Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 266 dell'8 febbraio 1994, rappresentata e
difesa, come da mandato rogato dal notaio Lucia Anna Maria Maffeo del
collegio notarile di Bologna il 10 febbraio 1994, rep. n. 71153 dagli
avvocati Giandomenico Falcon di Padova, Franco Mastragostino di
Bologna e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo
stesso avv. Luigi Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della legge 4 gennaio 1994, n. 20, recante
"Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti" (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 10 del 14 gennaio
1994), con riferimento all'art. 3, 4ø, 5ø, 6 e 8 comma, in quanto
sottopone la regione Emilia-Romagna, e gli enti da essa dipendenti, a
controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio, in relazione
agli obbiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma,
nonche', in correlazione, a controllo ispettivo della Corte dei
conti, in violazione degli art. 118, primo comma, 119, 125, primo
comma, 100, primo comma e 130, della Costituzione.
F A T T O
Conviene ricordare che la vicenda normativa che ha portato alle
impugnate disposizioni inizia con il decreto-legge 8 marzo 1993, n.
54, recante "Disposizioni a tutela della legittimita' dell'azione
amministrativa".
Tale atto provvedeva alla istituzione in tutte le regioni di
"sezioni regionali della Corte dei conti" ed alla disciplina delle
funzioni di pubblico ministero presso di esse.
Accanto a tali disposizioni, il decreto-legge conteneva, all'art.
3, una serie di ulteriori disposizioni, che in sostanza organizzavano
un generale sistema di sindacato di legittimita' degli atti
amministrativi anche della regione, per un verso e degli enti locali,
per un altro verso, parallelo rispetto al sindacato previsto dagli
art. 125 e 130 della Costituzione: un controllo esercitato non
mediante la misura del diretto annullamento, ma mediante la
possibilita', data al procuratore regionale presso la Corte dei
conti, di proporre in via autonoma ricorso innanzi al tribunale
amministrativo regionale avverso atti e provvedimenti di pubbliche
amministrazioni, ed anche dell'amministrazione regionale. In
relazione a cio' si obbligavano le pubbliche amministrazioni a
trasmettere alla stessa procura determinati atti e provvedimenti, e
si assegnava ad essa un generale potere di acquisizione di atti e
documenti amministrativi.
La palese illegittimita' costituzionale di tale ulteriore forma di
controllo di legittimita' sugli atti della regione, e le reazioni
delle regioni stesse, hanno portato alla scomparsa di tali
disposizioni nei successivi decreti-legge che, decaduto il primo,
hanno via via disciplinato la materia, come pure nella disciplina
della legge n. 20 qui impugnata. Ma il precedente puo' essere
utilmente ricordato, anche per la ragione che, pur venuta meno
l'anomala "azione di impugnazione", e' rimasto tuttavia, inquadrato
nel nuovo (ma non meno lesivo) contesto di cui si dira', il potere
generale di acquisizione di atti e documenti, aggravato da un non
meno generale potere di disporre ispezioni ed accertamenti diretti.
Con le disposizioni qui impugnate della legge n. 20/1994
l'attenzione si sposta dal tema del controllo di sola legittimita' al
tema del controllo c.d. "successivo" (ma in realta' "anche in corso
di esercizio", secondo quanto dispone l'art. 3, quinto comma) "sulla
gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni
pubbliche, nonche' sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di
provenienza comunitaria, verificando la legittimita' e la regolarita'
delle gestioni, nonche' il funzionamento dei controlli interni a
ciascuna amministrazione", accertando poi "anche in base all'esito di
altri controlli", la rispondenza dei risultati dell'attivita'
amministrativa agli obbiettivi stabiliti dalla legge.
Sulla base del controllo effettuato, la Corte dei conti invia
relazioni almeno annuali al Parlamento e, per quanto attiene alla
regione, anche al consiglio regionale. Ma la Corte dei conti ha
altresi' un potere di interlocuzione diretta con l'apparato
amministrativo, al quale puo' comunicare "in qualsiasi altro momento,
le proprie osservazioni" (sesto comma): dalle quali sorge per
l'amministrazione il preciso dovere di comunicare "alla Corte ed agli
organi elettivi le misure conseguenzialmente adottate".
