IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la saguente ordinanza.
Visto il ricorso n. 1528/1991 proposto da Allocca Benito,
rappresentato e difeso dall'avv. Riccardo Marone, presso lo stesso
elettivamente domiciliato in Napoli alla via Cesario Console n. 3,
contro Ministero per i beni culturali e ambientali, in persona del
ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ope legis, e nei
confronti del comune di Pollica, in persona del sindaco pro-tempore,
n.c., per l'annullamento del decreto ministeriale in data 3 maggio
1991, recante l'annullamento della determinazione sindacale n. 563
del 18 aprile 1990, con la quale era stato rilasciato il nulla-osta
ex art. 7 della legge 28 giugno 1939, n. 1497 per opere edilizie in
zona vincolata;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
statale;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Vista la sentenza parziale decisa in pari data;
Visti gli atti di causa;
Alla pubblica udienza del 1 dicembre 1993, relatore il dott.
Donadono, uditi gli avv.ti G. Marone e Saltelli.
F A T T O
Con decreto del 3 maggio 1991, il Ministro per i beni culturali e
ambientali, su conforme parere n. 6466 del 2 aprile 1991 della
Soprintendenza per i beni ambientali di Salerno e Avellino, ha
annullato il nulla-osta n. 523 del 18 aprile 1990, rilasciato dal
sindaco di Pollica in favore del sig. Benito Allocca, per
l'esecuzione in zona vincolata di opere edilizie consistenti nella
realizzazione di un sottotetto, a livello di copertura, relativo a
fabbricato sito in localita' Calamona.
In particolare, l'autorita' ministeriale ha rilevato che il
suddetto intervento edilizio sarebbe inibito dall'art. 1-quinquies
del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito in legge 8 agosto 1985,
n. 431, che, nelle more dell'adozione dei piani territoriali
paesistici, consente unicamente le opere di manutenzione,
consolidamento o restaturo, non comportanti alterazione dello stato
dei luoghi e dell'aspetto esteriore degli edifici.
Con ricorso notificato il 9 e 13 luglio 1991, l'interessato ha
impugnato il suddetto decreto, deducendone l'illegittimita' per
diversi motivi di violazione di legge ed eccesso di potere.
L'amministrazione dei beni culturali e ambientali si e' costituita
in giudizio, resistendo al gravame.
All'esito degli incombenti istruttori disposti con sentenza
interlocutoria n. 213 del 2 luglio 1993, questa sezione, con sentenza
parziale decisa contestualmente alla presente ordinanza, ha respinto
tutte le censure concernenti aspetti diversi dall'applicabilita'
dell'art. 1-quinquies del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito in
legge 8 agosto 1985, n. 431.
D I R I T T O
1. - Il ricorrente ha dedotto l'illegittimita' dell'impugnato
provvedimento nella parte in cui, per annullare l'autorizzazione
sindacale rilasciata, su delega regionale, ai sensi dell'art. 7 della
legge n. 1497/1939, ravvisa il perdurante assoggettamento
dell'immobile interessato dai progettati lavori edilizi al regime di
salvaguardia imposto dall'art. 1-quinquies, aggiunto al d.l. 27
giugno 1985, n. 312, in sede di conversione dalla legge 8 agosto
1985, n. 431, anche dopo la scadenza del termine del 31 dicembre 1986
previsto dall'art. 1- bis per l'adozione da parte delle regioni dei
piani territoriali paesistici.
Per quanto riguarda la durata del vincolo assoluto di
immodificabilita' dello stato dei luoghi sancito dalla c.d. "legge
Galasso", questa sezione ha in passato sostenuto che la mancata
approvazione della pianificazione paesaggistica da parte della
regione, nel termine all'uopo fissato del 31 dicembre 1986, determina
la decadenza del regime di salvaguardia. Il divieto di trasformazioni
urbanistiche ed edilizie opererebbe, pertanto, nella sua assolutezza
fino alla consumazione del termine certus quando espresso nel primo
comma del citato art. 1- bis, ferma restando la permanenza del
vincolo derivante dalla dichiarazione di particolare interesse
paesaggistico e la conseguente sottoposizione delle aree in questione
previsto per i beni tutelati in base alla legge n. 1497/1939 anche
dopo la cessazione del divieto assoluto di immodificabilita' del
territorio (cfr. t.a.r. Campania, sez. prima 26 febbraio 1991, n.
