ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento
notificato il 18 dicembre 1993, depositato in Cancelleria il 29
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione
Economica del 13 luglio 1993, recante: "Ripartizione dei fondi recati
per il 1993 per l'attuazione della legge 29 gennaio 1992, n. 113,
relativa all'obbligo per i Comuni di residenza di porre a dimora un
albero per ogni neonato" ed iscritto al n. 42 del registro conflitti
1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1994 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e
l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 18 dicembre 1993 la provincia
autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzioni nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione alla
deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione
Economica (C.I.P.E.), datata 13 luglio 1993 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 249 del 22 ottobre 1993) e recante
"Ripartizione dei fondi recati per il 1993 per l'attuazione della
legge 29 gennaio 1992, n. 113, relativa all'obbligo per i Comuni di
residenza di porre a dimora un albero per ogni neonato".
La ricorrente Provincia autonoma, dopo aver affermato la propria
potesta' legislativa esclusiva in materia di foreste, espone che la
legge 29 gennaio 1992, n. 113, ha stabilito l'obbligo per i Comuni di
porre a dimora un albero nel territorio comunale entro dodici mesi
dalla registrazione anagrafica di ogni neonato residente. A riguardo
la legge autorizza la spesa di cinque miliardi stabilendo che le
modalita' di ripartizione tra le Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano siano determinate dal C.I.P.E., sentita la
Conferenza permanente. Viceversa il C.I.P.E., con l'impugnata
deliberazione, ha ripartito per il 1993 la somma di cui sopra tra
tutte le Regioni (autonome e a statuto ordinario) ma ha escluso del
tutto la sola regione del Trentino Alto Adige, pur recando in
allegato una tabella definita "di riparto tra le Regioni e le
Province autonome per l'anno 1993".
A parere della ricorrente, la ragione di tale esclusione va
ricercata in una errata interpretazione dell'art. 4, comma 3, del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante norme di
attuazione dello statuto speciale, a mente del quale nelle materie di
competenza regionale o provinciale le amministrazioni statali non
possono disporre spese, ne' concedere, direttamente o indirettamente,
finanziamenti o contributi per attivita' nell'ambito del territorio
regionale o provinciale. La ratio della norma va individuata nei
limiti che essa pone all'attivita' amministrativa dello Stato. In
particolare cio' che si vuole precludere sarebbe l'attivita' di spesa
diretta dello Stato nella Regione, cioe' erogazioni a carico del
bilancio dello Stato a favore di imprese, famiglie o enti pubblici
sub-provinciali. Resterebbe invece fermo il finanziamento delle
attivita' amministrative delle Province, secondo quanto previsto
dallo statuto speciale. In sostanza con l'art. 4 si sarebbe soltanto
inteso garantire le Province da possibili invasioni del loro ambito
di competenze da parte dello Stato a mezzo d'interventi diretti di
spesa, non gia' precludere il finanziamento delle Province stesse
mediante trasferimento dal bilancio dello Stato.
Anche il riferimento all'"ambito territoriale" contenuto nel
citato art. 4 renderebbe palese che ci si riferisce non gia' al
riparto di somme tra Regioni, bensi' alla destinazione finale delle
somme dirette a finanziare determinate attivita' onde evitare spese
statali dirette che "saltino" le Province restando estranee al loro
bilancio.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilita' o comunque per
l'infondatezza del ricorso.
Preliminarmente rileva l'Avvocatura generale che il ricorso non
potrebbe comportare una contestazione sulla competenza dell'organo
statale, o comunque configurare una lesione delle competenze
provinciali.
Nel merito, essa deduce che la lettura data dal C.I.P.E. all'art.
4 del decreto legislativo n. 266 del 1992 e' del tutto corretta, in
quanto la norma intende escludere ogni forma di interferenza statale
nelle materie (come quella forestale) di competenza propria delle
Province autonome, vietando categoricamente che le amministrazioni
statali possano disporre spese ovvero concedere (direttamente o
indirettamente) finanziamenti o contributi.
