ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale del
Lazio riapprovata il 23 settembre 1993, avente per oggetto:
"Definizione delle situazioni determinate dalla legge regionale 1
giugno 1982, n. 24, riguardante l'inquadramento del personale
dell'ERSAL", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 25 ottobre 1993, depositato in cancelleria il
2 novembre successivo ed iscritto al n. 66 del registro ricorsi 1993;
Udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1994 il Giudice relatore
Massimo Vari;
Udito l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il ricorrente;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale della legge regionale del Lazio approvata dal
Consiglio regionale nella seduta del 23 ottobre 1992 e riapprovata il
23 settembre 1993, recante "Definizione delle situazioni determinate
dalla legge regionale 1 giugno 1982, n. 24, riguardante
l'inquadramento del personale dell'ERSAL".
2. - Le censure proposte investono, anzitutto, l'art. 1, punto
due, della delibera legislativa in questione, che prevede, nei limiti
dei posti vacanti, l'inquadramento, "nella qualifica immediatamente
superiore a quella rivestita", dei dipendenti non dirigenti dell'Ente
regionale di sviluppo agricolo nel Lazio che abbiano "diretto di
fatto per almeno tre anni", tra il 1 gennaio 1983 ed il 16 febbraio
1988, "strutture a livello di ufficio formalmente esistenti alla data
del 1 gennaio 1983".
Secondo il ricorrente la norma contrasterebbe con gli artt. 97 e
117 della Costituzione e con le norme interposte relative alla
disciplina dei rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni
(anche regionali).
Precisato che la separazione delle materie devolute alla legge da
quelle devolute agli accordi e' volta a prevenire il concorrere di
fonti regolatrici diverse, si deduce la violazione dei principi
fondamentali della materia stabiliti dall'art. 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421 e dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29, ed in particolare dei principi del "contenimento e controllo
della spesa globale" (art. 2 citato, lettera h), di eliminazione
degli automatismi (art. 2 citato, lettera o), di "organica
regolamentazione delle modalita' di accesso" sia all'impiego sia a
ciascuna qualifica (art. 2 citato, lettera t). Osservato che la
delibera legislativa impugnata non accenna, neppure implicitamente,
all'attribuzione temporanea di funzioni superiori, si rileva che non
viene richiesta una preposizione ancora attuale, ad una struttura a
livello di ufficio, ne' addotta una esigenza funzionale dell'Ente,
si' da configurare il passaggio di qualifica come un effetto
automatico, come una sorta di "premio" postumo. Si rammenta, infine,
che, ai sensi del disposto dell'art. 57, secondo comma, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 si prevede, in conformita' con
l'art. 2, lettera n), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, per il
caso di attribuzione temporanea di mansioni superiori, che "il
dipendente ha diritto (soltanto) al trattamento economico
corrispondente all'attivita' svolta per il periodo di espletamento
delle medesime".
3. - Il gravame investe poi l'art. 1, punto tre, della legge
impugnata, secondo il quale i posti disponibili nella seconda
qualifica dirigenziale sono ricoperti mediante concorso: a) "interno"
e "riservato al personale dell'ERSAL inquadrato nella prima qualifica
dirigenziale con almeno cinque anni di anzianita' nella qualifica";
b) da effettuarsi ai sensi dell'art. 2 della legge regionale 6 luglio
1987, n. 39, ossia con le modalita' e con la commissione giudicatrice
(a composizione prevalentemente non tecnica) previste da detto art.
2.
Ad avviso del ricorrente la disposizione sarebbe contrastante,
oltre che con il principio di eguaglianza (con riguardo al connotato
di cui al punto a), anche con gli artt. 97 e 117 della Costituzione e
con le norme interposte recanti principi fondamentali della materia
in tema di accesso a qualifiche dirigenziali superiori a quella
iniziale. Con riferimento poi al fatto che nella relazione alla
proposta di legge si accenna al precedente dato dalla legge regionale
2 aprile 1991, n. 13, si osserva che questa ha un "ambito di
applicazione meno ristretto" di quello della norma denunciata. In
ogni caso, si esprime contrarieta' alla tendenza del legislatore
regionale a rendere permanenti, attraverso il rincorrersi di norme
asseritamente perequative, benefici originariamente introdotti come
transitori.
