IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto dall'Ufficio Italiano Cambi, in persona del presidente p.t.,
rappresentato e difeso dall'avv. Bruno De Carolis e dal prof. avv.
Filippo Satta e domiciliato presso lo studio del secondo in Roma, via
Pierluigi da Palestrina, 47, contro Elvira Scotto Lavina, Mario
Giagu, Stefania Mezzanotte, Antimo Verde, Giovanni Battista Scotti,
Carlo Bortoloni, Mario Scalera, Brunilde Giuliani, Giuseppe De
Filippis, Rinaldo Palombo, Alberto Di Filippo, Alessandro Nardi, Anna
Bonfigli, Roberto Villani, Francesco Calogero e Valerio Guercio,
rappresentati e difesi dall'avv. Domenico Davoli presso il quale
elettivamente domiciliano in Roma, via di Santa Maria Maggiore, 112,
e nei confronti di Vittorio Corniola, domiciliato per la carica
presso il Ministero del tesoro, ragioneria generale dello Stato,
I.G.O.P. in Roma, via XX Settembre n. 97, per l'annullamento della
sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione
III, 31 agosto 1993, n. 1430, notificata il 20 settembe 1993;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Elvira Scotto Lavina,
Mario Giagu, Carlo Bortoloni, Stefania Mezzanotte, Mario Scalera,
Rinaldo Palombo, Alessandro Nardi, Valerio Guercio, Francesco
Calogero, Anna Bonfigli, Giuseppe De Filippis, Alberto Di Filippo,
Antimo Verde, Brunilde Giuliani, Roberto Villani e Giovanni Battista
Scotti;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita nella camera di consiglio del 21 gennaio 1994 la relazione
del consigliere Della Valle Pauciullo e uditi, altresi', gli avv.ti
Satta e De Carolis per l'appellante e Davoli per l'appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III, su
ricorso di Elvina Scotto Lavina e degli altri indicati in epigrafe,
tutti funzionari di II livello dal 1$ luglio 1982 dell'Ufficio
Italiano dei Cambi, con sentenza n. 481 del 29 marzo 1991 ha
dichiarato il diritto degli stessi con decorrenza dal 1$ luglio 1988
al trattamento economico pari a quello spettante al vincitore del
concorso per la stessa qualifica, conferita in tale data, con piu'
elevata retribuzione rispetto a quella da loro fruita, nonche' alla
rivalutazione monetaria ed agli interessi sulla maggiore retribuzione
dovuta dalla scadenza dei singoli ratei al soddisfo.
Il Consiglio di Stato, sezione VI, su appello dell'Ufficio
Italiano dei Cambi, ha confermato tale sentenza con decisione n. 486
del 23 giugno 1992 notificata il 10 luglio 1992 al suddetto Ufficio,
il quale con nota n. 4621 del 3 novembre 1992 ha comunicato agli
interessati che non avrebbe adottato provvedimenti in esecuzione
della stessa in relazione alle disposizioni dell'art. 2, comma 4, del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 323, convertito nella legge 8 agosto
1992, n. 359, nonche' all'art. 7, settimo comma, del decreto-legge 19
settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.
438.
Elvira Scotto Lavina e gli altri destinatari della sentenza
menzionata del tribunale amministrativo regionale del Lazio
(frattanto passata in giudicato per effetto della mancata
impugnazione della decisione confermativa d'appello del Consiglio di
Stato entro il termine di legge dalla sua notificazione), previa
rituale diffida ad ottemperarvi rimasta senza esito, hanno chiesto
allo stesso tribunale con ricorso presentato il 17 marzo 1993 che
venisse ordinato all'Ufficio Italiano dei Cambi di ottemperare al
giudicato cosi' formatosi; gli effetti dello stesso non potevano
infatti considerarsi impediti dalla sopravvenienza dalle menzionate
disposizioni di legge in pendenza del termine di impugnazione per
cassazione della decisione del Consiglio di Stato immediatamente
esecutiva, consistendo tali effetti in un obbligo sottratto ai poteri
discrezionali della pubblica amministrazione ed alla rilevanza di
norme entrate in vigore in tempo posteriore alla notificazione della
decisione successivamente passata in giudicato.
Oppostosi alla pretesa di ottemperanza al giudicato l'Ufficio
Italiano dei Cambi per le ragioni gia' enunziate, il tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sezione III, con la sentenza
indicata in epigrafe, l'ha accolta ed ha assegnato al suddetto
Ufficio il termine di sessanta giorni dalla comunicazione o
notificazione della sentenza stessa per provvedere in conseguenza,
nominando per il caso di ulteriore inerzia un commissario tenuto a
svolgere l'attivita' sostitutiva di quella omessa. Esso ha ritenuto
in proposito non fondate le ragioni opposte dall'Ufficio Italiano dei
Cambi alla pretesa di ottemperanza, affidate alla sopravvenuta
abrogazione con efficacia retroattiva delle norme applicate dalla
propria sentenza e dalla decisione definitiva di conferma del
Consiglio di Stato, quando ancora questa non era passata in
giudicato, benche' notificata; cio' per la considerazione che l'art.
