questo e'
ora costituito da due commi, di cui il primo stabilisce che "le
disposizioni del presente decreto costituiscono principi fondamentali
ai sensi dell'art. 117 della Costituzione".
Ma ai fini del presente ricorso viene in evidenza soprattutto il
secondo comma del nuovo testo dell'art. 19. Ivi e' ora stabilito che
"per le regioni a statuto speciale e le provincie autonome di Trento
e Bolzano le disposizioni di cui all'art. 1, primo e quarto comma,
all'art. 6, primo e secondo comma, agli artt. 10, 11, 12 e 13,
all'art. 14, primo comma, e agli artt. 15, 16, 17 e 18, sono altresi'
norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica".
La disciplina stabilita del secondo comma dell'art. 19 del decreto
legislativo n. 502/1992, come oggi sostituita dall'art. 20 del
decreto legislativo n. 421/1993, e' incostituzionale e lesivo delle
competenze costituzionalmente riservate alla provincia autonoma di
Bolzano che, pertanto, la impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze costituzionali della provincia
ricorrente, di cui agli artt. 3, terzo comma, 4, primo comma, 8,
primo comma, n. 29, 9, primo comma, n. 10, e 16, primo comma, dello
statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670)
e relative norme di attuazione.
1.1. - E' necessario premettere che il presente ricorso puo'
avere, per certi aspetti, un carattere "cautelativo". Si potrebbe
infatti ritenere che, in base alla nuova disciplina dei rapporti fra
legislazione statale e legislazione provinciale stabilita' dall'art.
2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, non incombe sulla
provincia autonoma l'onere di impugnare il decreto legislativo n.
517/1993, ma potra' semmai spettare in futuro allo Stato - ove ne
ricorrano i presupposti - proporre ricorso per l'eventuale mancato
adeguamento della legislazione provinciale ai principi recati dal
decreto legislativo n. 517/1993, ai sensi del secondo comma del
decreto legislativo n. 266/1992 e dell'art. 97 dello Statuto speciale
Trentino-Alto Adige.
Tuttavia, sia perche' il secondo comma dell'art. 19 del decreto
legislativo n. 502/1992 (come oggi sostituito) sembra introdurre un
limite ad un vincolo per la competenza legislativa provinciale di
carattere particolare ed ulteriore rispetto a quali considerati
dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992, sia per il carattere
anche formale dei vizi che inficiano la validita' della norma in
questione, la provincia autonoma di Bolzano, pur ribadendo la
esaustivita' ed inderogabilita' della disciplina dei rapporti fra
legislazione statale e provinciale stabilita dall'art. 2 del decreto
legislativo n. 266/1992 (ed anzi proprio perche' tale essa considera
quella disciplina), ha ritenuto necessario proporre il presente
ricorso.
1.2. - Si premette ancora che in base agli artt. 8, primo comma,
n. 29, 9, primo comma, n. 10, e 16, primo comma, dello statuto
speciale Trentino-Alto Adige, la provincia ricorrente e' titolare di
competenze legislative ed amministrative, rispettivamente, di tipo
esclusivo in materia di "addestramento e formazione professionale", e
di tipo concorrente in materia di "igiene e sanita', ivi compresa
l'assistenza sanitaria e ospedaliera". Tali competenze incontrano i
limiti indicati negli artt. 4 e 5 dello Statuto fra cui, in
particolare, anche quelle delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica; mentre solo la competenza
provinciale concorrente incontra il limite dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato.
Per quanto riguarda, poi, l'ambito ed i confini materiali delle
suddette competenze, e' pure opportuno ricordare, in primo luogo, che
secondo quanto stabilito dal secondo e terzo comma dell'art. 2 del
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (come sostituiti dall'art. 1 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 267, recante le nuove norme
d'attuazione dello statuto speciale Trentino-Alto Adige), competono
alle provincie autonome di Trento e di Bolzano le potesta' legisla-
tive ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione
delle istituzioni ed enti sanitari, con l'obbligo di garantire
nell'esercizio di tali potesta', l'erogazione di prestazioni di
assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli
standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria;
cosi' come spettano pure alle medesime provincie autonome le
competenze (da esercitare nei limiti previsti dallo statuto) relative
allo stato giuridico ed economico del personale addetto alle
istituzioni ed enti suddetti. Inoltre va ricordato come le norme di
attuazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 1
novembre 1973, n. 689, abbiano operato il trasferimento pressoche'
integrale alla provincia delle funzioni in materia di addestramento e
formazione professionale ed in particolare con il secondo comma
dell'art. 5 di tale d.P.R. n. 680/1973, aggiunto dall'art. 3 del
decreto legislativo 10 marzo 1992, n. 267, la provincia di Bolzano e'
stata autorizzata ad attivare e gestire corsi di studio orientati al
conseguimento della formazione richiesta da specifiche aree
professionali, i cui attestati abilitano all'esercizio di
un'attivita' professionale in corrispondenza alle norme comunitarie
(al riguardo codesta ecc.ma Corte, con la sentenza n. 316/1993 ha
riconosciuto la competenza della provincia autonoma di Bolzano anche
in materia di corsi di formazione specifica in medicina generale).