4. - Ci si duole infine del fatto che l'art. 2 della legge
regionale impugnata preveda un onere di quattrocento milioni "annui",
senza specificare se tale previsione riguardi solo il 1993, od anche
il 1994 ed il 1995, lamentando nel contempo che la delibera
legislativa non sia accompagnata dalla relazione tecnica, volta a
precisare il conteggio occorrente per la effettiva copertura
finanziaria delle leggi di spesa, anche regionali.
5. - La Regione Lazio non si e' costituita in giudizio.
Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato una memoria illustrativa.
Quanto all'art. 1, punto due, della impugnata legge regionale,
l'Avvocatura ribadisce che esso contrasta con gli artt. 97 e 117
della Costituzione, con i criteri fissati nella legge di delegazione
23 ottobre 1992, n. 421 e con diverse disposizioni del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, rese piu' rigorose e puntuali dai
sopravvenuti decreti legislativi 18 novembre 1993, n. 470 e 23
dicembre 1993, n. 546.
Rilevato che l'assestamento della normativa di principio recata da
tale corpus consente una piu' puntuale individuazione delle norme
interposte, si ricorda che il principio della separazione delle
materie devolute alla legge da quelle devolute ai contratti
collettivi, fissato dalla legge n. 421 del 1992, e' stato poi
recepito dall'art. 45, primo comma, del decreto legislativo n. 29 del
1993, peraltro integrato dal successivo art. 72, primo comma, primo
periodo.
Osservato che la norma denunciata prevede un caso di mobilita'
verticale non contemplata dagli accordi sindacali, si deduce, piu' in
particolare, che i criteri della legge di delega hanno avuto
attuazione attraverso il congiunto operare:
della necessita' della previa definizione delle piante
organiche;
della previsione dell'obbligo di procedere alla rilevazione di
carenze ed esuberi, con conseguente disciplina della mobilita'
orizzontale;
delle disposizioni in tema di assunzione a ciascuna
professionalita' e quindi a ciascuna qualifica (art. 8 e art. 36,
primo e secondo comma, del predetto decreto legislativo), essendo
ribadito il principio secondo cui "il passaggio da qualifica a
qualifica e' assunzione, con esclusione di automatismi o riserve di
posti".
Per quanto concerne l'art. 1, punto tre, della legge impugnata,
l'Avvocatura nel ribadire l'illegittimita' della norma, si sofferma
soprattutto sul fatto che essa prevede modalita' di concorso anomale,
istituendo una commissione esaminatrice a composizione
prevalentamente non tecnica, in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione e con gli insegnamenti della Corte in tema di
commissioni giudicatrici. Insegnamenti recepiti dall'art. 8, lettera
d), del decreto legislativo n. 29 del 1993.
Quanto infine all'art. 2 della medesima legge regionale - che
contiene la previsione di spesa - la memoria richiama in particolare
l'art. 11-ter, secondo e terzo comma, della legge 5 agosto 1978, n.
468, come aggiunto dall'art. 7 della legge 23 agosto 1988, n. 362 -
disposizione emanata in attuazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione - per dedurne che si tratta di norme interposte e di
principi applicabili anche alle regioni, la' dove viene prevista la
c.d. relazione tecnica sugli oneri e sulla relativa quantificazione.
Considerato in diritto
1. - L'oggetto del presente giudizio di costituzionalita',
introdotto dal ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
indicato in epigrafe, e' dato dalla legge della Regione Lazio,
approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 23 ottobre 1992 e
riapprovata il 23 settembre 1993, recante "Definizione delle
situazioni determinate dalla legge regionale 1 giugno 1982, n. 24,
riguardante l'inquadramento del personale dell'ERSAL".