L'8 comma completa il quadro assegnando alla corte dei conti il
potere di (richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi
di controllo interno qualsiasi atto o notizia), ed inoltre di
"effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti".
Ora, in quanto riferite alle regioni, ed in particolare alla
ricorrente, le disposizioni sopra riportate sono lesive, ed altresi'
costituzionalmente illegittime per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Illegittimita' costituzionale dell'estensione alle Regioni
ordinarie del controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio
sia quanto al principio sia quanto alle concrete modalita' operative.
Come esposto in narrativa, il quarto comma dell'art. 3 della legge
qui contestata assegna alla Corte dei conti il controllo "sulla
gestione e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonche'
sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria,
verificando la legittimita' e la regolarita' delle gestioni, nonche'
il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione",
con l'ulteriore compito di accertare poi "anche in base all'esito di
altri controlli", la "rispondenza dei risultati dell'attivita'
amministrativa agli obbiettivi stabiliti dalla legge".
In sostanza, si tratta di una nuova disciplina attuativa dell'art.
100, secondo comma della Costituzione, in relazione al controllo
successivo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria. Tale disciplina viene ad integrare, e
ad integrarsi, con quella dettata dalla legge n. 259 del 1958.
Si tratta, come e' ben noto, di un controllo nell'interesse del
bilancio dello Stato. Tale controllo non ha mai riguardato le
regioni. Testualmente, l'art. 13 della citata legge n. 259 disponeva
che le proprie disposizioni non si applicassero "alle regioni, alle
province, ai comuni", oltre che alle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza regolate dalla legge 17 luglio 1890, n.
6972, ed agli istituti di credito sottoposti a vigilanza
dell'Ispettorato del credito.
Per quanto riguarda le regioni (nonche', in misura diversa, le
province ed i comuni) l'esclusione non era certo dovuta a mere
ragioni di opportunita' legislativa, ma alla precisa consapevolezza
che il rapporto tra lo Stato e le regioni era, sotto questo profilo
come sotto altri profili, disciplinato dalla Costituzione in termini
radicalmente diversi da quelli dell'art. 100, nella parte
considerata.
Le regioni infatti non sono enti cui lo Stato "contribuisce in via
ordinaria", ma sono istituzioni comunitarie dotate di autonomia
finanziaria fondata su "tributi propri e quote di tributi erariali" e
su "proprio demanio e patrimonio". Esse hanno dunque finanza propria,
ovviamente collegata, ma non certo legata a quella dello Stato da un
rapporto di "contribuzione".
Inoltre, le relazioni di controllo tra Stato e regioni sono
esaustivamente definite dall'art. 125, primo comma, della
Costituzione, sia per quanto attiene al controllo di legittimita' che
a quello di merito. Ed e' pure da ritenersi pacifico che la
Costituzione implicitamente esclude ogni altra forma di controllo
generale sull'attivita' amministrativa regionale.
Sia consentito qui di richiamarsi soltanto, per brevita', alla
riflessione di Nigro, proprio sullo specifico tema dei poteri di
controllo "gestionale" della Corte dei conti: "a me pare certo" -
scriveva Nigro - "che questo controllo la Corte non puo' esplicarlo
nei confronti degli enti locali, perche' lo vieta l'art. 130 della
Costituzione": sicche' "non c'e' nessuna possibilita' ne' teorica,
ne' legata a capacita' generali istituzionali o ad idoneita' tecniche
che possa aiutare a superare questa precisa volonta' normativa"
(cosi' in regioni e governo locale, 1984, p. 234). Cio' che Nigro
osservava in relazione agli enti locali vale, a maggior ragione, in
relazione alle regioni, tutelate nella loro autonomia amministrativa
e finanziaria non solo dall'art. 125, primo comma ma anche dagli
artt. 118 e 119 della Costituzione.
