Ricorre per conflitto di attribuzioni la Regione Campania, in
persona del presidente della giunta regionale (pro-tempore),
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 2375 in data
26 aprile 1994, rapp.to e difeso, in forza di mandato speciale a
margine, dall'avv. prof. Michele Scudiero, con il quale elettivamente
domiciliara in Roma presso l'avv. prof. Salvatore Cattaneo alla via
Giunio Bazzoni, 15, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore, in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 31 marzo 1994, notificato il 20 aprile 1994, con il quale e'
stata disposta la sostituzione dell'amministrazione regionale della
Campania con il Ministero per i beni culturali e ambientali nel
compimento degli atti necessari per la redazione e l'approvazione del
piano territoriale paesistico nella regione Campania.
1. - Come e' noto, l'art. 1-bis della legge 3 agosto 1985, n.
431, impone alle regioni, con riferimento ai beni e alle aree
elencati dal quinto comma dell'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977, come
integrato, di sottoporre a specifica normativa d'uso e di
valorizzazione ambientale il loro territorio; e prevede allo scopo
due possibili strumenti di pianificazione: i piani paesistici e i
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesistici ed ambientali. Fissa per l'approvazione il termine
del 31 dicembre 1986, e consente al Ministro per i beni culturali e
ambientali l'esercizio dei poteri "di cui agli art. 4 e 82 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616", in caso di inutile decorso del termine.
Il letterale richiamo ai poteri di cui all'art. 4 del d.P.R. n.
616/1977 evidentemente comporta che l'esercizio dei poteri di
sostituzione da parte del Ministro deve rispettare le condizioni, i
requisiti e le modalita' stabiliti in questa disposizione:
condizioni, requisiti e modalita' che, in virtu' dell'ulteriore
richiamo contenuto nel predetto art. 4, sono quelli posti nell'art. 2
della legge 22 luglio 1975, n. 382. E questo articolo esige come
insuperabile presupposto della sostituzione "la persistente
inattivita' degli organi regionali".
1. - Si insiste sul punto che, ai fini della tutela ambientale di
cui all'art. 1-bis della legge n. 431/1985, le regioni possono
scegliere tra i piani paesistici e i piani urbanistico-territoriali
con considerazione specifica dei valori ambientali e paesistici.
Ora, l'alternativita' tra i due strumenti di pianificazione
territoriale, espressamente voluta in sede di conversione del d.l.
n. 312/1985, riflette la tendenza alla connessione funzionale, se non
alla integrazione, tra le competenze regionali in materia
paesaggistica e quelle in materia urbanistica.
Tendenza che, senza disconoscere l'autorevolezza di precedenti
decisioni di codesta ecc.ma Corte (si hanno presenti le decisioni nn.
151 e 153 del 1986), appare ormai sostenersi agli insegnamenti di
decisioni successive in tema di delega a carattere devolutivo e
integrativa di funzioni proprie delle regioni (sentenza 11-19 maggio
1988, n. 559) e, ancora, nella materia dei piani paesistici e dei
piani urbanistico-territoriali (sentenze (26 giugno) 13 luglio 1990,
n. 327; (11 luglio) 20 luglio 1990, n. 344). In particolare, assumono
rilievo, per un verso, i criteri ritenuti idonei ad individuare le
fattispecie di delega devolutiva (stabilita' desunta dal carattere di
delega a tempo indeterminato; ulteriore delegabilita' ai livelli
infraregionali; preponderante finalizzazione all'esercizio organico
delle funzioni trasferite); e per l'altro verso, il riconoscimento
dell'esigenza che sia fatta "salva una visione organica dell'intero
territorio regionale" e si provveda "alla tutela dei valori
paesistici nel quadro di una valutazione complessiva dei valori
sottesi alla disciplina dell'assetto urbanistico".
3. - Le considerazioni che precedono inducono a lamentare la
menomazione della sfera delle attribuzioni costituzionalmente
assegnata alla regione Campania, prodotta dal d.P.C.M. in data 31
marzo 1994 che ha disposto la sostituzione dell'amministrazione
regionale per la redazione e approvazione del piano territoriale
paesistico nella regione Campania; ed a chiedere l'annullamento di
tale decreto.
3.1. - Invero, l'atto che ha disposto la sostituzione e' stato
adottato in assenza del fondamentale presupposto della persistente
inattivita' degli organi regionali.
Come risulta dalla documentazione versata in atti, la regione
Campania ha fin dall'Inizio esercitato le funzioni di cui all'art. 1-
bis della legge n. 431/1985.
Con legge 27 giugno 1987, n. 35, ha gia' approvato il piano
urbanistico-territoriale dell'area sorrentino-amalfitana; ed ha
proseguito nella stessa linea di impegno, avvalendosi anche
dell'apporto della societa' Iritecna (gia' Infrasud); sicche' nel
novembre 1992 era in grado di porre in approvazione i piani
paesistici relativi a dieci vasti ambiti territoriali, e provvedeva
agli atti di adozione con deliberazioni di giunta.
