Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale, dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 709 del 7 febbraio 1994,
rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale dell'8
febbraio 1994, rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, segretario
della giunta (rep. n. 17059) - dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio
e Roland Riz e presso lo studio del primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3; contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica; per il regolamento di competenza in relazione al decreto del
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale, e del Ministro della
sanita', del 15 ottobre 1993 ("regolamento recante autorizzazione
all'istituto superiore prevenzione e sicurezza del lavoro ad
esercitare attivita' omologative di primo o nuovo impianto per la
messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche").
F A T T O
1. - La provincia autonoma di Bolzano - in base agli artt. 9,
primo comma nn. 10 e 16 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige (e
relative norme d'attuazione) - e' titolare di competenze legislative
ed amministrative di tipo concorrente in materia di "igiene e
sanita'"; essa esercita le relative attivita' amministrative anche
attraverso le U.S.L. del proprio territorio.
Fra le norme d'attuazione dello statuto che regolano la materia
assume particolare rilievo - oltre l'art. 1, secondo comma, del
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, secondo cui rientra nelle attribuzioni
provinciali anche la prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle
malattie professionali - anche l'art. 3, primo comma, del d.P.R. n.
474/1975, che individua le competenze in materia di igiene e sanita'
riservate allo Stato.
Il n. 10 di tale articolo (nella sua formulazione originaria,
introdotta dall'art. 2 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197) manteneva
allo Stato le competenze in ordine "alla omologazione di macchine, di
impianti e di mezzi personali di protezione". A sua volta l'art. 2
del d.l. 30 giugno 1982, n. 390 (convertito in legge 12 agosto 1982,
n. 597), dopo avere attribuito, al primo comma, all'I.S.P.E.S.L. la
funzione statale di omologazione dei prodotti industriali ai sensi
dell'art. 6, lettera n), n. 10, e dell'art. 24, della legge n.
833/1978, nonche' il controllo di conformita' dei prodotti
industriali di serie al tipo omologato, al secondo comma contiene una
definizione della "omologazione", ivi stabilendosi che "per
omologazione di un prodotto industriale si intende la procedura
tecnico-amministrativa con la quale viene provata e certificata la
rispondenza del tipo o del prodotto prima della riproduzione e
immissione sul mercato, ovvero del primo o nuovo impianto, a
specifici requisiti tecnici prefissati ai sensi e per i fini
prevenzionali della legge 23 dicembre 1978, n. 833, nonche' anche ai
fini della qualita' dei prodotti".
Giova anche ricordare che l'art. 3, primo comma, del citato d.P.R.
n. 197/1980 ha delegato alle province autonome di Trento e Bolzano
l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di vigilanza e
tutela del lavoro.
Com'e' noto, l'I.S.P.E.S.L. venne istituito con d.P.R. 31 luglio
1980, n. 619, emanato sulla base della delega stabilita dall'art. 23
della legge n. 833/1978. Il successivo d.l. n. 390/1982, gia'
citato, ne regolo' le funzioni prevenzionali ed omologative. Sulla
base di tale disciplina, il decreto interministeriale 23 dicembre
1982 ("autorizzazione alle U.S.L. ad esercitare alcune attivita'
omologative di primo o nuovo impianto, in nome e per conto
dell'I.S.P.E.S.L.") stabiliti all'art. 1 che, a partire dal 1 gennaio
1983, le U.S.L. avrebbero esercitato "le attivita' omologative
previste per i seguenti impianti dalla normativa a fianco degli
stessi indicata:
ascensori e montacarichi installati in edifici pubblici o
privati, a scopi ed usi privati, anche se accessibili al pubblico
(art. 2, terzo comma, della legge 24 ottobre 1942, n. 145);
installazione e dispositivi di protezione contro le scariche
atmosferiche ed impianti di messa a terra (art. 1 del decreto del
Ministro del lavoro e della previdenza sociale 12 settembre 1959 -
Gazzetta Ufficiale n. 299 dell'11 dicembre 1959);
generatori di calore per impianti di riscaldamento ad acqua
calda sotto pressione con temperatura non superiore a quella di
ebollizione atmosferica (art. 22 del decreto del Ministro del lavoro
e della previdenza sociale 1 dicembre 1975 - Gazzetta Ufficiale n.