2, quarto comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito
nella legge 8 agosto 1992, n. 359 (soppressivo del secondo periodo
del terzo comma dell'art. 4 del decreto-legge 27 settembre 1982, n.
681, convertito nella legge 20 novembre 1982, n. 869), come
interpretato autenticamente con efficacia retroattiva all'11 luglio
1992 dall'art. 7, settimo comma, del decreto-legge 19 settembre 1992,
n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438, non sia
riferibile ai rapporti gia' definiti con sentenza di merito a tale
data, anche se passata in giudicato, ricollegandosi tali rapporti
immediatamente, non gia' alla legge, ma appunto alla sentenza di loro
accertamento.
L'Ufficio Italiano dei Cambi ha proposto appello avverso la
suddetta sentenza, con ricorso notificato il 29 ottobre 1993,
deducendo, fra l'altro, che: a) l'unico limite di efficacia alla
norma retroattiva e' il giudicato formale, nel caso di specie non
ancora formatosi alla data della entrata in vigore di tale norma; b)
anche in presenza del giudicato formale il giudice della ottemperanza
e' tenuto ad osservare la norma interpretativa o comunque
modificativa delle disposizioni in ordine alle quali tale giudicato
si era formato.
Lo stesso ufficio con successiva memoria ha chiesto la sospensione
del giudizio d'appello in pendenza delle questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, settimo comma, del decreto-legge 19
settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.
438, rimesse alla Corte costituzionale con ordinanze 7 ottobre 1993,
nn. 1678 e 1679, del tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione III- bis.
Hanno resistito all'appello i ricorrenti per l'ottemperanza al
giudicato, richiamandosi all'inopponibilita' delle norme modificative
sopravvenute alla notificazione della decisione giurisdizionale
definitiva, sia pure non ancora passata in giudicato.
Ritenuto che in
D I R I T T O
1. - I ricorrenti in primo grado hanno promosso giudizio di
ottemperanza al giudicato formatosi in conseguenza della sentenza del
tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione II n. 481 del
24 marzo 1991, confermata dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, sezione VI, con decisione n. 486 del 23 giugno 1992,
in base al quale era ad essi riconosciuto il diritto all'allineamento
della loro retribuzione al migliore trattamento economico spettante
ad altri dipendenti dell'Ufficio Italiano dei Cambi pervenuti alla
loro stessa qualifica di funzionari di secondo livello con decorrenza
posteriore a quella in cui essi l'avevano conseguita in precedenti
turni di promozione. Le suddette pronunzie giurisdizionali avevano
cosi' fatto applicazione, annullando il rifiuto tacito od espresso
del menzionato Ufficio, del principio desunto dall'art. 4, terzo
comma, secondo periodo, del decreto-legge 27 settembre 1982, n. 681,
convertito nella legge 20 novembre 1982, n. 869, secondo l'estensione
generalizzata fattane via via dalla giurisprudenza anche
costituzionale.
2. - Alla richiesta di ottemperanza a siffatto giudicato si oppone
l'Ufficio Italiano dei Cambi, che deduce la sopravvenuta abrogazione,
prima del passaggio in giudicato della decisione di appello del
Consiglio di Stato, della norma espressiva del principio cosi'
applicato, avendola soppressa a decorrere dalla data di propria
entrata in vigore l'art. 2, quarto comma, del decreto-legge 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, ed
essendo stato questo interpretato dall'art. 7, settimo comma, del
decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14
novembre 1992, n. 438, nel senso che dalla suddetta data di entrata
in vigore "non possono piu' essere adottati provvedimenti di
allineamento stipendiale, ancorche' aventi effetti anteriori all'11
agosto 1992".
La preclusione e' opposta nel duplice profilo che: venuta meno la
norma, prima che la decisione cui ottemperare passasse in giudicato
in pendenza del termine per il ricorso per cassazione avverso la
decisione confermativa d'appello del Consiglio di Stato, il giudicato
non si e' piu' potuto formare su una posizione giuridica soggettiva
non piu' prevista dalla mutata disciplina normativa; il giudicato non
e' comunque suscettibile di ottemperanza in un quadro normativo
sopravvenuto col quale quella posizione giuridica, per quanto
accertata, non e' piu' compatibile.