Si noti che il controllo previsto dal quarto comma, benche' possa
alla lontana richiamare il c.d. "controllo di gestione", e' invece
nella sua sostanza sempre il ben noto controllo attraverso
valutazione globale giuridica e contabile, come e' ad abundantiam
mostrato, tra l'altro, dalla precisazione che nel farlo la Corte dei
conti dovra' verificare "la legittimita' e la regolarita' delle
gestioni". E se e' vero che il controllo sembra (dal proseguo dello
stesso quarto comma) finalizzato anche a verifiche di efficacia e di
efficienza (come apparirebbe tipico del controllo di gestione), e'
evidente che tale aspetto costituisce una mera propaggine di un
controllo che, anche data la natura dell'organo controllante, e' e
rimane fondamentalmente un controllo di legalita' giuridica e
contabile: tanto e' vero che il controllo di efficacia e di
efficienza, nella misura in cui avverra', presupporra' comunque, a
dire dello stesso quarto comma, "altri controlli" non meglio
identificati, la cui generica indicazione costituisce comunque
ulteriore illegittima lesione.
In ogni modo, anche per gli aspetti che possano apparire come mero
controllo di gestione in senso tecnico, la loro attribuzione ad un
organo intrinsecamente autoritativo" come la Corte dei conti
rappresenta una lesione dell'autonomia costituzionale delle regioni.
Un conto infatti e' che il controllo di gestione, anche quando non
sia un controllo interno, sia affidato ad agenzie di consulenza
indipendenti, che forniscano un sindacato anche molto critico ma di
tipo collaborativo e nell'interesse della stessa organizzazione che
ne fruisce, un conto e' che esso sia affidato ad un organo che si
trova istituzionalmente in una posizione fondamentalmente
sovraordinata, in quanto titolare costituzionale - ma non verso le
regioni - di una funzione di controllo, ed inoltre di una funzione
giurisdizionale nella stessa materia.
Si vuol dire che la posizione della Corte dei conti e' comunque
quella di una "autorita'", e non quella di un collaboratore: come
mostra fin troppo eloquentemente il vero e proprio potere della Corte
di fare osservazioni in relazione alle quali le amministrazioni
devono comunicare le misure consequenzialmente assunte (come disposto
dal sesto comma), e come mostrano ancor piu' i penetranti poteri di
ingerenza previsti dall'ottavo comma, ove sono statuiti i doveri
delle amministrazioni di inviare qualunque atto richiesto, ed ove e'
statuito il potere della Corte dei conti di effettare e disporre
ispezioni e accertamenti diretti: ove si vede chiaramente che
l'organo di controllo non presta una sua attivita' a favore
dell'ente, ma svolge un controllo sull'ente stesso.
Per non dire poi che la Corte dei conti e', per disposizione
costituzionale, il giudice della giurisdizione contabile: e se con
questa fondamentale figura ben si puo' conciliare la ulteriore
funzione di controllore delle gestioni statali e derivate dallo
Stato, nell'interesse della regolarita' ed equilibrio della spesa
statale, certamente non si concilierebbe invece affatto la figura del
controllo di gestione nel senso della consulenza e della
collaborazione e quasi "partecipazione" alla gestione, cui fanno
insormontabile ostacolo proprio il ruolo tipico ed indefettibile
della Corte dei conti quale garante del bilancio statale e giudice
contabile.
In questa situazione, ben poco importa che l'ottavo comma esoneri
le amministrazioni territoriali dal potere - altrimenti esercitato
dalla Corte dei conti - di richiedere "il riesame di atti ritenuti
non conformi a legge", con ulteriore obbligo di trasmissione degli
atti riadottati. Infatti, se la sottoposizione della regione persino
a questo potere avrebbe reso davvero troppo evidente la
sovrapposizione e duplicazione rispetto al controllo
costituzionalmente previsto dall'art. 125 della Costituzione, non e'
certo la sua soppressione a modificare il quadro complessivo
dell'azione di controllo coinvolgente anche le regioni.
Nella prospettiva della nuova legge, anzi, si vede chiaramente che
quello globale, relativo alla legittimita' e regolarita' della
gestione, esercitato dalla Corte dei Conti, risulta il vero controllo
generale, mentre quelli previsti istituzionalmente dalla Costituzione
si riducono a singoli frammenti compositivi.