33 del 6 febbraio 1976)".
Come pure e' ben noto a codesta ecc.ma Corte, la succitata
disciplina dell'art. 1 del decreto interministeriale 23 dicembre 1982
determino' un conflitto di attribuzioni promosso dalla provincia
autonoma di Bolzano (e dalla regione Lombardia).
Nel ricorso venne denunciato che le attivita' asseritamente
omologative cui il decreto si riferiva erano in realta' attivita' di
collaudo e prevenzione, di competenza della provincia autonoma che le
esercita attraverso le U.S.L. Il ricorso venne peraltro respinto con
la sentenza n. 74/1987. Con essa, pur riconoscendosi che solo le
attivita' di omologazione, e non anche quelle di collaudo, sono di
competenza dello Stato, si ritenne di potere escludere che le
attivita' elencate nel decreto del 1992 debordassero dai confini
della vera e propria "omologazione" (cioe' dell'accertamento della
rispondenza a specifici requisiti tecnici). Cio' in quanto - facendo
anche leva sul riferimento, contenuto nel secondo comma dell'art. 2
del d.l. n. 390/1982, della attivita' omologativa al "primo o nuovo
impianto" - la sentenza ritenne che attivita' propriamente
omologative non sono soltanto quelle che si effettuano nel luogo di
produzione delle macchine o degli impianti, per verificare la
corrispondenza di un determinato prototipo alle caratteristiche
stabilite dalla legge, o del prodotto di serie al tipo omologato
(quindi prima della riproduzione od immissione nel mercato). Tali,
secondo la sentenza, si dovevano infatti ritenere anche quelle
attivita' di omologazione relative ad "impianti" che si svolgano
(anziche' nel luogo di produzione) nel luogo di utilizzazione,
perche' "la complessita' dell'impianto e' tale da rendere
indispensabile il montaggio sul luogo stesso in cui dovra' poi essere
utilizzato nel processo produttivo o in un particolare ambiente di
vita o di lavoro".
In casi del genere non solo il "collaudo" (cioe' il controllo del
corretto inserimento e funzionamento del prodotto omologato in un re-
ale processo produttivo o in un particolare ambiente di lavoro o di
vita), ma la stessa "omologazione" puo' e deve svolgersi nel luogo di
utilizzazione, per i particolari motivi (complessita' dell'impianto)
dianzi indicati.
Sulla base di tali premesse ed argomentazioni, la sentenza n.
74/1987 ritenne dunque che, poiche' gli impianti possono essere
oggetto tanto di attivita' di collaudo, che di omologazione (anche
queste svolte sul luogo di utilizzazione), si trattava solo di
mantenere le due attivita' ben distinte; e che quindi, poiche' il
decreto interministeriale 23 dicembre 1982 si riferiva espressamente
alle sole attivita' omologative di competenza dell'I.S.P.E.S.L., non
sussisteva lesione delle competenze provinciali (relative al
collaudo).
E' evidente come la chiave di volta argomentativa di quella
sentenza stessa nel rilievo (dianzi riportata) secondo cui vi sono
dei casi in cui la particolare complessita' dell'impianto richiede
che il suo montaggio e la sua (necessariamente successiva)
omologazione avvengano nel luogo di utilizzazione. Ed e' anche
agevole comprendere come tale circostanza potra' verificarsi in
alcuni casi per gli impianti di "ascensori e montacarichi", e forse
per i "generatori di calore per impianti di riscaldamento", ma e'
assai difficile (od imponibile) ipotizzarla per le "installazioni e
dispositivi di protezione contro le scariche atmosferiche ed impianti
di messa a terra" (cioe' per i parafulmini!) che sono anch'essi
compresi con i precedenti nella elencazione dell'art. 1 del decreto
interministeriale23 dicembre 1982. In ogni modo, proprio sulla base
di quanto statuito dalla sentenza n. 74/1987, in occasione della
emanazione (nel 1992, a conclusione della vertenza sul "pacchetto")
delle ultime norme di attuazione dello statuto Trentino-Alto Adige,
l'art. 1 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267, ha integrato
la gia' riportata formulazione del n. 10 dell'art. 3 del d.P.R. n.
