ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 13, secondo
comma, della legge della Regione Piemonte riapprovata il 6 luglio
1993 dal Consiglio regionale, avente per oggetto: "Ricerca, uso e
tutela delle acque sotterranee" promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, notificato il 26 luglio 1993, depositato
in cancelleria il 5 agosto successivo ed iscritto al n. 32 del
registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 14 dicembre 1993 il Giudice
relatore Massimo Vari;
Udito l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 luglio 1993, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 13, secondo comma, della legge della Regione
Piemonte riapprovata dal Consiglio regionale il 6 luglio 1993,
(Ricerca, uso e tutela delle acque sotterranee), per violazione degli
artt. 5, 114, 117 e 128 della Costituzione, nonche' delle norme
interposte contenute nell'art. 2 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
negli artt. 3, 5, 12, 14, 17 e 18 della legge 18 maggio 1989, n. 183
e nella legge 8 giugno 1990, n. 142.
Secondo il ricorso, la norma impugnata porrebbe in essere una
illegittima compressione dell'autonomia comunale, la' dove
attribuisce alla Giunta regionale il potere di stabilire, ai fini
della protezione delle aree da riservare alle esigenze idropotabili,
in relazione a quanto previsto dagli artt. 7 e 9 del d.P.R. 236 del
1988, vincoli e limitazioni d'uso del territorio che "costituiscono
ad ogni effetto variante agli strumenti urbanistici locali".
Tutte le "destinazioni" del territorio previste da tali strumenti
sarebbero infatti modificabili dalla Giunta regionale sentiti gli
enti locali, ma senza il concorso nel procedimento di deliberazioni
(ad esempio di "adozione") dei Consigli comunali interessati (art. 32
secondo comma, lettera b della legge n. 142 del 1990). A questo
proposito, si rammenta che la Corte costituzionale ha ravvisato una
"compressione illegittima dell'autonomia comunale", ogni qualvolta
poteri decisionali, attribuiti agli organi comunali da leggi statali
recanti principi, sono "trasformati in semplici poteri consultivi e
di proposta", mentre la Regione "assume in proprio una competenza di
natura provvedimentale" (sentenza n. 157 del 1990), anche perche'
dall'art. 3 della legge n. 142 del 1990 "non puo' trarsi
l'attribuzione alla Regione del potere di disporre del contenuto e
dell'estensione delle funzioni dei Comuni, per di piu' senza tenere
conto del modo in cui esse si atteggiano nella legislazione statale
gia' vigente" (sentenza n. 212 del 1991).
In secondo luogo - osserva sempre il ricorrente - l'utilizzazione
delle acque per esigenze idropotabili si inquadra nel piu' vasto
ambito delle attivita' per la difesa del suolo, disciplinate dalla
legge n. 183 del 1989. In particolare, poiche' il bacino del fiume Po
e' qualificato "di rilievo nazionale", il potere attribuito dalla
norma impugnata alla Giunta di una delle piu' Regioni interessate non
appare compatibile con "l'ordinamento coordinato delle molteplici
funzioni finalizzate alla difesa del suolo e riferite non soltanto al
territorio (art. 17, primo comma, della legge n. 183 del 1989)".
2. - La Regione Piemonte si e' costituita nel giudizio, chiedendo
il rigetto del ricorso.
Riguardo alla prima censura, la resistente rileva: a) che il
potere della Regione di individuare caso per caso le aree di
salvaguardia, con effetti, ove necessario, anche sugli strumenti
urbanistici vigenti, discende direttamente dalle disposizioni del
d.P.R. n. 236 del 1988, norma speciale che attribuisce alla Regione
una funzione propria, in nome dell'interesse alla tutela della salute
pubblica e al miglioramento delle condizioni di vita; b) che il
superamento degli strumenti urbanistici, disposto dall'art. 13,
secondo comma della legge regionale, giustificato dalla prevalenza
dell'interesse tutelato rispetto a quello proprio della materia
urbanistica, non comporta lesione dell'autonomia comunale che risulta
gia' compressa per espressa volonta' del legislatore statale; c) che
la giurisprudenza costituzionale invocata nel gravame (sentenze n.
157 del 1990 e n. 212 del 1991) non risulta pertinente al caso in
esame, riferendosi alla diversa fattispecie di un procedimento
speciale in deroga alla ordinaria disciplina urbanistica, mentre qui
si tratta di una competenza afferente ad un interesse diverso
(ambientale e sanitario), sovraordinato al potere comunale di assetto
del territorio; d) che la stessa Corte costituzionale, con sentenza
n. 499 del 1988, si e' pronunciata a favore di una legge regionale
che imponeva ai Comuni di adottare varianti ai propri piani
regolatori, ai fini di salvaguardia delle risorse estrattive.