23).
Questa sezione ha ritenuto che tale interpretazione fosse indenne
da ogni ipotizzabile profilo di incostituzionalita', armonizzandosi
con il principio della necessaria delimitazione temporale dei vincoli
comportanti lo svuotamento dei diritti dominicali senza indennizzo, e
garantendo al tempo stesso l'interesse primario alla tutela
ambientale, comunque salvaguardato dall'assoggettamento, in via
permanente, dei beni vincolati al particolare regime autorizzativo da
parte delle autorita' ministeriali e regionali, o di quelle subdele-
gate.
Senonche' l'orientamento ormai dominante nella giurisprudenza e'
nel senso che il regime di immodificabilita' assoluta dello stato dei
luoghi e' destinato a permanere in vigore fino alla effettiva
adozione dei piani da parte della regione, ovvero, da parte
dell'autorita' ministeriale; sarebbe, percio', ininfluente sulla
vigenza delle emisure di salvaguardia il decorso del termine del 31
dicembre 1986, indicato nel primo comma dell'art. 1- bis del d.l. n.
312/1985, come modificato dalla legge n. 431/1985. Tale scadenza,
infatti, avrebbe l'unico scopo di regolamentare temporalmente
l'esercizio dei poteri della regione e dello stato, assolvendo ad una
funzione sollecitatoria nei confronti della prima ed inibendo per
converso, fino a quel momento, l'intervento sostitutivo
dell'autorita' ministeriale previsto dal secondo comma dello stesso
art. 1- bis.
Tale interpretazione e' seguita sia dalla maggioranza dei
tribunali amministrativi, ivi compresi alcuni che, in un primo tempo
avevano aderito all'opposta soluzione (cfr., per tutti, questo stesso
t.a.r. Campania sez. II, 28 settembre 1992, n. 210, nonche' sez. V,
28 luglio 1992, n. 249; t.a.r. Lombardia, sez. Brescia, 27 novembre
1989, n. 1134; t.a.r. Lazio, sez. II, 17 giugno 1987, n. 1042), sia
dal giudice amministrativo di appello (cfr. c.s., sez. VI, 31
dicembre 1988, n. 1351; 17 ottobre 1988, n. 1126), sia dalla
giurisprudenza penale (cfr. cass., ss.uu., 15 marzo 1989, n. 3;
ss.uu., 23 aprile 1993, n. 4).
2. - Questo collegio ha pertanto ritenuto di aderire alle
conclusioni di una elaborazione giurisprudenziale da considerare alla
stregua di "diritto vivente" (cfr. anche t.a.r. Campania, 11 novembre
1993, n. 361). Nel contempo va rilevato, tuttavia, che il quadro
normativo cosi' emergente - comportante la reiezione dell'impugnativa
proposta dal ricorrente - suscita dubbi, non manifestamente
infondati, sulla incostituzionalita' dell'art. 1-quinquies del d.l.
n. 312/85, aggiunto dalla legge di conversione n. 431/1985, nella
parte in cui non prevede una delimitazione temporale, certa e
predeterminata, della durata del divieto assoluto e generalizzato di
modificazioni all'assetto del territorio compreso nei cd. "decreti
Galassini" (cfr. gia' in tema t.a.r. Campania, sez. I, 11 novembre
1993, ord. n. 362).
Invero la giurisprudenza ha costantemente disatteso le eccezioni
sulla illegittimita' costituzionale in parte qua della cd. "legge
Galasso". E' stato infatti rilevato che quest'ultima, imponendo
all'amministrazione regionale ovvero a quella ministeriale
l'adozione, obbligatoria e non piu' meramente facoltativa, di una
pianificazione a tutela dell'ambiente, comporterebbe comunque la
previsione di un termine finale del vincolo assoluto, ancorche'
indeterminato nella sua concreta durata; peraltro, la mancata
approvazione del piano da parte dell'autorita' costituirebbe
inosservanza di un dovere, che non sarebbe priva di tutela
giurisdizionale, in quanto i soggetti interessati sarebbero
legittimati a ricorrere al giudice amministrativo per ottenere
l'adempimento del suddetto obbligo. Si osserva, inoltre, che non
sarebbe costituzionalmente illegittima l'imposizione alla proprieta'
privata di limitazioni intrinseche alla natura dei beni dotati di
valore paesistico, costituenti una categoria originariamente di
diritto pubblico.