La Corte e' chiamata a decidere:
a) se l'art. 1, punto due, della legge predetta il quale
prevede nei limiti dei posti vacanti, l'inquadramento "nella
qualifica immediatamente superiore a quella rivestita" dei dipendenti
non dirigenti dell'ERSAL (Ente regionale di sviluppo agricolo nel
Lazio) che abbiano "diretto di fatto per almeno tre anni", tra il 1
gennaio 1983 ed il 16 febbraio 1988, "strutture a livello di ufficio
formalmente esistenti alla data del 1 gennaio 1983", contrasti con
gli artt. 97 e 117 della Costituzione e con le norme interposte
relative alla disciplina dei rapporti di lavoro con le pubbliche
amministrazioni, ed in particolare: 1) con il principio della
separazione delle materie devolute alla legge da quelle devolute agli
accordi collettivi; 2) con il principio del "contenimento e controllo
della spesa globale" (art. 2, lettera h), della legge 23 ottobre
1992, n. 421); 3) con il principio di eliminazione degli automatismi
(art. 2 citato, lettera o); 4) con il principio di "organica
regolamentazione delle modalita' di accesso" sia all'impiego sia a
ciascuna qualifica (art. 2 citato, lettera t) in relazione,
segnatamente, al criterio per cui il passaggio da qualifica a
qualifica sarebbe "assunzione", con esclusione di automatismi e
riserve di posti; 5) con il principio (fissato dall'art. 57, secondo
comma, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, in conformita'
con l'art. 2, lettera n), legge 23 ottobre 1992, n. 421) secondo cui,
nel caso di attribuzione temporanea di mansioni superiori, il
dipendente ha diritto soltanto al trattamento economico
corrispondente all'attivita' svolta per il periodo di espletamento
delle medesime;
b) se l'art. 1, punto tre, della medesima legge regionale - il
quale prevede che i posti disponibili nella seconda qualifica
dirigenziale siano ricoperti mediante concorso "interno" e "riservato
al personale dell'ERSAL inquadrato nella prima qualifica dirigenziale
con almeno cinque anni di anzianita' nella qualifica", e da
effettuarsi ai sensi dell'art. 2 della legge regionale 6 luglio 1987,
n. 39 - contrasti: 1) con il principio di eguaglianza, in quanto
riserva i posti disponibili nella seconda qualifica dirigenziale
esclusivamente al personale interno dell'ente inquadrato nella prima
qualifica dirigenziale con almeno cinque anni di anzianita' nella
qualifica; 2) con gli artt. 97 e 117 della Costituzione e con le
disposizioni "interposte", anche sopravvenute al rinvio governativo,
recanti principi generali costituenti limiti alla legislazione
regionale in tema di accesso a qualifiche dirigenziali superiori a
quella iniziale; particolarmente con l'art. 97 della Costituzione,
per quanto attiene alle modalita' del concorso e alla composizione
della commissione giudicatrice;
c) se l'art. 2 della medesima legge regionale contrasti con
l'art. 81 della Costituzione in quanto non e' chiaro se la previsione
di un onere di lire quattrocento milioni "annui" riguardi solo il
1993, od anche il 1994 ed il 1995 ed inoltre manca la relazione
tecnica di accompagnamento che precisi il conteggio occorrente per la
effettiva copertura finanziaria delle leggi di spesa, anche
regionali.
2. - La prima delle censure proposte e' fondata.
Va rammentato che l'art. 97 della Costituzione prescrive, al primo
comma, che i pubblici uffici siano organizzati per legge in modo da
assicurare il buon andamento della pubblica amministrazione e
stabilisce, all'ultimo comma, che "agli impieghi, nelle pubbliche
amministrazioni, si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti
dalla legge".
Quest'ultima disposizione va intesa nel senso che anche il
passaggio ad una fascia funzionale superiore, comportando l'accesso
ad un nuovo posto di lavoro, corrispondente a funzioni piu' elevate,
e' una figura di reclutamento soggetta alla stessa regola del
pubblico concorso (sentenza n. 487 del 1991). E' vero che a
quest'ultima il legislatore puo' derogare, in presenza di peculiari
situazioni giustificatrici, adottando criteri diversi, con una
discrezionalita' che trova pur tuttavia il suo limite nella
necessita' di garantire il buon andamento della pubblica
amministrazione. Ma neanche in questa diversa prospettiva la norma
appare idonea a superare lo scrutinio di costituzionalita'.