Quanto alla seconda censura, relativa alla compatibilita' fra i
poteri attribuiti alla Giunta regionale e le previsioni della legge
n. 183 del 1989, recante norme per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo, la Regione Piemonte deduce: a) che
i poteri dell'Autorita' di bacino si limitano all'adozione del piano
di cui agli artt. 17 e 18 della legge, ma non incidono sul riparto
delle competenze previsto dalle vigenti disposizioni; b) che le
disposizioni del piano hanno carattere immediatamente vincolante per
le amministrazioni e gli enti pubblici, solo se dichiarate di tale
efficacia dal piano stesso; c) che, d'altra parte, il piano di bacino
del fiume Po non e' stato ancora adottato, sicche' non si possono
ritenere paralizzate, nel frattempo, le funzioni assegnate alle
Regioni dalla normativa vigente.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 13,
secondo comma, della legge della Regione Piemonte riapprovata il 6
luglio 1993, nella parte in cui dispone che, ai fini della protezione
delle aree da riservare al soddisfacimento delle esigenze
idropotabili, "la Giunta definisce, sentiti gli enti locali
territorialmente competenti, i vincoli e le limitazioni d'uso del
territorio, a norma dell'art. 7 del d.P.R. n. 236 del 1988",
precisando che "tali vincoli e limitazioni costituiscono ad ogni
effetto variante agli strumenti urbanistici locali".
2. - Prima di passare al merito dell'impugnativa, conviene
accennare brevemente al quadro normativo nel quale si colloca la
disposizione denunciata, tenendo conto del rinvio da essa fatto al
d.P.R. n. 236 del 1988. Quest'ultimo provvedimento, nel dare
attuazione alla Direttiva C.E.E. n. 80/778, concernente la qualita'
delle acque destinate al consumo umano, ha previsto aree di
salvaguardia delle risorse idriche, suddistinte in zone di tutela
assoluta, zone di rispetto e zone di protezione (art. 4),
specificando, nel contempo, che, in queste ultime zone, possono
essere adottate misure relative alla destinazione del territorio
interessato, limitazioni per gli insediamenti, civili, produttivi,
turistici, agroforestali e zootecnici (art. 7). Ai sensi del
successivo art. 9, spetta alla Regione l'individuazione delle aree di
salvaguardia e la disciplina delle attivita' e destinazioni
ammissibili, fatte salve le previsioni di cui agli artt. 4, 5, 6, e 7
dello stesso d.P.R. n. 236.
Dal canto suo, la Regione Piemonte, con la legge della quale fa
parte la norma impugnata, ha inteso, come risulta dall'art. 1,
disciplinare e coordinare "l'organizzazione e l'esecuzione delle
funzioni avute in delega dallo Stato, a norma dell'art. 90 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, riguardanti la ricerca, l'estrazione e
l'utilizzazione delle acque sotterranee, escluse le acque termali,
minerali e radioattive o comunque regolate da leggi speciali".
Nell'ambito dell'articolata disciplina recata dalla legge in
questione si colloca l'art. 13 che, regolando, per l'appunto,
l'esercizio delle competenze affidate dall'art. 9 del d.P.R. n. 236,
abilita la Giunta regionale a definire i vincoli e le limitazioni
d'uso del territorio, a norma dell'art. 7 del menzionato decreto, sia
pure sentiti gli enti locali, ma stabilendo che "tali vincoli e
limitazioni costituiscono ad ogni effetto variante agli strumenti
urbanistici locali".
3. - Avverso quest'ultima disposizione si rivolgono le doglianze
del Presidente del Consiglio, che - lamentando la violazione degli
artt. 5, 114, 117 e 128 della Costituzione, e delle norme interposte
contenute nell'art. 2 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, negli artt.
3, 5, 12, 14, 17 e 18 della legge 18 maggio 1989, n. 183 e nella
legge 8 giugno 1990, n. 142 - prospetta, fondamentalmente, due motivi
di censura, attinenti: a) l'uno, alla lesione delle competenze degli
enti locali in materia urbanistica, a causa del mutamento delle
destinazioni del territorio cosi' come gia' previste dagli strumenti
urbanistici, senza il concorso nel procedimento di deliberazioni dei
Consigli comunali interessati; b) l'altro, alla non compatibilita'
del separato potere a valenza territoriale ed urbanistica, attribuito
dalla norma impugnata alla Giunta regionale, con le norme sulla
difesa del suolo di cui alla gia' citata legge n. 183 del 1989.
4. - Il primo motivo di ricorso e' fondato.
Come la Corte ha gia' avuto occasione di affermare, l'ordine delle
competenze fra Regioni e Comuni in materia urbanistica e' quello da
tempo delineato dalla legislazione statale in materia. Tale ordine,
fatto salvo dall'art. 2 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, non e'
suscettibile di modifica da parte della legge regionale, senza che ne
risulti leso l'art. 128 della Costituzione, che, nel predetto art. 2,
riceve attuazione per quanto si riferisce alla salvaguardia delle
funzioni gia' spettanti ai Comuni in base alla precedente
legislazione (sentenza n. 157 del 1990).