3. - C'e' da rilevare in proposito che, pur in presenza della
nuova disciplina riguardante il rapporto giuridico accertato e
definito dalle pronunzie giurisdizionali in relazione alle quali e'
stato proposto giudizio di ottemperanza, il termine per
l'impugnazione con ricorso per cassazione della decisione
confermativa d'appello del Consiglio di Stato e' stato lasciato
decorrere inutilmente e l'impugnazione stessa non e' stata proposta
prima della sua scadenza, cosicche' la cosa giudicata formale si e'
ritualmente formata, a norma dell'art. 324 del c.p.c., su tale
decisione e sul rapporto giuridico, che ne e' stato oggetto cosi'
come accertato e definito con la sentenza di primo grado confermata.
Cio' rende irrilevante il primo profilo di preclusione
all'ottemperanza prospettato dall'Ufficio Italiano dei Cambi, essendo
del tutto normale che il regime giuridico in concreto determinato dal
giudicato per il rapporto controverso debba prevalere sull'astratta
disciplina normativa vigente, da cui esso risulti eventualmente
difforme.
4. - Residua dunque il secondo profilo di preclusione, per il
quale l'ottemperanza al giudicato sarebbe impedita dall'avere
precluso la disciplina normativa ad esso sopravvenuta l'adozione di
provvedimenti di allineamento stipendiale ancorche' aventi effetti
anteriori all'11 luglio 1992, nonostante che il rapporto giuridico
relativo, come accertato e definito appunto dal giudicato,
comporterebbe proprio l'adozione di siffatti provvedimenti.
L'art. 7, settimo comma, del decreto-legge 19 settembre 1992, n.
384, in cotale interpretazione preclusiva dell'ottemperanza al
giudicato, si espone a dubbi di legittimita' costituzionale per
contrasto con gli artt. 24, primo e secondo comma, 102, primo comma,
103, primo comma, 113 della Costituzione, nonche' col sistema di
separazione dei poteri dello Stato da questa delineato e quindi per
eccesso di potere legislativo.
5. - La questione, che da tali dubbi deriva, ha sicura rilevanza
sulla proponibilita' del giudizio di ottemperanza, al quale il
tribunale amministrativo regionale del Lazio ha dato corso con la
sentenza qui impugnata in appello e quindi la sua risoluzione sulla
fondatezza o meno dell'appello, della quale occorre decidere.
6. - Essa non appare poi manifestamente infondata.
La tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi e'
garantita dall'art. 24, primo comma, della Costituzione mediante
l'ineludibile potere di agire in giudizio a tal fine e cio', per il
secondo comma, attraverso l'esercizio del diritto "inviolabile" alla
difesa in ogni stato e grado del procedimento. Nessuna legge
ordinaria puo' quindi limitare in un qualsiasi modo tale tutela con
riferimento a tutto il procedimento giurisdizionale relativo o ad uno
qualsiasi dei suoi diversi stati (sia di cognizione che d'esecuzione)
in cui esso si articola nella sede propria ed esclusiva, che la
stessa Costituzione (artt. 102, primo comma, 103, 104, primo comma,
113 e 125, secondo comma) individua tassativamente e con separazione
strutturale e funzionale assoluta da ogni altro potere dello Stato.
Tutela non vi e', se il rapporto giuridico, affermato nella
opportuna sede giurisdizionale di cognizione, secondo la disciplina
giuridica nella stessa ritenute applicabile, non perviene, nella sede
di esecuzione ugualmente giurisdizionale, a svolgere compiutamente il
proprio contenuto satisfattorio dell'interesse sostanziale al bene
della vita per il quale appunto con quella disciplina esso era stato
apprestato; se cioe' il giudicato, nel quale si puntualizza la
certezza del rapporto giuridico di cui si postula la tutela, non
trova nell'ordinamento il modo di determinare, per quanto riguarda il
caso deciso, comportamenti necessitati ad esso conformi.
Cio' non puo' non voler dire che qualunque norma di legge
ordinaria, da cui derivino situazioni di impedimento al conformarsi
al giudicato, e' in violazione della garanzia costituzionale della
tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi o degli interessi
legittimi in tutte le sue specificazioni e, nel caso di specie, nei
confronti della pubblica amministrazione e dei suoi atti, senza
limitazioni, fino a rendere effettivo l'annullamento degli stessi
(art. 113 della Costituzione) in quanto limitativi di quelle
posizioni giuridiche soggettive.
7. - Vero e' che in giurisprudenza si e' detto talora che il
mutamento dell'ordinamento giuridico, sopravvenuto al giudicato nella
materia nella quale questo si e' formato, rende lo stesso inoperante
per il venir meno della astratta possibilita' di situazioni
giuridiche sostanziali del tipo di quella che ne e' stata oggetto.
