ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma quarto
septies, della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la
prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme
di manifestazione di pericolosita' sociale) introdotto dall'art. 1
della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e
nomine presso le regioni e gli enti locali), promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 14 luglio 1993 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da
Dallavalle Franco Maria contro la U.S.L. n. 70 di Alessandria,
iscritta al n. 759 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53, prima serie speciale,
dell'anno 1993;
2) ordinanza emessa il 16 giugno 1993 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da
Donadio Franco contro la U.S.L. Torino III ed altro, iscritta al n.
760 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visto l'atto di costituzione di Donadio Franco nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Gustavo Romanelli per Donadio Franco e l'Avvocato
dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 16 giugno 1993 il Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte ha sollevato - in
riferimento agli artt. 3, primo comma e 97, primo comma, della
Costituzione - questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15,
comma quarto septies della legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotto
dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella parte in cui
prevede l'"immediata sospensione" del personale, pubblico dipendente,
che abbia riportato sentenza di condanna per i delitti indicati nelle
lettere a), b), c), d) di cui al precedente primo comma, ovvero nei
cui confronti sussistano le condizioni di cui alle lettere e) ed f)
dello stesso primo comma.
Il tribunale remittente premette che il giudizio a quo - nel quale
e' stata sollevata la predetta questione - ha per oggetto il ricorso
avverso la deliberazione con la quale l'amministratore straordinario
della Unita' sanitaria locale di Torino III ha disposto la
sospensione cautelare obbligatoria dal servizio, ex art. 15 succitato
e successive modificazioni, del ricorrente F. Donadio, primario
chirurgo presso l'Ospedale Martini di Torino, per essere stato lo
stesso condannato dalla corte di appello di Torino, con conforme
decisione alla sentenza di primo grado, per il reato di cui agli
artt. 479 (falso in atto pubblico), 81 e 110 c.p., alla pena di otto
mesi e dieci giorni di reclusione, con interdizione temporanea dai
pubblici uffici per il periodo minimo previsto dalla legge.
Cio' posto, il giudice a quo ritiene che la questione sollevata
sia rilevante e non manifestamente infondata in relazione agli artt.
3, primo comma e 97, primo comma, della Costituzione anche alla luce
dei recenti sviluppi della giurisprudenza costituzionale. Piu' in
particolare, si osserva che la legge n. 16 del 1992, inscrivendosi,
come gia' rilevato dalla surrichiamata giurisprudenza costituzionale,
nel filone della c.d. legislazione antimafia, ha modificato
profondamente il testo previgente dell'art. 15 contenuto nella legge
n. 55 del 1990, estendendo le norme concernenti limiti all'accesso ed
alla permanenza nei pubblici uffici - gia' previsti per i titolari di
cariche elettive o di nomina pubblica - al personale dipendente delle
pubbliche amministrazioni.
Senonche' la estensione dell'ambito di operativita' della norma
censurata, ovvero dell'istituto della sospensione obbligatoria, ai
dipendenti della P.A. violerebbe l'art. 3, primo comma, della
Costituzione in quanto predisporrebbe lo stesso trattamento per
situazioni profondamente differenziate e pertanto non assimilabili.
Un ulteriore autonomo profilo di violazione dell'art. 3, primo
comma, della Costituzione sarebbe dato dalla circostanza che
l'istituto della sospensione obbligatoria, prevista dalla norma
impugnata, opererebbe solo con riguardo ai dipendenti degli enti
locali, mentre per i dipendenti delle amministrazioni statali, anche
se inseriti in uffici periferici, continuerebbe ad applicarsi, salva
l'ipotesi di provvedimento restrittivo della liberta' personale, la
sospensione cautelare facoltativa in base agli artt. 91 e 92 d.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3. Ne risulterebbe una ingiustificata disparita'
di trattamento con conseguente violazione dell'art. 3, comma primo,
della Costituzione.
Infine, l'istituto della sospensione cautelare obbligatoria come
previsto dalla norma censurata violerebbe l'art. 97, primo comma,
della Costituzione, in quanto, precluderebbe - da un lato - qualsiasi
valutazione in ordine alla pericolosita' della persistenza in
servizio del dipendente, e - dall'altro e correlativamente - potrebbe
generare nei confronti dell'amministrazione un notevole pregiudizio.
In ogni caso verrebbe ad essere sottratta all'ente la possibilita'
di valutare discrezionalmente l'opportunita', nell'interesse
pubblico, della sospensione del dipendente.
Tutto cio' apparirebbe ancora meno giustificabile, considerata la
illegittimita' costituzionale della destituzione di diritto di cui -
secondo il giudice a quo - la sospensione obbligatoria avrebbe "di
fatto rappresentato la premessa".
2. - Si e' costituito nel giudizio dinanzi a questa Corte F.