Ne' la lesione risulta attenuata o sminuita dalla circostanza che
il quinto comma dell'art. 3 della legge n. 20 dispone che "nei
confronti delle amministrazioni regionali, il controllo della
gestione concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle
leggi di principio e di programma".
Sotto un primo profilo, anzi, tale comma rappresenta proprio il
centro della lesione, dato che senza di esso (e senza i
corrispondenti cenni nei successivi commi) potrebbe ritenersi ancora
vigente la clausola di esclusione delle regioni operata, come sopra
detto, dall'art. 13 della legge n. 259/1968. Inoltre, la
specificazione cosi' operata rappresenta forse una specifica
finalizzazione del controllo, ma non certamente un mutamento del suo
oggetto, meno ancora delle modalita' intrinsecamente lesive del suo
esercizio.
In ogni modo, anche se il controllo si dovesse ritenere esercitato
sulle regioni solo sulla corrispondenza della attivita'
amministrativa agli obbiettivi stabiliti dalle leggi di principio e
di programma (e non dunque sulla complessiva gestione del bilancio e
del patrimonio), la lesione sussisterebbe egualmente, sia pure in
piu' limitata estensione.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'estensione del controllo
sulla gestione del bilancio e del patrimonio, sia quanto al principio
sia quanto alle concrete modalita' operative, agli enti dipendenti
della regione ed agli enti locali.
Considerazioni analoghe a quelle esposte valgono in relazione agli
enti dipendenti dalla regione. In questo caso, ad essere vulnerata e'
proprio la titolarita' regionale delle funzioni amministrative, ivi
compresa ogni forma di controllo, secondo quanto statuito, in
attuazione della Costituzione, anche dall'art. 13, primo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977.
Sul punto, sia consentito anche ricordare il precedente specifico
sancito da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 114
del 24 aprile 1986, resa in sede di conflitto avversa la pretesa
della Corte dei conti di sottoporre a controllo un ente dipendente
dalla Regione Sicilia.
Inoltre, la stessa normativa qui impugnata viola anche le preroga-
tive regionali in materia di controllo sugli enti locali, quali
stabilite dall'art. 130 della Costituzione.
Infatti, come esposto, la nuova normativa fa della Corte dei conti
il vero controllore anche degli enti locali, proporzionalmente
riducendo il ruolo regionale - l'unico riconosciuto dalla
Costituzione - a quello di mero controllore formale della
legittimita' di singoli atti.
Si osservi che la nuova disciplina comporta una diretta ingerenza
della Corte dei conti in tutta l'attivita' amministrativa degli enti
locali, ben diversa ed ulteriore rispetto a quella semplice richiesta
di adempimenti istruttori, rivolta proprio agli organi regionali di
controllo, in vista dell'adempimento di specifiche funzioni assegnate
dalla legge alla Corte dei conti, che e' stata riconosciuta legittima
da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 422 del
1988. Con la nuova disciplina, la Corte dei conti si affianca
praticamente alle regioni come "vero" organo controllore con compiti
e poteri, anche se non di annullamento, ben piu' generali: il che
contraddice, ad avviso della regione, il senso obbiettivo e
complessivo dell'art. 130 della Costituzione.
3. - Rilievi sull'art. 6.
Rilievi a parte merita l'art. 6, secondo il quale le disposizioni
della legge "costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art.
117 della Costituzione".
Allo stato attuale, tale formulazione, che come e' ben noto si
riferisce al rapporto tra la legislazione statale e quella regionale
nelle materie assegnate alle regioni dall'art. 117, primo comma,
della Costituzione, non sembra avere alcun significato: dato che le
regioni non sembrano dovere o potere approvare alcuna legge relativa
ai controlli esercitati dalla Corte dei conti, unico oggetto della
legge statale.
Diversamente potrebbe pensarsi proprio nella prospettiva sostenuta
nel presente ricorso: se infatti, come qui si ritiene di aver
mostrato, le regioni devono essere escluse dalla sottoposizione al
controllo della Corte dei conti, allora puo' acquistare significato
la prospettiva di una legge regionale che crei, per la regione e per
il sistema degli enti regionali, forme analoghe di controllo.