Giova anche ricordare come, secondo la consolidata giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte (per tutte sentt. nn. 219/1984, 1033/1988,
349/1991), la qualificazione delle disposizioni di una legge quali
norme fondamentali di riforma economico-sociale non possa discendere
soltanto dalla definizione adottata dal legislatore, ma debba invece
trovare corrispondenza nella natura obiettiva delle disposizioni in
questione; ed inoltre il carattere di "fondamentalita'" di tali norme
sia collegato alla natura di "norme-principio" delle stesse. Piu' in
particolare, proprio a proposito della disciplina in materia
sanitaria posta dal decreto legislativo n. 502/1992, codesta ecc.ma
Corte (sent. n. 355/1993, con richiami alla giurisprudenza
precedente) ha altresi' precisato: a) che solo le disposizioni legis-
lative "dirette a porre i principi" concernenti l'organizzazione del
servizio sanitario possono essere considerate norme fondamentali
delle riforme economico-sociali; b) e che neppure una legge di
riforma economico-sociale puo' integralmente estromettere le regioni
dalle materie di loro competenza, onde le disposizioni di dettaglio
che eventualmente accompagnino nella stessa legge di riforma le
predette norme fondamentali possono vincolare l'esercizio delle
competenze regionali e provinciali soltanto ove siano legate con i
principi della riforma da un rapporto di coessenzialita' e di
necessaria integrazione (rapporto - riteniamo si possa aggiungere -
la cui sussistenza va accertata con rigore ed in base a criteri di
interpretazione "stretta").
1.3. - Cio' premesso, e' palese la incostituzionalita' della
impugnata disciplina dell'art. 20 del decreto legislativo n.
517/1993. Infatti, mentre nella sua originaria formulazione l'art. 19
del decreto legislativo n. 502/1992 (conformemente al principio
contenuto nella legge di delega) faceva salve le competenze della
provincia ricorrente, invece con la nuova formulazione del secondo
comma dell'art. 19 il Governo vorrebbe ora vincolare la competenza
provinciale non solo ai principi desumibili dalla legge n. 421/1992,
o anche dalle disposizioni del decreto legislativo n. 502/1992 (in
parte sostituito dallo stesso decreto legislativo n. 517/1993) che -
appunto e soltanto in quanto disposizioni di principio - possono
configurarsi come norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica. Infatti, secondo il nuovo testo legislativo tutte
le disposizioni (di principio e non) di cui agli articoli e commi
indicati dall'art. 19, secondo comma, del decreto legislativo n.
502/1992 dovrebbero considerarsi come norme fondamentali di riforma
economico sociale, e quindi vincolanti oltre che quella concorrente,
anche la competenza esclusiva della provincia ricorrente.
E' evidente che, disponendo in tal modo, il legislatore delegato
comprime oltre i limiti costituzionalmente stabiliti le competenze
provinciali. Basti qui considerare a mo' di esempio (ma altri se ne
potrebbero fare, ed eventualmente si faranno in una successiva
memoria) la disciplina della formazione medica di cui all'art. 16 del
decreto legislativo n. 502/1992 (che incide anche sulla formazione
specifica in medicina generale la quale - come chiarito dalla citata
sentenza n. 316/1993 - rientra nella competenza esclusiva provinciale
in materia di addestramento e formazione professionale). Disciplina
che la disposizione legislativa impugnata pretenderebbe di elevare al
rango di norme fondamentali vincolanti appunto la competenza
esclusiva provinciale.
Vero e', invece che le disposizioni elencate nell'art. 19, secondo
comma, del decreto legislativo n. 502 difettano dei caratteri che
secondo la giurisprudenza gia' citata di codesta ecc.ma Corte
caratterizzano il limite in questione delle norme fondamentali.
Esse infatti, non solo difettano spesso di quei caratteri di
incisiva innovativa rispetto alle norme che regolano settori o beni
della vita di fondamentale importanza; ma soprattutto la loro
formulazione non e' limitata alla enunciazione delle sole norme di
principio fondamentali connesse ad un interesse unitario dello Stato,
secondo quella che e' invece una caratteristica essenziale del limite
in questione.
2. - Violazione, in relazione alle competenze provinciali di cui
alle norme statutarie e d'attuazione gia' indicate, anche dell'art.
76 della Costituzione e dei principi e criteri direttivi della delega
legislativa.