Una prima considerazione viene in evidenza: le suddette
argomentazioni non sembrano idonee a superare il dubbio di contrasto
della normativa in questione con l'art. 3 della Costituzione. Emerge,
infatti, una disparita' di trattamento tra i soggetti propietari di
beni ubicati in regioni nelle quali si e' provveduto all'approvazione
dei piani, rispetto ai soggetti proprietari di beni ubicati in
regioni nelle quali tanto l'autorita' regionale, quanto quella
statale competente in via sostitutiva, rimangono inadempienti ben
dopo la scadenza fissata dal legislatore. Tale scadenza, peraltro, si
riferisce alla sola amministrazione regionale, laddove l'intervento
ministeriale non risulta condizionato da nessun termine, sia pure
ordinatorio.
La discriminazione appare tanto piu' grave, in quanto la causa
della sperequazione e' imputabile ad un comportamento omissivo,
palesemente illegittimo, dell'autorita'. Il che estende il sospetto
di incostituzionalita' anche alla violazione del principio di buon
andamento ed imparzialita' dell'attivita' amministrativa sancito
nell'art. 97 della Costituzione.
Sotto altro profilo, la norma qui impugnata si palesa anche in
conflitto con l'art. 42 della Costituzione.
Come noto, e' stata riconosciuta la natura sostanzialmente
espropriativa di quelle limitazioni che incidono sulle facolta' di
utilizzazione dei beni in misura tale da determinare uno svuotamento
di rilevante entita' delle attribuzioni connaturali al diritto di
proprieta' (cfr. Corte cost. 9-29 maggio 1968, n. 55). E' stato,
altresi', precisato che le facolta' concernenti l'utilizzo a fini
edificatori dei suoli continua ad inerire al diritto di proprieta'
(cfr. Corte cost. 30 gennaio 1980, n. 5) che non puo' essere gravato
indefinitamente da vincoli che, per lo stato di incertezza
determinato, sottraggono la possibilita' di una adeguata e razionale
disponibilita' del bene e ne diminuiscono notevolmente il valore di
scambio (cfr. Corte cost., 27 aprile-12 maggio 1982, n. 92; n.
55/1968 cit.).
In effetti la salvaguardia ex lege posta dall'art. 1-quinquies (e
dall'art. 1- ter) del d.l. n. 312/1985 pone un vincolo assoluto di
portata analoga, quanto agli effetti sullo ius aedificandi, a quello
che si instaura allorche' la normativa urbanistica condiziona
l'utilizzazione edilizia dei suoli al preventivo perfezionamento di
una pianificazione attuativa.
Giova osservare, fin d'ora, che la misura interdittiva non si
riferisce ad una intera categoria di beni, e non interessa la
generalita' dei soggetti, ma piuttosto incide a titolo individuale su
determinate, per quanto vaste, aree territoriali; per cui non si puo'
affermare che essa costituisca una limitazione tipica del regime di
appartenenza regolante tutti i beni rientranti in una speciale
categoria. Va inoltre rilevato che la salvaguardia ex lege e'
finalizzata alla formazione di una strumentazione, di cui viene
riconosciuto il carattere urbanistico, nonostante la particolare
valenza ambientale e le interconnessioni che giustificano un modello
organizzativo improntato al principio di leale cooperazione tra Stato
e regioni (cfr. Corte costituzionale 24-27 giugno 1986, n. 151).
