IL PRETORE
All'udienza dibattimentale del 13 dicembre 1993, v. gli atti del
proc. penale a carico di Barbero Luigino nato a Canelli il 21 giugno
1946 imputato:
1) del reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge 10
maggio 1975, n. 319, perche', nella qualita' di presidente della
cantina sociale di Canelli, effettuava scarichi di acque reflue del
detto insediamento produttivo, eccedenti i limiti di cui alla tabella
C per valori di Bod5 e Cod e comunque eccedenti i limiti fissati
dalla convenzione stipulata con il comune di Canelli per valori di
Bod5. Accertato in Canelli il 13 novembre 1991;
2) del reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge 10
maggio 1975, n. 319 perche', nella qualita' di presidente della
cantina sociale di Canelli, effettuava scarichi di acque reflue del
detto insediamento produttivo, eccedenti i limiti di cui alla tabella
C e di cui alla d.g.r. n. 131-7700 del 15 luglio 1991, per valori di
Bod5 e Cod nonche' non conformi al limite di tabella C per valori di
Ph. Accertato in Canelli il 19 ottobre 1992;
Rilevato che il p.m. ha sollevato la questione di
costituzionalita' dell'art. 7, quarto comma, della legge regionale
Piemonte del 4 aprile 1990, n. 14 in relazione all'art. 25 della
Costituzione;
Rilevato che la difesa si e' opposta all'accoglimento
dell'eccezione per difetto di rilevanza;
Ha pronunciato la seguente ordinanza:
1. - L'esame della questione prospettata dal p.m. presuppone la
ricostruzione critica della disciplina legislativa in materia di
scarichi in pubblica fognatura.
Ai sensi dell'art. 12, primo comma, lett. b) della legge 10 maggio
1976, n. 319, gli scarichi dei "nuovi" (cioe' attivati dopo l'entrata
in vigore della legge) insediamenti produttivi devono, fin dal
momento della loro apertura e prima dell'entrata in funzione
dell'impianto centralizzato di depurazione, essere "comunque"
conformi ai limiti di accettabilita' di cui alla tab. C), mentre,
successivamente all'avvio di tale impianto, devono essere adeguati
"inoltre" ai limiti di accettabilita' fissati dai comuni o dai
consorzi che gestiscono il pubblico servizio di depurazione. Per
quanto riguarda invece gli scarichi in fognatura degli insediamenti
produttivi preesistenti alla legge Merli, l'art. 13, primo comma, n.
2 stabilisce alla lettera a) l'obbligo di adeguamento alla tab. C)
entro 3 anni dall'entrata in vigore della legge (tale termine ha
subito vari slittamenti per effetto delle leggi successive ma non
oltre, in presenza di determinate condizioni, la data ultima del 30
giugno 1985), e alla lett. b), l'obbligo di conformita' - a far tempo
dalla data di attivazione dell'impianto centralizzato di depurazione
- ai limiti di accettabilita' fissati dai comuni o dai consorzi che
gestiscono il pubblico servizio di depurazione.
Nel caso di specie, essendo specifico che nel comune di Canelli e'
entrato in funzione da vari anni (in tutte le sue parti) l'impianto
centralizzato di depurazione (v. convenzione stipulata tra il comune
e la cantina sociale in data 10 dicembre 1987, art. 1), e' della
disciplina legale (art. 12, primo comma, n. 2, seconda parte e art.
13, primo comma, n. 2, lett. b) applicabile in dipendenza di tale
evento che conviene approfonditamente occuparsi.
Per quanto riguarda gli insediamenti produttivi nuovi la lettera
della legge - e in particolare l'uso del termine "inoltre" - fa
chiaramente intendere che, dopo l'attivazione dell'impianto, la tab.
C) resta comunque in vigore, siano o non siano adottati da parte
dell'ente gestore dell'impianto medesimo speciali limiti di
accettabilita' per gli scarichi in fognatura. Questi, poi, non
possono assolutamente derogare, in melius, a quelli della tabella C):
nell'impostazione della legge gli impianti centralizzati di
depurazione, costruiti da comuni o consorzi, e le relative
difficolta' di gestione non possono essere richiamati dagli obbligati
per escludere la responsabilita' penale che grava comunque sul
titolare del singolo scarico i cui reflui devono essere compatibili
con gli standards legali ordinari e questi ultimi possono soltanto
essere resi piu' rigorosi per l'intervento degli enti locali (Cass.