2.1. - Sotto vari profili la disposizione legislativa impugnata
viola l'art. 76 della Costituzione ed i principi e criteri direttivi
della delega vincolanti il Governo.
In primo luogo si deve censurare la violazione da parte del
legislatore delegato del principio di cui alla gia' ricordata lettera
z) del primo comma dell'art. 1 della legge delega n. 421/1992
(principio richiamato espressamente anche dal quarto comma dello
stesso art. 1).
Infatti il principio di "salvezza" delle competenze ed
attribuzioni della provincia ricorrente era stato in origine
correttamente attuato con la originaria formulazione dell'art. 19 del
decreto legislativo n. 502/1992.
Questa - come gia' si e' detto - faceva appunto salve quelle
competenze disponendo nel solo modo costituzionalmente corretto:
rimettendo cioe' alle regioni a statuto speciale ed alle provincie
autonome di Trento e Bolzano di provvedere in materia ai sensi degli
statuti di autonomia e delle relative norme d'attuazione.
Viceversa l'art. 20 del decreto legislativo delegato n. 517/1993
va in direzione esattamente opposta. Da un lato esso abroga
l'originaria formulazione dell'art. 19, e dall'altro mira proprio a
conculcare le competenze provinciali introducendo il nuovo testo del
secondo comma dell'art. 19, che pretende di far valere come norme
fondamentali delle disposizioni del decreto legislativo n. 502/1992
che tali invece non sono e non possono essere.
2.2. - In base al primo comma dell'art. 1 della legge n. 421/1992
il Governo era obbligato a sottoporre preventivamente alla Conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le provincie
autonome il testo del decreto legislativo per averne il parere. Non
vi e' dubbio che tale prescrizione costituisce un principio o
criterio direttivo della delega, ai sensi dell'art. 76 della
Costituzione: e cioe' sia della delega di cui al primo comma
dell'art. 1 della legge n. 421/1992, sia di quella ulteriore ad
emanare i successivi decreti legislativi contenenti le "disposizioni
correttive" di cui al quarto comma dello stesso art. 1 (che infatti
richiama a sua volta tutti i principi e criteri direttivi contenuti
nel primo comma).
Cio' premesso, risulta che il testo del decreto legislativo
"correttivo" inviato dal Governo alla Conferenza Stato-regioni (con
nota del Ministro della sanita' del 6 ottobre 1993) conteneva si' una
nuova formulazione dell'art. 19 del decreto legislativo n. 421/1992,
ma una formulazione che e' assai diversa da quella che e' stata poi
emanata col decreto legislativo n. 517/1993.
In particolare, non solo non era eliminata la formulazione
originaria del primo (ed unico) comma dell'art. 19, che semplicemente
veniva spostata al secondo comma; ma soprattutto vi era un terzo
comma che, individuando nella disciplina contenuta nel decreto
legislativo n. 421/1992 talune "norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica", stabiliva non gia' (come la
disposizione legislativa successivamente emanata e qui impugnata) che
queste erano costituite semplicemente dalle "disposizioni" di cui ai
vari articoli e commi ivi enumerati, ma invece dai soli "principi
desumibili dalle disposizioni" di cui a quegli articoli e commi.
In base a quanto si e' gia' detto in precedenza, e' palese la
sostanziale e profonda differenza che intercorre fra le due diverse
formulazioni. Quella sottoposta al parere della conferenza Stato-
regioni era ben piu' rispettosa dell'autonomia regionale e
provinciale di quanto non sia invece quella poi sostituita dal
Governo ed emanata col decreto legislativo impugnato; e ben si
comprende come, proprio per questo, la Conferenza non avesse
formulato alcun rilievo in proposito.
Ma il Governo non poteva sostituire il testo gia' esaminato dalla
conferenza con un testo diverso dell'art. 19 senza richiedere anche
su di esso il relativo parere. Il non averlo fatto costituisce, fra
l'altro, violazione dei principi e criteri direttivi della delega e,
quindi, dell'art. 76 della Costituzione.
2.3. - Il quarto comma dell'art. 1 della legge n. 421/1992
stabiliva espressamente un ulteriore principio o criterio direttivo
che vincolava il Governo: quello cioe' della necessita' - anche per i
decreti "correttivi" - del previo parere delle commissioni
parlamentari di cui al terzo comma.
Si ha motivo di ritenere che anche il testo trasmesso dal Governo
alle suddette commissioni, analogamente a quello precedentemente
trasmesso alla conferenza Stato-regioni, era in realta' diverso da
quello poi emanato con l'art. 20 del decreto legislativo qui
impugnato. Anche tale circostanza determina, per i motivi anzidetti,
la incostituzionalita' della disposizione legislativa impugnata, per
violazione dei principi e criteri direttivi della delega e, quindi,
dell'art. 76 della Costituzione.