Orbene, siffatti vicoli sono stati riconosciuti compatibili con i
precetti costituzionali, sotto il duplice profilo della tutela della
proprieta' privata e del principio di uguaglianza, solo sul
presupposto necessario della prefissione di un ragionevole limite di
tempo per l'operativita' del divieto, destinato a decadere qualora lo
strumento esecutivo non sia tempestivamente approvato. Cio' ha,
appunto, indotto a ritenere tuttora vigente l'art. 2 della legge 19
novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui stabilisce un limte
quinquennale alle disposizioni degli strumenti urbanistici generali
comunque comportanti vincoli di inedificabilita' (cfr. Corte cost.,
27 aprile-12 maggio 1982, n. 92; c.s., ad. plen., 2 aprile 1984, n.
7; Cass. ss.uu., 10 giugno 1983, n. 3987).
Non e' superfluo sottolineare che l'adunanza plenaria del
consiglio di Stato ha ritenuto, nella medesima decisione n. 7/1984
sopra citata che i soggetti interessati sono legittimati a promuovere
gli interventi sostitutivi ovvero ad agire in via giurisdizionale
avverso il comportamento illegittimamente omissivo
dell'amministrazione, senza che cio' eliminasse i sospetti di
incostituzionalita' di una interpretazione diversa della disciplina
urbanistica.
Senonche', la dominante giurisprudenza - nel richiamarsi alle
suddette considerazioni per giustificare, ora, la manifesta
infondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale in
materia - afferma in sintensi che:
a) un termine certus an, sebbene incertus quando, e' comunque
fissato dalla legge, con riferimento all'adozione dei piani ex art.
1- bis;
b) l'ordinamento contempla gli strumenti per ottenere
l'adempimento dell'obbligo di provvedere alla formazione della
pianificazione paesaggistica.
Al riguardo, il collegio ritiene che le argomentazioni addotte per
escludere ogni contrasto con l'art. 42 della Costituzione non siano
del tutto convincenti.
Infatti, non solo e' stato chiarito che, nelle materie coperte da
riserva di legge, la mancata delimitazione temporale di un termine,
riguardante l'esercizio di potesta' autoritative che incidano su
posizioni soggettive riconosciute e garantite dalla Costituzione, non
e' idonea a soddisfare l'obbligo del legislatore di "determinare in
modo tassativo lo spazio di tempo" di assoggettamento del diritto; ma
e' stato altresi' precisato che tale diritto "non puo' essere
degradato ad interesse occasionalmente protetto in rapporto al dovere
dell'amministrazione di esercitare correttamente ( ..il) potere"
(cfr. Corte cost. 31 gennaio-2 febbraio 1990, n. 41).
La fattispecie del giudice delle leggi nella richiamata sentenza
riguardava precetti indubbiamente diversi, coinvolgendo, in tema di
assolvimento del servizio militare di leva, il valore delle "difesa
della Patria" e quello della "liberta' personale" (artt. 52 e 23
della Costituzione); e sarebbe incongruo prospettare nella specie un
parallelismo od una graduazione con valori disomogenei come quelli
della "tutela del paesaggio" e della "proprieta' privata" (art. 9 e
42 della Costituzione).
Tuttavia sembra al collegio pur sempre valido, nel caso qui in
esame il principio di fondo che l'indeterminatezza temporale per
l'esercizio di un potere non soddisfa, nonostante la tutela
giurisdizionale, il dovere del legislatore di prevedere comunque
termini tassativi, nelle materie coperte da riserva di legge.
Inoltre, e' stato ribadito da ultimo "l'esigenza di delimitare nel
tempo l'esercizio della potesta' espropriativa si pone con
particolare vigore nell'ipotesi che la dichiarazione di pubblica
utilita' si contenuta direttamente nella legge o si riferisca a de-
terminate categorie di opere, quando manchi, cioe', uno specifico
atto amministrativo che dichiari la pubblica utilita'" (cfr. Corte
costituzionale 17-30 marzo 1992, n. 141).
Tale principio sembra invero applicabile non solo ai casi in cui
la proprieta' privata sia assoggettata a procedure finalizzate al
trasferimento coattivo del diritto di proprieta', ma anche quando il
perseguimento dell'interesse generale e' affidato all'imposizione di
vincoli che, sebbene non preordinati alla espropriazione in senso
stretto, siano di intensita' tale da comportare uguale sacrificio per
le posizioni soggettive interessate.