Donadio - ricorrente nel giudizio a quo - il quale si richiama
sostanzialmente ai profili di incostituzionalita' ed alle
argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione. Aggiunge che i
fatti contestatigli in sede penale non avrebbero alcuna attinenza con
l'attivita' di primario attualmente esercitata presso la divisione
dell'ospedale Martini di Torino, concernendo per contro la qualita'
di direttore sanitario della Unita' sanitaria locale di Rivoli
rivestita in epoca pregressa e precisamente prima del febbraio 1988.
Inoltre, l'equiparazione dei dipendenti pubblici ai pubblici
amministratori sarebbe fonte di gravissimi pregiudizi anche e
soprattutto di carattere professionale, e cio' a maggior ragione
trattandosi, come nel caso di specie, di un chirurgo, al quale venga
inibita per lunghissimo tempo l'attivita' operatoria nella struttura
pubblica - che assorbirebbe la quasi totalita' dell'attivita'
operatoria svolta in Italia - con conseguente irreversibile perdita
di manualita' ed ulteriori danni professionali.
3. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
In particolare, l'Avvocatura deduce l'insussistenza della
prospettata violazione dell'art. 3 Cost., avuto riguardo alla ratio
della l. n. 16 del 1992 la quale, come posto in luce dagli atti
parlamentari, sarebbe preordinata a fronteggiare la grave situazione
di emergenza nazionale costituita dalle infiltrazioni di stampo
mafioso nella pubblica amministrazione.
La suddetta ratio spiegherebbe agevolmente la dilatazione
dell'ambito di operativita' della sospensione obbligatoria
disciplinata dalla norma censurata, attesoche' il pericolo delle
infiltrazioni della delinquenza organizzata non verrebbe meno ed anzi
coinvolgerebbe in pari modo anche i funzionari delle pubbliche
amministrazioni.
Quanto al secondo profilo di violazione dell'art. 3, primo comma,
della Costituzione, prospettato nella ordinanza di rimessione, la
questione sarebbe stata gia' risolta con sentenza n. 197 del 1993 nel
senso della applicabilita' dell'istituto della sospensione
obbligatoria anche ai dipendenti delle amministrazioni statali.
Infine, in ordine alla violazione dell'art. 97 della Costituzione,
ritiene l'Avvocatura che le argomentazioni svolte al riguardo dal
giudice a quo poggino su una premessa destituita di fondamento, e
cioe' che la succitata sospensione sia connotabile come sanzione
disciplinare; mentre essa ha natura cautelare.
4. - Con altra ordinanza emessa in data 14 luglio 1993, il
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ripropone la
medesima questione di costituzionalita' nel corso di un giudizio
avente per oggetto l'annullamento della deliberazione con la quale
l'amministratore straordinario della U.s.l. n. 70 di Alessandria
aveva disposto la sospensione cautelare obbligatoria dal servizio ex
art. 15, comma primo, lett. b), e art. 4 septies, della legge 19
marzo 1990, n. 55, come modificati dalla l. n. 16 del 1992 del
ricorrente F. M. Dallavalle, aiuto medico di ruolo dell'Ospedale di
Alessandria, per essere stato lo stesso condannato per il reato di
cui agli artt. 314 e 81, secondo comma, c.p. dal tribunale di Torino
con sentenza 23 marzo 1992, non definitiva.
L'ordinanza ripropone negli stessi termini e con le stesse
argomentazioni i motivi gia' riferiti.
5. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, il quale ha concluso per la infondatezza delle questioni
sollevate, svolgendo argomentazioni identiche a quelle gia' riferite
al punto 3.
Considerato in diritto
1. - Va disposta la riunione dei giudizi per l'identita' delle
norme impugnate e delle censure svolte nelle ordinanze indicate in
epigrafe.
2. - E' sottoposta alla Corte la questione se l'art. 15, comma
quarto septies, della legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotto
dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, violi gli artt. 3,
primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione nella parte in cui
prevede la sospensione obbligatoria del personale dipendente delle
pubbliche amministrazioni, nei confronti del quale sia stata emessa
sentenza di condanna per taluno dei reati indicati nelle lettere a),
b) e c) di cui al primo comma, ovvero nei cui confronti sussistano le
condizioni di cui alle lettere e) ed f) dello stesso primo comma.
3. - Le censure non sono fondate.
Non quella relativa alla violazione dell'art. 3, primo comma,
della Costituzione, che lamenta l'eguale trattamento, quanto al re-
gime di sospensione cautelare, previsto per soggetti che rivestono
cariche elettive in enti pubblici territoriali ed assimilati e
soggetti che sono pubblici dipendenti, in quanto pone sullo stesso
piano titolari di uffici pubblici elettivi, legati all'ente da
rapporto di servizio onorario, e soggetti che sono, invece, legati
alla P.A. da rapporto d'impiego.
L'eguale trattamento di categorie del tutto differenziate
costituirebbe violazione del principio di uguaglianza, sancito
dall'art. 3 della Costituzione.