474/1975 (la norma che riserva allo Stato le attivita' di
omologazione) aggiungendo che "non e' attivita' di omologazione
quella di verifica e controllo di macchine, impianti e mezzi
installati nella regione".
2. - Tutto cio' premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 294 del 16
dicembre 1993, e' stato pubblicato il decreto interministeriale 15
ottobre 1993, n. 519, indicato in epigrafe. Nel preambolo il decreto
richiama l'autorizzazione ad esercitare l'attivita' omologativa di
primo o nuovo impianto in nome e per conto dell'I.S.P.E.S.L., che il
decreto interministeriale 23 dicembre 1982 aveva conferito alle
U.S.L.; e rileva che tale attivita' non sarebbe stata svolta dalle
U.S.L. "con tempestivita' e con unita' di indirizzo", mentre invece
l'I.S.P.E.S.L. e' "in grado di assicurare su tutto il territorio
nazionale l'attivita' omologativa di primo o nuovo impianto in
precedenza delegata alle unita' sanitarie locali".
Su queste premesse e visto l'art. 17, terzo comma, della legge n.
400/1988, il decreto dispone - all'art. 1, primo comma - che
"l'Istituto superiore prevenzione e sicurezza del lavoro
(I.S.P.E.S.L.) esercita direttamente le seguenti attivita'
omologative di primo o nuovo impianto secondo la normativa a fianco
indicata:
a) impianti di messa a terra (art. 328 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 547 del 27 aprile 1955; decreto
ministeriale del 22 febbraio 1965 del Ministero del lavoro e della
previdenza sociale);
b) installazioni e dispositivi di protezione dalle scariche
atmosferiche (art. 40 del decreto del Presidente della Repubblica n.
547 del 27 aprile 1955; decreto ministeriale del 22 febbraio 1965 del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale".
Lo stesso decreto (dopo avere stabilito all'art. 2 che le
richieste di omologazione di primo o nuovo impianto dovranno
pervenire ai Dipartimenti periferici dell'I.S.P.E.S.L. unitamente ai
modelli A o B - allegati al decreto - debitamente compilati dai
richiedenti) stabilisce poi all'art. 3 che "1. Le unita' sanitarie
locali continuano ad esercitare le successive verifiche periodiche
per l'accertamento della conservazione delle installazioni ed
impianti e del loro normale funzionamento. 2. A tal fine, copia dei
modelli A e B verra' inviata, a cura dell'I.S.P.E.S.L., alla unita'
sanitaria locale competente per territorio".
Tale decreto interministeriale e' pero' lesivo delle attribuzioni
costituzionalmente spettanti alla provincia autonoma di Bolzano, onde
essa con il presente atto solleva, in relazione a tale decreto,
conflitto di attribuzioni, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze provinciali di cui agli artt. 9,
primo comma, nn. 10 e 16 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) ed alle relative norme d'attuazione
(spec. art. 1 ed art. 3, primo comma, n. 10 del d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 474, quest'ultimo come sostituito dall'art. 1 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 267).
1.1. - L'art. 1, primo comma, del decreto interministeriale
impugnato n. 519/1993 chiarisce espressamente che le attivita' che
l'I.S.P.E.S.L. dovra', in base ad esso, esercitare direttamente sono:
a) per quanto riguarda gli impianti di messa a terra, quelle di cui
all'art. 328 del d.P.R. 27 aprile 1955, n. 547, ed al decreto del
Ministro del lavoro 22 febbraio 1965; b) per quanto riguarda invece
le installazioni e dispositivi di protezione dalle scariche
atmosferiche, esse sono quelle di cui all'art. 40 del d.P.R. n.
547/1955, ed ancora al d.m. 22 febbraio 1965.
Orbene, nel primo caso dall'art. 328 del d.P.R. n. 547/55 (recante
"norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro"), si ricava che
l'attivita' in questione e' quella delle "verifiche periodiche" degli
impianti di messa a terra; la qual cosa e' confermata anche dal pure
richiamato d.m. 22 febbraio 1965 e dall'art. 1, n. 2, del d.m. 12
settembre 1959 (a sua volta da quello richiamato), che pure si
riferiscono esclusivamente alle verifiche periodiche degli impianti
di messa a terra, che precedentemente erano state di competenza
dell'Ispettorato del lavoro e poi dell'E.N.P.I.