3. - Nell'imminenza dell'udienza la Provincia autonoma di Trento
ha depositato una memoria, preliminarmente sottolineando che il
conflitto concerne un'ipotesi di cattivo uso di un potere da parte
del C.I.P.E. (e non la contestazione circa la titolarita' di tale
potere), a seguito del quale si e' determinata una lesione della
sfera di attribuzioni della ricorrente.
Nel merito la difesa della Provincia ribadisce che il senso
dell'art. 4, comma 3, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266,
sta nel precludere esclusivamente le attivita' amministrative di
spesa diretta nella Regione da parte dello Stato, non gia' il
finanziamento delle attivita' stesse se svolte dalle Province
autonome. Nella specie l'erogazione del contributo per la messa a
dimora delle piante risponderebbe esattamente alla ratio legis,
ponendo la Provincia nelle condizioni per adempiere ai propri
compiti. Di talche' l'"ingerenza statale" consisterebbe proprio
nell'immotivata esclusione del finanziamento.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento si duole che la deliberazione
del Comitato interministeriale per la programmazione economica del 13
luglio 1993 non l'abbia inclusa tra i destinatari del riparto delle
somme stanziate per l'attuazione della legge 29 gennaio 1992, n. 113
(concernente l'obbligo, per i comuni di residenza, di porre a dimora
un albero per ogni neonato).
2. - L'Avvocatura generale dello Stato ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilita' del ricorso, sull'argomento che manca in esso la
contestazione della competenza dell'organo statale ad emettere l'atto
oggetto del proposto conflitto.
In realta' la ricorrente ha dedotto che, con l'atto impugnato,
essa e' stata esclusa da un finanziamento cui assume d'aver diritto e
che in tal modo, attraverso un cattivo uso del potere statale in
ordine a quanto previsto dalle legge, e' stato menomato l'esercizio
della sua sfera di attribuzioni in materia forestale. Il ricorso e'
volto appunto ad ottenere che la Provincia autonoma di Trento sia
posta in grado di svolgere pienamente una sua attivita' (peraltro
impostale dalla stessa legge).
Pertanto, l'eccezione risulta priva di fondamento, poiche' e'
ormai pacifico che vi e' materia di conflitto, non solo in caso di
vindicatio potestatis, ma anche quando l'asserito cattivo uso di un
potere da parte dell'organo o dell'ente titolare della competenza
determini la menomazione della sfera di altro organo o ente.
3. - Nel merito la doglianza e' fondata.
La legge n. 113 del 1992 dispone l'obbligo dei Comuni di mettere a
dimora un albero nel loro territorio per ogni neonato residente, nei
dodici mesi dalla registrazione anagrafica; e a tal fine autorizza
una spesa di cinque miliardi di lire. "Le modalita' di ripartizione
della predetta somma - precisa l'art. 4, comma 1 - tra le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano, sono determinate dal
Comitato interministeriale per la programmazione economica".
La deliberazione da quest'ultimo assunta in data 13 luglio 1993,
impugnata dalla ricorrente, prevede una distribuzione del
finanziamento che, pur recando l'intestazione "tabella di riparto dei
fondi tra le Regioni e le Province autonome", non contempla le
province stesse tra i destinatari dei singoli importi.
Dalle premesse dell'atto si evince che la ragione dell'esclusione
risiede nella norma dell'art. 4, comma 3, del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266. La soluzione del conflitto, dunque, deve muovere
dall'individuazione della portata di tale disposizione, la quale e'
contenuta nel provvedimento di attuazione dello statuto speciale
concernente il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento (mentre - giova notare - alle norme di attuazione in
materia di finanza regionale e provinciale e' dedicato altro
provvedimento legislativo, di pari data, recante il numero 268).
