ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del decreto
legislativo 6 luglio 1993, n. 291, recante "Norme di attuazione dello
Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, concernenti
modifiche alle tabelle organiche degli uffici statali siti nella
provincia di Bolzano" promosso con ricorso della Provincia autonoma
di Bolzano, notificato il 7 settembre 1993, depositato in cancelleria
il 10 successivo ed iscritto al n. 47 del registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 1994 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Pannunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano e l'avv. dello Stato Antonio Bruno per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 7
settembre 1993, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
nei confronti dell'art. 2 del decreto legislativo 6 luglio 1993, n.
291 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige concernenti modifiche alle tabelle organiche
degli uffici statali siti nella Provincia di Bolzano) per violazione
degli artt. 107 e 89 dello Statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) nonche'
dell'accordo italo-austriaco dell'aprile 1992, relativo alla chiusura
della controversia sul c.d. "pacchetto".
La ricorrente espone che in data 19 febbraio 1993 la speciale
Commissione paritetica, istituita ai sensi dell'art. 107, secondo
comma, dello Statuto regionale per esprimere il parere sulle norme di
attuazione dello stesso Statuto relative alle materie attribuite alla
competenza della Provincia di Bolzano, aveva approvato una proposta
di modifica dell'art. 26, secondo comma, del d.P.R. 26 luglio 1976,
n. 752 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige in materia di proporzione negli uffici statali
siti nella provincia di Bolzano e di conoscenza delle due lingue nel
pubblico impiego). Il testo approvato dalla Commissione nella seduta
del 19 febbraio 1993 prevedeva che alle modifiche delle tabelle
relative agli organici del personale degli uffici statali situati
nella Provincia di Bolzano dovessero provvedere le amministrazioni
centrali competenti "previa intesa" con il Consiglio
d'amministrazione del personale dei ruoli locali di cui all'art. 22
del citato d.P.R. n. 752 del 1976.
In difformita' dalla proposta della Commissione il decreto
legislativo successivamente emanato, impugnato nel presente giudizio,
ha, invece, stabilito che alle suddette modifiche si provveda
"sentito" il Consiglio di amministrazione di cui all'art. 22 del
d.P.R. n. 752 del 1976.
A giudizio della ricorrente, poiche' la sostituzione della "previa
intesa" con il "parere" costituisce una modifica non meramente
formale ma sostanziale, l'adozione della norma cosi' riformulata
avrebbe dovuto essere preceduta - secondo quanto indicato dalla
sentenza di questa Corte n. 37 del 1989 - da un nuovo esame da parte
della stessa Commissione paritetica.
La mancata sottoposizione del nuovo testo al parere della
Commissione avrebbe, pertanto, determinato, secondo la Provincia, una
violazione del procedimento stabilito dall'art. 107 dello Statuto
regionale.
In secondo luogo, lo stesso art. 107 risulterebbe violato anche
sotto un profilo sostanziale, per avere la norma impugnata derogato
alla procedura stabilita per la modifica delle norme di attuazione,
nonostante che le tabelle allegate al d.P.R. n. 752 costituiscano
parte integrante di tali norme.
Infine, risulterebbe violato l'accordo italo-austriaco dell'aprile
1992, conclusivo della controversia sul c.d. "pacchetto", ispirato al
principio della ricerca del consenso politico tra i poteri centrali e
le popolazioni interessate per ogni modifica normativa che si renda
necessaria.
2. - Si e' costituito in giudizio il presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, per chiedere che
il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
La difesa dello Stato premette che la proposta di norma di
attuazione approvata dalla Commissione il 19 marzo 1993 non era stata
presentata dal Governo, ma elaborata autonomamente dalla Commissione
stessa, mentre al momento dell'esame di tale proposta da parte del
Consiglio dei ministri, nella seduta del 25 giugno 1993, il
Presidente della Provincia, presente alla riunione, non aveva
sollevato alcuna obiezione.
In ogni caso, secondo l'Avvocatura dello Stato, non sussisterebbe
un interesse diretto della Provincia in ordine al fatto che un organo
statale sottordinato, quale il Consiglio di amministrazione di cui
all'art. 22 del d.P.R. n. 752 del 1976, debba essere sentito con
parere vincolante (espresso attraverso l'intesa) dalla
amministrazione centrale.
Inoltre, il Governo poteva pur sempre decidere in maniera difforme
dal deliberato della Commissione, purche' quest'ultima fosse stata
interpellata sul problema oggetto della modifica.