22 marzo 1989, Dall'Ora; 4 febbraio 1992, Gallo). La ratio della
norma e' evidente: dovendo le pubbliche fognature rispettare i piani
regionali di risanamento delle acque - i cui obiettivi dovevano
essere raggiunti entro 10 anni dall'entrata in vigore della legge
Merli (art. 8 ult. comma) - il legislatore (avendo presenti gli
effetti di accumulo e sinergici dell'inquinamento del corpo
ricettore-fognatura comunale ove confluiscono la gran parte degli
scarichi degli insediamenti civili e produttivi) ha inteso consentire
agli enti gestori dell'impianto centralizzato di imporre limiti piu'
restrittivi di quelli di tab. C), ritenuti piu' compatibili con la
capacita' di resistenza ecologica del corpo idrico in cui si immette
la pubblica fognatura.
Per quanto riguarda gli insediamenti preesistenti, la difesa
(nella discussione concernente la questione di costituzionalita'),
sulla scorta di un isolato e assolutamente immotivato, (al punto da
risultare del tutto incomprensibile) precedente del S.C. (sent. 16
ottobre 1990, D'Amico) e di alcune inedite decisioni di merito, ha
sostenuto la possibilita', per gli enti gestori dell'impianto
centralizzato di depurazione, di introdurre limiti meno restrittivi
di quelli di tabella C), con la conseguenza che, allorquando lo
scarico produttivo, pur superando questi ultimi resti al di sotto dei
primi, non sarebbe configurabile il reato di cui all'art. 21, terzo
comma (ne' altra fattispecie contravvenzionale prevista dalla legge
Merli).
L'assunto non puo' essere condiviso in quanto non si vede perche'
la sopra illustrata ratio legis dell'art. 12 n. 2 (relativo agli
insediamenti nuovi) non debba valere anche per interpretare le
previsioni dell'art. 13, primo comma, n. 2, lett. b) e contrastare
l'argomentazione di tipo letterale (incentrata tutta
sull'enfatizzazione della scomparsa del termine "inoltre") secondo
cui sarebbero ammissibili, una volta esaurito il periodo transitorio,
limiti regolamentari piu' permissivi di quelli di tab. C) per gli
scarichi degli insediamenti produttivi preesistenti.
Si deve considerare infatti: a) che la tesi qui criticata verrebbe
a rendere definitiva una disparita' di trattamento tra scarichi nuovi
e scarichi preesistenti che il legislatore voleva solo temporanea; b)
che d'altra parte sarebbe davvero assurdo ipotizzare che il
legislatore, dopo aver imposto agli insediamenti in oggetto
l'adeguamento alla tab. C) entro il termine del periodo transitorio
(al massimo cioe' entro il 30 giugno 1985), abbia poi consentito di
tornare indietro (cioe' di peggiorare la qualita' dello scarico)
rendendo inutili gli investimenti sostenuti dalle aziende per la
depurazione dei propri reflui; c) non e' invocabile (da parte dei
sostenitori della tesi piu' permissiva) l'art. 13, secondo comma, in
cui e' prevista espressamente la possibilita' di limiti di
accettabilita' meno rigorosi di quelli della tab. C). Tale norma,
infatti, riguardava esclusivamente il periodo transitorio (anteriore
all'attivazione dell'impianto centralizzato di depurazione) durante
il quale non operava l'obbligo di rispettare (prima della scadenza)
la suddetta tabella (art. 13, n. 2, lett. a). Viceversa, dato che per
gli insediamenti nuovi l'obbligo di conformita' alla tab. C) opera
fin dal momento dell'attivazione dello scarico (art. 12, primo comma,
n. 2), non era logico ne' necessario consentire la fissazione dei
limiti meno restrittivi giacche' cio' avrebbe costituito
inammissibile deroga al precetto sanzionato penalmente: ecco perche'
l'art. 12, secondo comma, facoltizza (per gli insediamenti nuovi, in
apparente contrasto con l'art. 13, secondo comma) i comuni e i
consorzi ad adottare (con l'approvazione regionale) limiti piu'
rispettivi di quelli di tab. C), prima dell'attivazione dell'impianto
centralizzato; d) neppure il richiamo all'art. 13, quinto comma, e'
pertinente: tale norma infatti statuisce soltanto che la mancata
attivazione dell'impianto centralizzato di depurazione (entro il
termine del 31 dicembre 1981 poi prorogato fino al 31 dicembre 1984)
comporta l'inefficacia dei limiti piu' permissivi introdotti nel
periodo transitorio; e) che l'art. 15, nono comma, n. 3, pur
occupandosi degli scarichi preesistenti, ne prevede "l'allineamento
progressivo ai limiti di accettabilita' e alle norme regolamentari di
cui all'art. 12 punto 2" (non all'art. 13) che riguarda gli
insediamenti nuovi.