Nel secondo caso e' l'art. 40 dello stesso d.P.R. n. 547/1955 che
spiega come le attivita' in questione siano quelle relative ai
"controlli periodici" per l'accertamento dello stato di efficienza
delle installazioni e dei dispositivi contro le scariche
atmosferiche; ed anche qui, che si tratti solo di controlli
periodici, e confermato ancora una volta dai pure richiamati d.m. 22
febbraio 1965 ed art. 1, n. 3, del d.m. 12 settembre 1959.
Questa volta, dunque, non vi e' dubbio che le attivita'
disciplinate dall'impugnato decreto interministeriale n. 519/1993,
ancorche' da esso denominate "omologative", sono in realta' tutte
attivita' di verifica e controllo periodici di impianti gia' in
funzione (e quindi gia' precedentemente sottoposti ad omologazione).
Le attivita' che il decreto ministeriale in questione attribuisce
alla competenza dell'I.S.P.E.S.L. sono, dunque, attivita' di
collaudo, e non gia' di omologazione. Sono comunque attivita' che la
disciplina d'attuazione dello statuto Trentino-Alto Adige (art. 3,
decimo comma, del decreto legislativo n. 474/1975) esclude possano
essere ricomprese nelle attivita' di omologazione riservate allo
Stato (e quindi all'I.S.P.E.S.L.), ed invece ricomprende fra quelle
rientranti nella competenza provinciale in materia di igiene e
sanita' (che, come gia' detto, abbraccia anche la "prevenzione degli
infortuni sul lavoro": art. 1, secondo comma, del d.P.R. n. 474/75).
Tale competenza provinciale e' dunque lesa dal decreto impugnato.
1.2. - Ma una ulteriore e specifica lesione delle competenze
provinciali discende anche dalla disciplina stabilita dall'art. 3 del
decreto impugnato (gia' riportata in precedenza). Questo, infatti,
pretende di regolare (affidandola alle U.S.L. della provincia
ricorrente) una attivita' che e' dichiaratamente non gia' di
omologazione, ma invece di collaudo e verifica successivi ("verifiche
periodiche per l'accertamento della conservazione delle installazioni
ed impianti e del loro normale funzionamento").
Una attivita' che e' dunque - senza ombra di dubbio - di esclusiva
competenza della provincia, la quale potra' esercitarla attraverso le
strutture delle U.S.L. del proprio territorio, o come meglio riterra'
opportuno. La pretesa del Governo di disciplinare (con decreto
impugnato) siffatte attivita', addirittura stabilendo quali uffici
provinciali debbono esercitarle, e' dunque anch'essa palesemente
lesiva delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alla provincia
ricorrente.
2. - Violazione, sotto ulteriori profili, delle competenze
provinciali gia' precedentemente indicate. Violazione dei principi di
legalita', relativi ai rapporti fra le fonti, e di leale
collaborazione.
2.1. - Il decreto interministeriale impugnato n. 519/1993 e' un
regolamento, che infatti - come si legge nel suo preambolo - e' stato
adottato in base all'art. 17, terzo comma, della legge n. 400/1988 e
secondo la procedura particolare da questo stabilita per i
regolamenti interministeriali (parere del Consiglio di Stato,
comunicazione preventiva alla Presidenza del Consiglio).
Com'e' noto, in base al principio di legalita' ed a quanto
espressamente stabilito dall'art. 17, terzo comma, della legge n.
400/1988, i regolamenti ministeriali ed interministeriali - adottati
per materie di competenze dei ministri - abbisognano sempre di una
ulteriore ed "apposita autorizzazione da parte della legge". Ma il
decreto interministeriale impugnato manca di tale ulteriore e
specifico fondamento legislativo.
Tale fondamento, invero, non si rinviene in nessuna delle leggi
richiamate nel preambolo del decreto stesso (ne' in altre norme leg-
islative).
Non nella legge n. 833/1978, il cui art. 23 conferi' una delega al
Governo, ma non attribuisce alcun potere regolamentare. Non il d.P.R.
n. 619/1980, che pure non contiene attribuzioni di poteri
regolamentari a ministri.