Nel merito della modifica adottata, l'Avvocatura dello Stato
afferma che la stessa risulta coerente con il principio fondamentale
di gerarchia degli uffici che regola l'intera struttura del pubblico
impiego.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Provincia di Bolzano ha
presentato una memoria nella quale viene innanzitutto evidenziato che
la modifica al testo approvato dalla Commissione paritetica e' stata
effettuata in sede di coordinamento tecnico da parte del dipartimento
Affari regionali prima della sottoposizione del testo stesso al
Consiglio dei ministri, che ha pertanto esaminato e approvato un
testo diverso da quello elaborato dalla Commissione paritetica.
La Provincia ribadisce anche che la modifica in questione, lungi
dal costituire un mero aggiustamento tecnico-formale, rappresenta una
innovazione sostanziale del contenuto della proposta e, come tale,
avrebbe dovuto essere sottoposta al parere della Commissione
paritetica, secondo quanto affermato nella gia' richiamata sentenza
n. 37 del 1989.
In ordine alla sussistenza di un interesse diretto della
Provincia, la ricorrente afferma che il Consiglio di amministrazione
del personale, pur configurandosi come organo statale, viene a
realizzare nella sua composizione il principio della tutela delle
minoranze linguistiche, con la conseguenza che la modificazione del
ruolo di tale organo nel procedimento di revisione delle tabelle -
quale risulta dalla sostituzione dell'intesa con un semplice parere -
sarebbe tale da incidere direttamente sul sistema di garanzia delle
minoranze linguistiche, legittimando conseguentemente la Provincia a
ricorrere avverso detta lesione.
Infine, la Provincia insiste nel rilevare che la norma censurata
determinerebbe anche una violazione sostanziale dell'art. 107 dello
Statuto, stante il fatto che le tabelle in questione costituiscono
parte integrante delle norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 752
del 1976 in materia di proporzionale, e che, quindi, la loro modifica
non potrebbe essere disciplinata secondo modalita' difformi da quelle
statutariamente previste a garanzia della speciale autonomia
provinciale.
4. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato
una memoria nella quale si sottolinea la diversita' tra la
fattispecie giudicata dalla Corte con la sent. n. 37 del 1989,
attinente al riparto di competenze tra Stato e autonomie locali, e
quella in esame, relativa a variazioni di piante organiche interne
all'amministrazione statale. Pertanto, l'innovazione introdotta con
la norma impugnata non potrebbe essere considerata come violazione
del precetto statutario, tanto piu' che la norma approvata prevede
che delle modifiche alle tabelle organiche sia data preventiva
notizia alla Giunta provinciale.
Considerato in diritto
1. - Il d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752 ha formulato le norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige
in materia di riserva proporzionale tra i diversi gruppi linguistici
negli uffici statali siti nella Provincia di Bolzano, istituendo, al
primo comma dell'art. 8, i ruoli locali del personale civile statale
secondo le tabelle allegate allo stesso decreto. L'art. 26, secondo
comma, di tale decreto ha inoltre stabilito che "alle modifiche delle
tabelle di cui al primo comma dell'art. 8, rese necessarie da riforme
generali degli organici o delle carriere, si provvede con la
procedura prevista dall'art. 107" dello Statuto speciale e cioe'
mediante decreti legislativi adottati dal Governo previo parere della
speciale Commissione paritetica istituita, ai sensi del secondo comma
dello stesso art. 107, ai fini della formulazione delle norme di
attuazione relative alle materie attribuite alla competenza della
Provincia di Bolzano.
In sede di revisione delle norme di attuazione di cui al d.P.R.
752 del 1976 - revisione, tra l'altro, determinata anche
dall'esigenza di rendere piu' snella la procedura relativa alla
modifica delle tabelle dei ruoli locali del personale statale - la
Commissione paritetica, nella seduta del 19 febbraio 1993, approvava
una modifica del secondo comma dell'art. 26 del d.P.R. n. 752 cosi'
formulata: "alle modifiche delle tabelle di cui al primo comma
dell'art. 8, rese necessarie da riforme generali degli organici o
delle qualifiche funzionali, si provvede con provvedimenti delle
amministrazioni centrali competenti previa intesa con il Consiglio di
amministrazione di cui all'art. 22 del presente decreto, previa
informazione della Provincia". Con il richiamo al meccanismo
dell'"intesa" la Commissione paritetica mirava chiaramente a
rafforzare, nel procedimento di modifica delle tabelle, la posizione
del Consiglio di amministrazione locale, composto, ai sensi dell'art.