Peraltro, nel marzo 1993 gli elaborati dei piani venivano
sequestrati dall'autorita' giudiziaria per motivi attinenti alla
convenzione stipulata dalla regione con l'Iritecna. E il custode
giudiziario nominato nella persona del soprintendente ai bb.aa. di
Napoli e provincia, con nota in data 24 agosto 1993, prot. 21153,
dava atto che la regione Campania aveva condotto a buon punto
l'elaborazione dei piani territoriali paesistici; e che anzi alcuni
erano tecnicamente a posto e attendevano solo un completamento
procedurale.
Pervenuto l'invito del Ministro per i bb.cc.aa. a porre in essere
gli atti di redazione e approvazione del piano territoriale
paesistico nel termine di sessanta giorni dalla "data di effettiva
disponibilita' degli elaborati esistenti", il presidente della giunta
regionale chiedeva al g.i.p. presso il tribunale di Napoli il
dissequestro degli atti e degli elaborati prodotti dall'Iritecna. E,
al rigetto dell'istanza di dissequestro, la giunta regionale
costituiva subito un gruppo di lavoro interdisciplinare
(deliberazione n. 6564 del 16 novembre 1993).
Tale gruppo sta procedendo all'elaborazione dei piani. E gia' il
piano paesistico di Posillipo e' stato proposto all'approvazione del
consiglio con deliberazione di giunta regionale n. 20 del 9 febbraio
1994.
Peraltro, nonostante l'impegno ininterrotto dell'amministrazione
regionale, e i risultati verificabili di tale attivita', il Ministro
per i bb.cc.aa. con atto del 16 febbraio 1994 diffidava la regione
Campania a redigere ed approvare il piano territoriale paesistico nel
termine di quindici giorni dalla diffida.
Con nota del 24 febbraio 1994 prot. 14009/GAB, il presidente della
giunta, in riscontro dell'atto di diffida, illustrava al Ministro le
difficolta' incontrate, i risultati ad onta di queste raggiunti, le
iniziative in avanzato stato di compimento della Regione, con la
richiesta di un termine piu' congruo.
Inopinatamente, con il d.P.C.M. notificato il 20 aprile 1994 il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha disposto la sostituzione
dell'amministrazione regionale per la Campania con il Ministero per i
bb.cc.aa. per il compimento degli atti necessari alla redazione e
approvazione del piano territoriale paesistico della regione
Campania.
Risulta per tabulas che l'atto governativo de quo e' stato
adottato in palese difetto del presupposto imprenscindibile della
persistente inattivita' degli organi regionali. E la sua invalidita',
determinata dalla non corrispondenza alla fattispecie normativa che
lo prevede e lo fonda, concreta una grave menomazione della sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnata alla regione.
3.2. - Invero, i caratteri che si sono venuti delineando per le
funzioni devolute alla regione in materia paesaggistica (la
stabilita' della loro assegnazione, la stretta integrazione di esse
con le attribuzioni in materia urbanistica) portano chiaramente a
collocare tali funzioni in una logica e in un ambito di
ricomposizione in testa alla regione delle competenze in tema di
pianificazione del territorio per il governo organico di tutti gli
interessi che vi sono allocati.
Ne segue che l'irruzione del potere statale nell'ambito di tali
attribuzioni a titolo di sostituzione, fuori dalle ipotesi
consentite, menoma la consistenza costituzionale gia' della
competenza regionale in materia paesaggistica come interpretata e
attuata in particolare con la legge n. 431/1985.
Ma la tensione e' ancora piu' evidente, ove si tenga presente la
rilevata alternativita' fra piano paesistico e piano
urbanistico-territoriale con protezione ambientale, posta nell'art.
1-bis della legge n. 431/1985.
Invero, col disporre la sostituzione dell'amministrazione
regionale per l'approvazione del piano territoriale paesistico, il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha precluso alla regione
l'esercizio delle competenze urbanistiche di cui e' espressione il
piano urbanistico-territoriale, competenze pacificamente "proprie".
E' palese, dunque, la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della
costituzione.
4. - Istanza di sospensione.
Le gravi ragioni per la sospensione dell'atto impugnato, ai sensi
di cui all'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, consistono non
solo nella rilevante menomazione inferta alla autonomia della
regione, ma altresi' nella vanificazione di tutto il lavoro
istruttorio e di elaborazione progettuale finora compiuto dalla
regione per la redazione dei piani ex art. 1-bis della legge n.
431/1985, che restano da approvare. Ed e' paradossale che, in nome
dell'urgenza e per porre rimedio ai non voluti ritardi della regione,
si renda inutile il lavoro prossimo al compimento di questa, e si
chiami il Ministro dei bb.cc.aa. a cominciare daccapo una ricerca ed
una elaborazione complessa, che richiede tempi non brevi: come
conferma il fatto che nessuna regione ha potuto rispettare il termine
del 31 dicembre 1986, ma tutte sono andate di piu' anni oltre tale
termine.