Sotto altro profilo, la prevalente giurisprudenza assume
l'insussistenza di dubbi sulla costituzionalita' della norma
impugnata, dal momento che i vincoli correlati alla protezione del
paesaggio non hanno carattere espropriativo, poiche' corrisponde a
caratteristiche intrinseche dei beni tutelati.
L'affermazione di principio, per quanto condivisibile nei suoi
presupposti (cfr. Corte costituzionale 9-29 maggio 1968, n. 56; 23
aprile-6 maggio 1976, n. 106, nonche' da ultimo Corte costituzionale,
11-20 luglio 1990, n. 344), non appare del tutto pertinente ed
applicabile alla fattispecie in esame.
I beni dotati di particolare interesse ambientale subiscono,
invero, i limiti immanenti al regime che ne disciplina l'utilizzo e
la disponibilita', ed in tale ambito si puo' convenire che i vincoli
sanciti dalla legge sono immanenti alla natura del bene. In altre
parole, la fruizione del bene ambientale e' condizionata ab origine
dalla concorrenza sul medesimo oggetto dell'interesse dominicale
connesso alla sua utilita' individuale e dell'interesse pubblico
connesso alla concomitante utilita' sociale, in armonia con il
disposto del secondo comma dell'art. 42 della Costituzione.
Tali considerazioni, tuttavia, sicuramente riferibili al regime
ordinario dei beni tutelati, non si attagliano pienamente a misure di
caratere dichiaratamente eccezionale. In sostanza, il divieto
assoluto di immodificabilita', nella logica della legge, non
corrisponde tanto ad una esigenza di tutela del bene in se', perche'
tale funzione era e continua ad essere assolta dagli accertamenti e
dalle valutazioni demandate all'amministrazione, allorche'
quest'ultima e' chiamata a verificare la compatibilita' di possibili
modifiche dello stato dei luoghi vincolati. Sia la disciplina della
legge n. 1497/1939, ma anche quella della legge n. 431/1985,
prevedono tuttora la possibilita' per il proprietario di disporre del
bene, purche' gli interventi siano debitamente autorizzati. Il
vincolo prodotto dalla certazione e declaratoria del pregio
ambientale era e resta di tipo relativo in quanto l'inedificabilita'
e' pur sempre la conseguenza dell'eventuale diniego
dell'autorizzazione, statuito in via amministrativa sulla base di uno
specifico accertamento istruttorio delle qualita' estetiche e
ambientali e di una apposita valutazione tecnico-discrezionale.
Per conto, il divieto di immodificabilita' in esame ha piuttosto
una funzione strumentale di garanzia, strettamente finalizzata alla
definizione di un nuovo sistema di governo globale e pianificato del
territorio. L'effetto prodotto dai decreti di cui agli artt. 1- ter e
1-quinquies della "legge Galasso" non puo' essere considerato come
una limitazione intrinseca alla natura dei beni, perche' esula dal
regime sostanziale di regolamentazione degli stessi, ed al contrario
configura una misura di tipo cautelare, come tale necessariamente e
tipicamente temporanea. Del resto l'assolutezza della misura
interdittiva non deriva da un concreto e specifico apprezzamento
dell'autorita' amministrativa, come per il vincolo relativo, ma as-
sume caratteri di generalita' e di astrattezza, su vaste zone
territoriali, coincidenti in qualche caso con l'ambito di intere
circoscrizioni comunali, in funzione di una specificazione della
concreta portata del vincolo, sostanzialmente rinviata sine die al
contenuto della futura pianificazione.
Tutto cio' porterebbe ad escludere che la salvaguardia ex lege
possa essere assimilata, quanto alla possibilita' di comprimere a
tempo indeterminato e senza ristoro i diritti dominicali incisi dalla
sua portata precettiva, ai vincoli di edificazione che costituiscono
il regime di appartenenza tipico delle bellezze naturali.