Considerazioni siffatte sono state possibili pero' solamente con
riguardo a casi in cui il mutamento normativo ha indotto anche un
opposto assetto strutturale o funzionale del contesto sociale,
territoriale o ambientale, rispetto a quello anteriore, si' da far
venir meno gli stessi presupposti soggettivi od oggettivi delle
situazioni prima giuridicamente disciplinate e poi rimaste prive
della stessa giuridicita'. Lo si e' detto in particolare, se non
esclusivamente, in materia edilizia ed urbanistica per i casi di
mutamenti delle previsioni programmatiche d'utilizzazione del
territorio sopravvenute all'annullamento di provvedimenti edilizi
illegittimi per violazione delle previsioni divenute poi non piu'
vigenti. In casi del genere, per vero, la rinnovazione in conformita'
del giudicato dell'atto annullato sarebbe resa impossibile
dall'essere venuto meno proprio il contesto urbanistico contemplato
da quelle previsioni e dall'essere divenuto viceversa l'inserimento
edilizio, che l'atto da rinnovare dovrebbe contemplare, incompatibile
con le nuove previsioni programmatiche di utilizzazione del
territorio. La stessa cosa non puo' sicuramente dirsi per i rapporti
giuridici a contenuto patrimoniale, consolidatisi nella loro
concretezza appunto col giudicato e per esso rimasti esistenti in
tale concreta misura singolare anche nel mutare della disciplina
generale della materia.
Una piu' ampia portata delle innovazioni legislative, adottate in
maniera da coinvolgere in base a norme innovative casi che sono stati
oggetto di giudicato, avrebbe significato di contaminazione fra
attivita' rispettive del potere legislativo e del potere
giurisdizionale, che il disegno sistematico della Carta
costituzionale ha voluto separati l'uno dall'altro proprio nel
rispettivo esercizio funzionale, che altrimenti sarebbe in eccesso
non consentito dell'uno rispetto all'altro.
Lo stesso equilibrio generale fra i poteri dello Stato disegnato
dalla Costituzione risulta compromesso da contaminazioni del genere,
che sono speculari ad un marasma sociale, causa ed effetto insieme
delle stesse in quanto tracimanti argini costituzionali forse non
sufficientemente robusti o forse resi tali da un loro governo sempre
piu' remissivo o disattento. Tale non e' stata certamente la stessa
Corte costituzionale, quando con la sentenza n. 123 del 7 aprile 1981
ha dichiarato l'incostituzionalita' di una norma di legge
prescrivente l'estinzione d'ufficio di processi pendenti per
controversie riguardanti rapporti giuridici disciplinati da norme
previgenti interpretate autenticamente da altra norma della stessa
legge; ne' quando recentissimamente con sentenza n. 6 del 14 gennaio
1994, nel delimitare la questione esaminata riguardo alla stessa
norma di legge qui denunziata, ha avuto cura di escluderne il
carattere "lesivo di giudicati gia' formatisi" o di preclusione di
qualsiasi strumento di tutela giurisdizionale. Un tale carattere e'
invece ad essa attribuita dagli appellanti e per tale ragione e'
sollevata d'ufficio la presente questione, non risultando dalla
sentenza or ora menzionata la esplicita esclusione, dal divieto
espresso nella norma, dei provvedimenti di "allineamento stipendiale"
conseguenti a giudicati gia' formatisi, che solo varrebbe a salvarne
la legittimita' costituzionale.
Ne' questa potrebbe affidarsi ad un qualsiasi altro superiore
interesse pubblico quale quello invocato dall'appellante come
ispiratore della legge considerata ed inteso a salvaguardare
l'equilibrio della finanza pubblica, se questo interesse non si pone
esso stesso come valore costituzionale prevalente o si esprime fuori
degli strumenti costituzionali per esso apprestati. Ma cio' risulta
negato, nei casi come quello in esame, dal necessario concorso di
tutti i soggetti consociati nella collettivita' statale alle spese
pubbliche in ragione della loro capacita' contributiva, come vuole
l'art. 53 della Costituzione. Ne risulta cosi' impedito sul piano
costituzionale l'onere del riequilibrio della finanza pubblica a
carico soltanto di questa o quella categoria di soggetti, le cui
posizioni giuridiche siano solo occasionali rivelatrici dello
squilibrio e non anche espressive di maggiore capacita' contributiva
rispetto alla generalita' di ogni altro soggetto obbligato al
concorso nelle spese pubbliche. La discrezionalita' del legislatore,
alla quale frequentemente si rinvia a salvaguardia della
costituzionalita' di norme di legge, non puo' andare oltre tali
limiti invalicabili.