Osserva la Corte che la ratio, desumibile anche dai lavori
preparatori, della l. n. 16 del 1992, consiste nell'esigenza di
rafforzare la disciplina gia' posta dalla l. n. 55 del 1990,
estendendone talune qualificanti previsioni - inizialmente riferite
ai soggetti legati alla P.A. da rapporto di servizio onorario,
elettivo o non - a pubblici dipendenti legati alla stessa da rapporto
di servizio professionale, che possono talora versare in condizione
di potenziale maggiore pericolosita' e, quindi, essere fonte di
possibili maggiori danni.
La diversita' delle posizioni e delle funzioni non comporta,
infatti, necessaria diversita' della disciplina intesa alla
salvaguardia di interessi fondamentali dello Stato.
Il trattamento omogeneo delle due categorie e' stato, dunque,
determinato dalla legge razionalmente, perche' identici sono
finalita' e mezzi di tutela rispetto alla pericolosita' eventuale di
comportamenti decisionali ed operativi (cfr. sentt. n. 402 e 407 del
1992) potenzialmente pregiudizievoli per la P.A.
4. - Parimenti infondato e' l'altro profilo di violazione
dell'art. 3, primo comma, della Costituzione, correlato alla
circostanza che la sospensione cautelare obbligatoria riguarderebbe
solo i dipendenti degli enti locali e non anche i dipendenti delle
amministrazioni statali, nei cui confronti continuerebbe ad operare
soltanto la sospensione cautelare facoltativa prevista dagli artt. 91
e 92 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.
Rileva la Corte che il comma quarto septies dell'art. 15 della l.
n. 55 del 1990 si riferisce al "personale dipendente delle
amministrazioni pubbliche". Questa espressione e' comprensiva dei
dipendenti locali e centrali delle amministrazioni statali nonche'
dei dipendenti degli enti locali.
Tale conclusione e' resa evidente dal riferimento, contenuto nella
norma in esame, agli enti "indicati" nel comma primo dello stesso
art. 15.
Essendo tali enti tutti di carattere locale, l'anzidetto
riferimento chiarisce che il predetto comma quarto septies, quando
menziona il personale dipendente delle amministrazioni pubbliche
(senza alcuna delimitazione), e' comprensivo dei soggetti
appartenenti sia alle strutture dello Stato che a quelle degli enti
locali (cfr. sentt. nn. 197 del 1993 e 407 del 1992 cit.).
5. - Non fondato e', infine, il dedotto contrasto della normativa
impugnata con l'art 97, primo comma, della Costituzione, sotto il
profilo che in base ad essa verrebbe impedita alla P.A. la
valutazione della convenienza in ordine all'allontanamento del
dipendente, allontanamento che talora potrebbe determinare un
pregiudizio per l'amministrazione; da qui l'esigenza di non sottrarre
il provvedimento di sospensione cautelare al vaglio delle
peculiarita' dei singoli casi, preclusa proprio dall'obbligatorieta'
della sospensione.
Osserva la Corte che la sospensione ex art. 15, comma quarto
septies, della l. n. 55 del 1990, non si configura come sanzione
disciplinare, ma consiste in un provvedimento cautelare di carattere
speciale ed obbligatorio che si colloca, per le fattispecie cui si
riferisce, accanto a figure generali, come la sospensione cautelare,
prevista per gli impiegati civili dello Stato dall'art. 91 del t.u.
10 gennaio 1957, n. 3.
La fase di quiescenza della posizione soggettiva del pubblico
dipendente, aperta dal provvedimento di sospensione ex comma quarto
septies cit., e' connessa ad una specifica normativa di particolare
incisivita', diretta a tutelare interessi essenziali della P.A. In
quanto collegata con un giudizio penale, per la inerente sua natura
cautelare essa ha carattere temporaneo e puo' essere oggetto di
revoca amministrativa (cfr. art. 9, comma secondo, l. n. 19 del
1990), salvo, in ogni caso, il diritto di difesa dell'interessato.
Circa il riferimento che l'ordinanza di remissione fa,
sottolineandone le diversita' di trattamento, alla destituzione ed
alla dichiarata incostituzionalita' del suo automatismo (cfr. sent.
n. 197 del 1993 cit.), e' da rilevare che tale trattamento e'
conseguenza proprio della diversita' delle situazioni e, in
particolare, del carattere direttamente sanzionatorio della
destituzione.
Per queste considerazioni non appare violato l'art. 97, primo
comma, della Costituzione, in quanto il principio di buona
amministrazione in esso sancito va coordinato con gli altri valori
costituzionalmente garantiti e, in concreto, con quelli della tutela
dell'ordine pubblico, ai quali si ispira la disciplina censurata.
Le denunce di incostituzionalita' sollevate dalle ordinanze in
epigrafe sono, quindi, infondate.