Va inoltre considerato un ulteriore aspetto. Il vincolo assoluto
di immodificabilita' corrisponde all'esigenza, fondamentale e
vivamente avvertita nel tessuto sociale, di garantire, nella maniera
piu' rigorosa, che il territorio non subisca alcun tipo di
modificazione durante il periodo necessario alla elaborazione di un
unovo disegno programmatico riguardante la protezione e la
valorizzazione dell'ambiente. Non vi e' dubbio che la drastica misura
di salvaguardia - nell'ottica del legislatore, rispondente peraltro
alla logica del comune buon senso - persegue concretamente un
beneficio in una materia concernente valori di primaria rilevanza
costituzionale.
E' pero' del pari riscontrabile che tale beneficio, come spesso
accade, non e' privo di corrispondenti costi, sotto molteplici e non
trascurabili aspetti, alcuni dei quali ugualmente di rilevanza
costituzionale. La immodificabilita' del territorio implica la
paralisi generalizzata, nelle aree in questione, di ogni iniziativa
costruttiva e cioe' l'inibizione, in primo luogo, dell'edilizia
privata, che non sempre e necessariamente assume patologici caratteri
speculativi, ma rappresenta anche un comparto imprenditoriale di
importanza non marginale, in alcune zone, per investimenti e livelli
occupazionali (art. 41 della Costituzione). Non solo: il blocco non
puo' che riferirsi anche sull'edilizia residenziale pubblica e sulle
possibilita' di accesso dei cittadini alla proprieta' dell'abitazione
(art. 47 della Costituzione). Ne' vi sarebbe motivo di ritenere
esclusi dal divieto imposto ex lege, in mancanza di specifiche
contrarie disposizioni, gli interventi in materia di opere pubbliche;
il che implica, evidentemente, riflessi su ampi e rilevanti settori
dell'operativita' amministrativa e delle attivita' economiche.
Orbene se il periodo di salvaguardia ha una sua delimitazione
temporale nella legge, i costi sociali ed economici contrapposti ai
benefici per il patrimonio ambientale sono riconducibili ad una
precisa e trasparente scelta politica imputabile alla
discrezionalita' del legislatore. Per contro, l'indeterminatezza,
coniugata con l'assolutezza del divieto risulta in contrasto con il
principio di buon andamento dell'amministrazione, dettato nell'art.
97 della Costituzione, nella misura in cui le autorita'
amministrative preposte alla tutela ambientale restano di fatto
totalmente arbitre di determinare l'indefinita compressione di ogni
altro interesse economico e sociale; e questo non gia' in base ad una
responsabile e ponderata composizione di tuti gli interessi, di varia
natura, interferenti nel piano, ma a causa della mera inerzia.
In tal modo, la misura di salvaguardia non puo' essere considerata
come strumentale alla pianificazione, ma diviene sostanzialmente la
ingessatura, non priva di oneri per i singoli e la collettivita',
delle inefficienze della pubblica amministrazione.
In considerazione non si palesa manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1-quinquies del
d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito con modificazioni nella
legge 8 agosto 1985, n. 431, nella parte in cui non prevede che il
divieto di ogni modificazione dell'assetto del territorio e di ogni
opera edilizia comportante alterazione dello stato dei luoghi e
dell'aspetto degli edifici sia efficace non oltre il termine di
cinque anni, previsto in via generale, per l'applicazione dei vincoli
di inedificabilita', dell'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n.
1187, ovvero non oltre il termine del 31 dicembre 1986 sancito per
l'approvazione da parte delle regioni dei piani di cui all'art. 1-
bis dello stesso d.l.
La prospettata questione e' altresi' rilevante ai fini della
definitiva decisione del ricorso, in quanto l'illegittimita'
costituzionale della citata disposizione legislativa determinerebbe
la fondatezza delle doglianze dedotte dal ricorrente, in ordine alla
falsa applicazione del vincolo assoluto di immodificabilita' dei
luoghi.
3. - Tutto cio' considerato, va disposta la sospensione del
giudizio in corso e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per la decisione sulle questioni pregiudiziali di
legittimita' costituzionale, siccome rilevanti e non manifestamente
infondate, mandando la segreteria per gli adempimenti di competenza,
ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.