La norma impugnata - nell'attribuire all'atto con il quale la
Giunta regionale individua le zone di protezione delle risorse
idriche, l'effetto di incidere immediatamente sugli strumenti
urbanistici dell'ente locale, senza necessita' di ulteriori,
autonomi, interventi deliberativi dell'organo comunale - comporta la
sottrazione al Consiglio comunale delle competenze ad esso spettanti
nella specifica materia delle varianti (art. 10, ultimo comma e art.
16, ultimo comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150), estendendo,
nel contempo, l'ambito delle attribuzioni di carattere piu' generale
che, in detta materia, risultano spettare alla Regione, in base agli
artt. 80 e segg. del gia' citato d.P.R. n. 616 del 1977. Obietta la
difesa della resistente che il richiamo fatto dal ricorso alle
precedenti pronunzie di questa Corte non sarebbe pertinente, in
quanto queste si riferirebbero a casi di procedimenti speciali
circoscritti nell'ambito della materia urbanistica, mentre qui la
Giunta regionale agirebbe per la tutela di interessi d'altro tipo,
che si collocano in un livello superiore rispetto a quello comunale.
Senonche', la circostanza che la Giunta, nello stabilire i vincoli e
le limitazioni di cui all'art. 7 del d.P.R. n. 236 del 1988, agisca
in via primaria per la tutela di interessi diversi da quello
urbanistico non sembra al Collegio argomento decisivo per legittimare
la configurazione di poteri provvedimentali, quali quelli previsti
nella norma denunciata, le cui modalita' di esercizio abbiano,
comunque, l'effetto di comprimere le competenze costituzionalmente
spettanti all'ente locale, sia pure nella differente materia dell'uso
del territorio.
Puo' soggiungersi che la lesione delle competenze affidate al
Comune, mediante il declassamento del suo potere deliberativo a mera
competenza consultiva, appare ancor piu' grave, ove si consideri che
la Regione opera nei limiti di una materia ad essa delegata, quale e'
da considerare quella dell'art. 9 del d.P.R. n. 236 del 1988.
5. - La Regione Piemonte, nel resistere al ricorso, deduce,
ulteriormente, che in realta' le competenze dell'ente locale
risulterebbero gia' compresse dalla legge statale, e cioe' dal d.P.R.
n. 236 del 1988, nell'autorizzare la Regione ad apporre vincoli e
limiti attinenti al perseguimento di un interesse ambientale e
sanitario da ritenere, comunque, sovraordinato al potere comunale di
assetto del territorio.
La Corte ritiene, invece, che l'art. 9 del d.P.R. n. 236 del 1988,
nell'affidare alla Regione la determinazione di detti vincoli, lasci
alla discrezionalita' del legislatore regionale l'individuazione dei
modelli procedimentali nell'ambito dei quali convogliare i vari
interessi e le varie competenze che vengono in rilievo.
Come si e' gia' avuto occasione di affermare, proprio in una delle
sentenze richiamate dalla Regione resistente, la convergenza sul
territorio di rilevanti e diversificati interessi, affidati a
specifiche competenze, mentre giustifica l'ampliarsi dell'istanza
partecipativa o di intesa o di locale subordinazione o piu'
semplicemente di coordinamento, esige che venga assicurato
"l'armonico confluire" degli interessi stessi (sentenza 21 aprile
1988, n. 499). Resta percio' ferma, a garanzia del principio
autonomistico previsto dagli artt. 5 e 128 della Costituzione, la
necessita' che il procedimento che incide sull'approvazione ovvero
sulla modifica degli strumenti urbanistici si articoli in maniera
tale da assicurare la sostanziale partecipazione, allo stesso, degli
enti il cui assetto territoriale e' determinato proprio dagli
strumenti in questione (sentenza 26 ottobre 1988, n. 1010).
Quanto, poi, al modo in cui gli interessi concorrenti nella
specifica materia siano da armonizzare, non e' questo problema che
sia venuto a riguardare la sola Regione Piemonte, come e' dato
desumere dalla legislazione regionale esistente in materia, che offre
una casistica nella quale si rinvengono diversificate soluzioni, non
esclusa quella di una fase di adozione della variante demandata al
Consiglio comunale, accompagnata, per il caso di inottemperanza entro
un certo termine, dall'esercizio di poteri sostitutivi da parte della
Regione. Va da se', comunque, che non spetta alla Corte fornire
indicazioni, in quanto la ricerca dei modi attraverso i quali il
coinvolgimento dei diversi interessi puo' essere realizzato non puo'
che rimettersi alla discrezionalita' del legislatore regionale, nei
limiti, ovviamente, del principio di ragionevolezza.
6. - A seguito dell'accoglimento del ricorso per le considerazioni
sopra svolte, e' da ritenere assorbito l'altro motivo di gravame,
attinente, secondo il ricorrente, alla illegittima configurazione di
un separato potere a valenza territoriale, che non terrebbe conto
delle molteplici funzioni finalizzate alla difesa del suolo, giusta
le previsioni dell'art. 17, primo comma, della legge n. 183 del 1989.