In definitiva, per concludere sul punto, si deve ritenere che gli
effetti delle disposizioni di cui all'art. 13 sono limitati al
periodo transitorio; una volta attivato l'impianto centralizzato di
depurazione la disciplina di tutti gli scarichi produttivi e' solo
quella dettata dall'art. 12, n. 2, seconda parte: questa conclusione
e' l'unica compatibile con l'esigenza - imposta dalle ragioni di
salvaguardia della risorsa idrica e del bene giuridico ambientale (v.
Cass. 17 febbraio 1988, Gremmo) - di rendere omogeneo il trattamento
di tutti gli scarichi produttivi in tutto il territorio nazionale.
Questa esigenza di omogeneita' non puo' che essere salvaguardata
attraverso l'obbligo di osservanza del limite minimo di
accettabilita' di cui alla tab. C), stabilito dalla legge in via
generale, sia per gli scarichi dei nuovi insediamenti, sia per gli
scarichi di quelli gia' esistenti (Cass. 8 marzo 1987, Weingrill).
E' appena il caso di aggiungere che su tale assetto normativo non
ha minimamente inciso il recente decreto-legge 15 novembre 1993, n.
454 che ha introdotto (modificato l'art. 14, secondo comma, legge
Merli) il potere delle regioni di introdurre limiti di accettabilita'
anche meno restrittivi di quelli stabiliti dalle tabelle allegate
alla legge n. 319/1976, ma cio' limitatamente agli scarichi delle
pubbliche fognature e a quelli degli insediamenti civili che non
recapitano in pubblica fognatura (mentre nel caso di specie e' in
discussione la facolta' derogatoria degli enti gestori degli impianti
di pubblica depurazione in ordine ai limiti di accettabilita'
relativi agli scarichi in fognatura degli insediamenti produttivi
preesistenti alla legge Merli).
2. - Delineata al par. 1) la disciplina statale, si osserva che,
in deroga manifesta a questa, la legge regione Piemonte 26 marzo
1990, n. 13, contempla (art. 7, quarto comma) la facolta' degli enti
gestori degli impianti di depurazione delle pubbliche fognature di
introdurre, per gli scarichi derivanti da insediamenti produttivi
esistenti, limiti di accettabilita' in deroga alla tabella C) all.ta
alla legge Merli; il successivo quinto comma, dispone che la deroga
sia approvata (in via espressa o tramite silenzio-assenso) dalla
Giunta regionale. Dal confronto con il terzo comma (avente ad oggetto
la disciplina degli scarichi produttivi nuovi) si arguisce con
sicurezza che la deroga ai limiti tabellari puo' essere anche in
senso meno restrittivo, con la conseguente depenalizzazione del reato
di cui all'art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976 limitatamente ai
casi in cui lo scarico da insediamento produttivo preesistente
presenti parametri inquinanti superiori ai limiti di tabella C) ma
contenuti entro quelli piu' favorevoli stabiliti dall'ente gestore
dell'impianto di depurazione della pubblica fognatura (tali enti sono
quelli individuati dall'art. 6, secondo comma, legge Merli) e
approvati dalla giunta regionale a norma dell'art. 7, quarto e quinto
comma, legge regionale n. 13/1990. Nel caso di specie, in
particolare, il comune di Canelli (con delibere della giunta
municipale 18 ottobre 1990 e 3 gennaio 1991) ha elevato (per gli
scarichi in fognatura da insediamenti produttivi esistenti) i limiti
di tolleranza di Cod e Bod5 a, rispettivamente, 1500 e 600 mg/l (a
fronte dei valori di tabella C pari a 500 e 250 mg/l) e tale deroga
e' stata approvata dalla Giunta regionale del Piemonte con delibera
15 luglio 1991, n. 131-7700.