Anzitutto, come emerge dallo stesso primo periodo della disposizione
denunciata, si fa riferimento a situazioni, quali quelle oggetto
della precedente legge regionale 23 marzo 1990, n. 33, di per se'
riferite ad una eccezionalita' di circostanze, onde non e' dato
comprendere come possa procedersi ad una estensione degli stessi
principi ad altre diverse situazioni. La stessa disposizione risulta,
poi, caratterizzata da un'indeterminatezza del contenuto, come rileva
lo stesso ricorrente Presidente del Consiglio, nel quale non vi e'
cenno, neppure implicitamente, ad attribuzione temporanea di funzioni
superiori, limitandosi la disposizione stessa a fare riferimento alla
preposizione di fatto ad una "struttura a livello di ufficio", senza
richiedere tra l'altro nemmeno una preposizione ancora attuale.
Trattasi percio' di una norma della quale va evidenziata
l'incongruita', derivante dalla mancanza oltretutto di una puntuale
determinazione dei presupposti soggettivi ed oggettivi che generano
gli effetti previsti, sicche' l'unica portata precettiva che e' dato
cogliere e' quella di assicurare, a fronte di situazioni di fatto
tutt'altro che puntualmente definite, l'acquisizione della qualifica
superiore a quella posseduta, con un automatismo che oltre a
collidere con l'art. 97, viola anche l'art. 117 della Costituzione,
ove si consideri essere estranea, in linea di principio e salvo
circoscritte e ben individuate eccezioni, al pubblico impiego, la
regola, secondo la quale lo svolgimento di fatto delle mansioni fonda
il diritto all'acquisizione della qualifica superiore. Di cio' e'
recente conferma l'art. 57, secondo comma, del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, che, recependo il principio di cui all'art. 2,
lettera n), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, prevede che, nel
caso di attribuzione temporanea di mansioni superiori, il dipendente
ha diritto soltanto al trattamento economico corrispondente
all'attivita' svolta per il periodo di espletamento delle medesime.
L'accoglimento della censura, per le ragioni sopra esposte, esime
dall'affrontare gli altri profili di illegittimita' dedotti.
3. - Del pari fondata e' la censura che investe il punto tre del
medesimo art. 1, la' dove si prevede che i posti disponibili nella
seconda qualifica dirigenziale siano ripartiti mediante concorso
interno e riservato al personale dell'ERSAL inquadrato nella prima
qualifica dirigenziale con almeno cinque anni di anzianita', da
effettuarsi ai sensi dell'art. 2 della legge regionale 6 luglio 1987,
n. 39.
La norma e' da ritenersi illegittima, in quanto il modello
concorsuale richiede che la selezione avvenga con criteri di
pubblicita', tali da prevedere e consentire la partecipazione anche
agli estranei, assicurando cosi' il reclutamento dei migliori. Non
possono, al tempo stesso, ignorarsi gli effetti distorsivi che il
criterio dei concorsi interni totalmente riservati al personale
dell'amministrazione che li bandisce e' in grado di indurre sul nuovo
quadro di pubblica amministrazione regionale basata, quanto al
rapporto di pubblico impiego, precipuamente sulla qualifica
funzionale e sui profili professionali. Tale criterio da' luogo, come
gia' altre volte rilevato (sentenza n. 333 del 1993), a fenomeni che,
oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello della carriera in
una nuova disciplina che ne presuppone invece il superamento, si
riverberano negativamente anche sul principio del buon andamento
dell'amministrazione regionale (art. 97 della Costituzione), rendendo
problematico il rapporto tra attitudini professionali e svolgimento
effettivo delle mansioni.
E' vero che la giurisprudenza di questa Corte ha talora ritenuto
legittime procedure di concorso interno, ma questo e' avvenuto quando
esse trovavano la loro ragion d'essere in peculiari esigenze o
situazioni.
Nel caso di specie, peraltro, nessun elemento valutativo viene
dalla Regione, nemmeno costituitasi in giudizio, a giustificazione
della deroga al principio del concorso pubblico. Ne' a diverse
conclusioni puo' indurre il richiamo che, sia la legge che la
relazione che accompagna la riproposizione, al Consiglio, della legge
stessa, dopo il rinvio da parte del Governo, fanno alla precedente
legge regionale 2 aprile 1991, n. 13, a sua volta modificativa delle
leggi regionali 11 aprile 1985, n. 36 e 6 luglio 1987, n. 39,
dovendosi anche in questo caso considerare la specificita' delle
situazioni oggetto della predetta legge n. 13 del 1991. E cio' anche
a non tener conto del fatto che quest'ultima non prevede, oltretutto,
l'attribuzione di posti con concorsi totalmente riservati, sicche'
l'ambito dei destinatari della stessa e', come osserva il ricorrente,
"meno ristretto".
4. - Anche sotto un ulteriore profilo, la norma denunciata viola
l'art. 97 della Costituzione, la' dove si rifa', per la disciplina
del concorso interno di cui trattasi, all'art. 2 della legge
regionale 6 luglio 1987, n. 39. Secondo quest'ultima disposizione il
concorso, costituito da un esame colloquio volto ad accertare le
capacita' tecnico-professionali ed organizzative dei concorrenti,
sugli aspetti e problemi attinenti l'ordinamento regionale e le
materie di competenza regionale, si svolge innanzi ad una commissione
giudicatrice composta:
a) dal Presidente della Giunta regionale o, su sua delega,
dall'assessore al personale che la presiede;
b) da tre consiglieri regionali designati dalla commissione
consiliare permanente competente in materia di personale;
c) da due esperti scelti tra i docenti universitari nelle
discipline oggetto dell'esame colloquio;
d) da un esperto designato congiuntamente dalle organizzazioni
sindacali dei dipendenti regionali maggiormente rappresentative in
campo regionale, di qualifica non inferiore a quella cui si riferisce
il concorso.
Come affermato in altra occasione (sentenze n. 453 del 1990 e n.
333 del 1993) il concorso pubblico, per realizzare i suoi obiettivi,
deve ispirarsi al rigoroso rispetto del principio di imparzialita'
che e' destinato, pertanto, a riflettersi anche sulla composizione
delle commissioni giudicatrici, nel senso che la presenza di tecnici
o esperti - interni o esterni all'amministrazione, ma in ogni caso
dotati di adeguati titoli di studio e professionali rispetto alle
materie oggetto di prova - deve essere, se non esclusiva, quanto meno
prevalente, si' da garantire scelte finali fondate sull'applicazione
di parametri neutrali e determinate soltanto dalla valutazione delle
attitudini e della preparazione dei candidati.
5. - Non fondata e' invece la censura attinente all'art. 2
relativo alla copertura della spesa, in quanto e' vero che i principi
sull'onere di copertura sanciti dall'art. 81 della Costituzione
valgono secondo l'insegnamento della Corte anche per le leggi
regionali, ma cio' non comporta l'applicabilita' dell'art. 11-ter,
secondo e terzo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 468 (quale
aggiunto dall'art. 7 della legge 23 agosto 1988, n. 362). Tale
disposizione, infatti, a prescindere dal suo carattere di norma
interposta o meno, si riferisce alla copertura finanziaria delle
leggi statali, mentre la materia delle leggi regionali forma oggetto
della legge 19 maggio 1976, n. 335 recante "Principi fondamentali e
norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilita' delle
regioni".
Tutto questo senza disconoscere, anche per le esigenze di
coordinamento della finanza pubblica, la funzione della relazione
tecnica quale strumento per una maggiore trasparenza delle decisioni
di spesa, la cui utilita', d'altra parte, risulta avvertita da talune
regioni, che infatti l'hanno spontaneamente prevista con proprie
leggi sulle procedure di spesa.