22 del d.P.R. n. 752, oltre che dal Commissario del Governo e da
cinque dirigenti dello Stato, anche da quattro rappresentanti del
personale "eletti per una meta' dagli appartenenti del gruppo
linguistico tedesco".
Ma il Consiglio dei ministri, nella seduta del 25 giugno 1993, su
proposta del Ministro per gli affari regionali, approvava la modifica
all'art. 26 in un testo diverso da quello adottato dalla Commissione
paritetica, dove la "previa intesa" risultava sostituita con il
semplice "parere" del Consiglio di amministrazione locale.
La norma cosi' adottata - che ha assunto la sua veste formale
nell'art. 2 del d.P.R. 6 luglio 1993, n. 291 - e' stata, con il
ricorso in esame, impugnata dalla Provincia di Bolzano in relazione
ai seguenti profili: a) violazione dell'art. 107 dello Statuto
speciale per vizio procedurale, dal momento che la Commissione
paritetica non ha avuto la possibilita' di esprimere il proprio
parere in ordine ad una modifica sostanziale apportata dal Governo al
testo in precedenza approvato dalla stessa Commissione; b) ulteriore
violazione dell'art. 107 dello Statuto speciale conseguente al fatto
che le tabelle del personale degli uffici statali situati nella
Provincia, in quanto parti integranti delle relative norme di
attuazione, non potrebbero essere modificate altro che attraverso la
procedura speciale prevista da tale norma statutaria; c) violazione
dell'accordo italo-austriaco dell'aprile 1992, concernente la
chiusura della controversia sul c.d. "pacchetto", dal momento che lo
Stato ha modificato una norma di attuazione dello Statuto senza il
consenso della popolazione interessata ed in contrasto con quanto
espresso dalla Commissione paritetica.
2. - La questione e' fondata con riferimento al primo profilo
enunciato nel ricorso.
Questa Corte, con la sentenza n. 37 del 1989 - richiamata dalla
ricorrente - ha gia' avuto modo di precisare che la Commissione
paritetica per le norme di attuazione di cui all'art. 107 dello
Statuto speciale, per quanto investita di un potere consultivo
obbligatorio ma non vincolante, "deve essere posta in grado di
esaminare ed esprimere il proprio avviso sugli schemi dei decreti
legislativi che il Governo, a conclusione del lavoro preparatorio, si
appresta definitivamente ad adottare ai fini dell'attuazione della
disciplina statutaria. Il rispetto di tale esigenza, se non conduce a
escludere che il Governo possa apportare, dopo il parere della
Commissione, varianti di carattere formale al testo dei decreti,
impedisce invece allo stesso modificazioni o aggiunte suscettibili di
alterare il contenuto sostanziale della disciplina su cui la
Commissione abbia gia' avuto modo di manifestare il proprio parere,
tanto piu' ove tali modificazioni vengano a incidere .. sul piano
della stessa distribuzione delle competenze tra lo Stato ed i
soggetti di autonomia".
I principi ora richiamati si attagliano anche al caso in esame,
dal momento che la modifica apportata dal Governo in sede di
approvazione finale del testo che aveva formato oggetto del parere
della Commissione risulta, con piena evidenza, di carattere
sostanziale, essendo stata trasformata in un "parere" la "previa
intesa" richiamata nella norma approvata dalla Commissione e
destinata a rafforzare il ruolo del Consiglio di amministrazione
locale, composto anche da rappresentanti del personale eletti dagli
appartenenti al gruppo linguistico tedesco.
D'altro canto, non puo' valere il rilievo - prospettato dalla
difesa dello Stato - che l'eliminazione dell'"intesa" dalla norma in
questione, in quanto attinente a rapporti operanti all'interno
dell'amministrazione statale, non sarebbe tale da incidere in una
competenza della Provincia, cosi' da giustificare l'interesse al
ricorso da parte della stessa. Nella specie, infatti, la lesione
della competenza provinciale e l'interesse al ricorso non derivano
tanto dal contenuto della norma denunciata (che ha perso, tra
l'altro, il suo originario valore garantista in conseguenza degli
effetti determinati sulla composizione del Consiglio di
amministrazione locale dalla riforma del pubblico impiego introdotta
con il decreto legislativo n. 29 del 1993), quanto dal modo come la
norma e' stata approvata, in violazione del procedimento posto a
garanzia del ruolo e delle funzioni spettanti, ai sensi dell'art. 107
dello Statuto speciale, alla Commissione paritetica per le norme di
attuazione.
Il ricorso va, pertanto, accolto in relazione al denunciato vizio
procedurale, risultando, di conseguenza, assorbiti gli altri motivi
di censura dedotti dalla ricorrente.