In tal modo la normativa regionale - lungi dal limitarsi a dare
attuazione ( ex art. 117, ult. comma della Costituzione) a livello
locale ai principi in materia di inquinamento idrico stabiliti dalla
legge statale (artt. 9, primo comma, 12 e 13, legge Merli in tema di
limiti di accettabilita' degli scarichi produttivi) ha ristretto -
nei sensi sopra precisati - l'ambito di operativita' del reato di cui
all'art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976. Tutto cio' appare
manifestamente in contrasto con l'art. 117 (violazione del principio
di riserva costituzionale delle materie attribuite alla legislazione
regionale c.d. concorrente) e con l'art. 25 della Costituzione in
quanto il legislatore comunale ha privato della sanzione penale
prevista dall'art. 21, terzo comma, il fatto di chi, effetttuando in
fognatura uno scarico da insediamento produttivo preesistente, superi
i limiti della tabella C) ma non anche quelli piu' tolleranti
introdotti dagli enti gestori dell'impianto di depurazione ai sensi
dell'art. 7, quarto e quinto comma, legge regionale n. 13/1990. E'
appena il caso di sottolineare a quest'ultimo proposito che (per
giurisprudenza costante della Corte costituzionale: v. sent. nn.
79/1977, 370/1989, 43/1990, 309/1990) "la fonte del potere punitivo
statale risiede solo nella legislazione statale e le regioni non
hanno il potere di comminare, rimuovere o variare con proprie leggi
le pene previste in una data materia; non possono cioe' interferire
negativamente con il sistema penale statale considerando penalmente
lecita un'attivita' che, invece, e' penalmente sanzionata
nell'ordinamento statale".
3. - In ordine alla rilevanza della questione si osserva che al
presidente della cantina sociale di Canelli (costituente insediamento
produttivo preesistente all'entrata in vigore della legge n.
319/1976) si contesta di aver effettuato scarichi in pubblica
fognatura che hanno comportato duplice (il 13 novembre 1991 e il 9
ottobre 1992) superamento dei limiti di accettabilita' fissati dalla
tabella C) all.ta alla legge citata. Nel primo caso le analisi hanno
evidenziato un valore di Bod5 (1200 mg/l) superiore tanto al limite
di tab. C (250), quanto a quello (600) fissato dalla cit. delibera
regionale 15 luglio 1991 ed un valore di Cod (1466 mg/l) superiore al
limite di tabella C (500), ma non a quello (1500) regionale; nel
secondo sono stati riscontrati valori di Bod5 e Cod (2050, 3340 mg/l)
superiori ad entrambi i limiti cit., nonche' un valore di Ph (4,95)
contrastante con le previsioni (5,5,-9,5) di tabella C) (mentre nulla
dispone sul punto la delibera regionale). Cio' significa che: a) se
l'art. 7, quarto e quinto comma, fosse riconosciuto
costituzionalmente legittimo, sarebbero perfettamente legittime le
delibere comunali e regionali che hanno introdotto limiti di
accettabilita' in deroga alla tabella C con la conseguenza che il
reato di cui all'art. 21, terzo comma, sarebbe configurabile
esclusivamente con riguardo al valore di Bod5 (e non a quello di Cod)
per il primo prelievo e ai valori di Cod e Bod5 (ma non a quello di
Ph) per il secondo; b) se invece la citata norma regionale fosse
dalla Corte dichiarata incostituzionale, il giudice dovrebbe
disapplicare le delibere amministrative sopra cit. e ritenere
sussistente (quanto meno sotto il profilo oggettivo) il reato di cui
in rubrica con riguardo a tutti i superamenti di tabella C
evidenziati dalle analisi compiute sui due campioni prelevati presso
la cantina sociale di Canelli.
E' chiaro quindi che dalla risoluzione della questione di
costituzionalita' qui prospettata dipende necessariamente il giudizio
sulla gravita' dei reati contestati (essendo assai diversa la
rilevanza penale dell'inquinamento a seconda che lo si rapporti ai
limiti di tabella C o a quelli introdotti dal comune di Canelli in
deroga) e quindi, in definitiva, la determinazione della pena da
irrogare in concreto all'imputato.
Per completezza bisogna evidenziare che il principio basilare del
nostro ordinamento costituzionale e' quello per cui i giudici sono
tenuti ad applicare le leggi (statali e regionali) e ove queste
risultino in contrasto con la Costituzione non possono essi
disapplicarle ma devono adire la Corte costituzionale che sola puo'
esercitare il sindacato di costituzionalita' pronunciandosi con
sentenze aventi efficacia erga omnes (v. Corte costituzionale n.
285/1990 che ha annullato la sent. cass. 12 novembre 1989, Predieri
che aveva disapplicato alcune leggi della regione Emilia Romagna
ritenendole invasive della materia penale riservata allo Stato).
In definitiva il Pretore - in accoglimento dell'eccezione proposta
dal Pubblico Ministero - ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7,
quarto e quinto comma, legge regionale Piemonte 26 marzo 1990, n. 13
in relazione agli artt. 25 e 117 della Costituzione.