Ebbene, secondo la norma de qua, "fermo restando quanto disposto
dallo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione" nelle
materie di competenza propria della regione o delle province
autonome, "le amministrazioni statali, comprese quelle autonome e gli
enti dipendenti dallo Stato, non possono disporre spese ne'
concedere, direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi
per attivita' nell'ambito del territorio regionale o provinciale".
La collocazione del divieto - nel corpo di una norma intitolata
"funzioni amministrative" e nell'ambito di un provvedimento volto a
disciplinare il rapporto tra due sfere di potesta' legislativa - e'
il primo elemento che induce a limitare il senso della preclusione.
Questa e' volta a garantire l'ente locale da possibili invasioni
della sua sfera di competenza a mezzo d'interventi diretti di spesa,
non certo a precludere il finanziamento di attivita' amministrative
dell'ente stesso, massime quando - come nella specie - queste sono
imposte dalla legge statale insieme con lo stanziamento dei fondi
necessari.
La ratio della previsione sta, in sostanza, nel ripartire la
misura dell'amministrazione nel senso di destinare i finanziamenti
esclusivamente a chi ha il compito di gestirli, cosi' da evitare fra
l'altro il verificarsi di soppressioni o di duplicazioni in favore
dei medesimi soggetti per attivita' che siano contemporaneamente
disciplinate dalle regioni o dalle province autonome in quanto si
svolgono nel loro territorio.
Del resto questa Corte, proprio in un caso di sovrapposizione
delle agevolazioni economiche dirette (disposte dalla legge in favore
di imprese gia' beneficiarie di incentivi erogati dalla provincia
autonoma) ha chiarito come l'entrata in vigore del citato art. 4 non
avrebbe de futuro piu' consentito "i finanziamenti diretti nelle
materie di competenza propria delle province" (sentenza n. 382 del
1992).
La Corte, inoltre, ha in piu' occasioni sottolineato il carattere
di norma di attuazione rivestito dall'art. 5 della legge 30 novembre
1989, n. 386, nel senso della sua immodificabilita' al di fuori del
meccanismo dell'accordo Stato-Province autonome ex art. 104 dello
statuto speciale (sentenza n. 366 del 1992 e sentenza n. 123 del
1992). Ebbene, per effetto di tale norma, "i finanziamenti recati da
qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto il
riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore ..". A sua volta l'art. 12 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (che - ripetesi - e' la sede
propria della normativa concernente la finanza provinciale), si
raccorda direttamente al citato art. 5 stabilendo che le procedure
descritte "si applicano con riferimento alle leggi statali
d'intervento ivi previste, anche se le stesse non sono espressamente
richiamate".
Piu' in generale, e' da rilevarsi come l'art. 4, comma 3, in esame
non faccia che ribadire per la Regione Trentino-Alto Adige e le
Province autonome, una garanzia di autonomia amministrativa gia'
vivente nell'ordinamento. Il decreto legislativo 24 luglio 1977, n.
616, proprio al fine di impedire interventi diretti dello Stato nelle
materie trasferite alle Regioni a statuto ordinario recita all'art.
126, terzo comma: "E' vietato conservare o istituire nel bilancio
dello Stato capitoli con le stesse denominazioni e finalita' di
quelli soppressi, e comunque relativi a spese concernenti le funzioni
trasferite.".
E' quindi evidente: a) che il sistema complessivo della finanza
derivata resta rafforzato dalla nuova normativa, la quale prevede il
riparto delle somme in favore delle province; b) che tale riparto non
puo' essere escluso sulla base di un erroneo richiamo al citato art.
4, comma 3, il quale contiene una norma di garanzia delle regioni e
delle province e di razionalizzazione della spesa, finalizzata ad
escludere il frazionamento della stessa in favore di singoli
destinatari (naturalmente allorche' essi operino entro un certo
ambito territoriale) ed il conseguente pregiudizio che da cio'
deriverebbe ad una corretta amministrazione.