E neppure, infine, il d.l. n. 390/1982 (convertito in legge n.
597/1982).
Quest'ultimo, al terzo comma dell'art. 2, prevede un decreto
interministeriale - peraltro non avente natura e forma di regolamento
- che ha oggetto diverso da quello del regolamento in questione,
riguardando l'autorizzazione di laboratori pubblici e privati
all'esercizio delle funzioni di omologazione dell'I.S.P.E.S.L.,
nonche' "l'autocertificazione da parte delle aziende produttrici
limitatamente alla conformita' dei prodotti di serie"; e prevede poi
un regolamento interministeriale avente, peraltro, anch'esso un
oggetto del tutto diverso (disciplina dei requisiti delle imprese
ammesse alla suddetta autocertificazione) rispetto a quello del
decreto interministeriale qui impugnato.
Infine vi e' il terzo comma dello stesso art. 2 del d.l. n.
390/1982, che prevede dei decreti interministeriali, ma anch'essi
privi della natura e della forma del regolamento, ed aventi un
oggetto diverso da quello del regolamento ministeriale qui impugnato
(riguardando solo le procedure, le modalita' amministrative e
tecniche, e le tariffe dell'omologazione). Comunque tali decreti - in
base alla legge - debbono necessariamente essere preceduti dal
"parere" dello stesso I.S.P.E.S.L., che invece non e' presente nella
procedura di adozione del decreto interministeriale n. 519/1993. Per
cui delle due l'una: o tale decreto e' privo di fondamento legale
(come in effetti e'), oppure - anche a volere sostenere che si fondi
sul disposto del terzo comma dell'art. 2 del d.l. n. 390/1982 (il
che non e' per la diversa natura dell'atto e per il diverso oggetto
della disciplina - sarebbe comunque illegittimo per la mancanza del
prescritto parere.
Dunque, la lesione delle competenze provinciali rileva anche sotto
il profilo della violazione - da parte dell'atto lesivo - dei
principi di legalita' e relativi all'esercizio del potere
regolamentare.
2.2. - Infine, la lesione delle attribuzioni provinciali rileva
pure sotto un ulteriore profilo, e sussisterebbe anche ove - in
ipotesi - l'attribuzione all'I.S.P.E.S.L. delle attivita' in
questione fosse espressione (il che peraltro non e') di un potere di
controllo sostitutivo del Governo in ordine ad attivita' delegate
alla provincia.
Al riguardo si deve ricordare come, nel preambolo del decreto, si
dice che esso e' stato adottato in considerazione del fatto che
l'attivita' omologativa di primo e nuovo impianto, gia' "autorizzata"
alle U.S.L., "non viene svolta dalle unita' sanitarie locali con
tempestivita' e con uniformita' di indirizzo". Peraltro non risulta
dal decreto se tale circostanza sia riferita a tutto il territorio
nazionale, ed in particolare anche alla provincia di Bolzano (manca
quindi una specifica ed adeguata dimostrazione dei motivi che
dovrebbero provare la necessita' di estendere anche alla provincia di
Bolzano la disciplina del decreto); in ogni caso nessuna
sollecitazione o rilievo al riguardo risulta essere mai stata
formulata dal Governo alla provincia di Bolzano od alle U.S.L.
facenti capo al Servizio sanitario provinciale.
Cio' premesso, la lesione delle competenze provinciali risulta
dunque anche dalla violazione del principio di "leale
collaborazione": il Governo avrebbe dovuto, prima di adottare il
decreto in questione, avente efficacia anche nei confronti delle
U.S.L. della provincia di Bolzano, sollecitare le U.S.L. o la stessa
provincia autonoma a svolgere l'attivita' con maggiore tempestivita'
ed in modo piu' coerente agli indirizzi governativi. Tale esigenza,
si deve ancora osservare, non poteva essere disattesa dal Governo
neppure ove avesse esercitato un potere di controllo sostitutivo: il
che comunque non e', poiche' la legge non attribuisce in questa
materia un potere siffatto ai ministri che hanno emanato il decreto
in questione, e perche' esso non sarebbe neppure conforme ai principi
al riguardo ricavabili dall'art. 2 della legge 22 luglio 1975, n.
382, e dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte.