ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale del
Lazio, approvata il 23 ottobre 1992 e riapprovata il 10 novembre
1993, avente per oggetto "Individuazione delle strutture
organizzative degli Istituti per il diritto allo studio universitario
- II.DI.S.U. - del Lazio e determinazione dell'organico del ruolo del
personale degli Istituti", promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 21 dicembre 1993, depositato in
cancelleria il 28 successivo ed iscritto al n. 81 del registro
ricorsi 1993;
Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1994 il Giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno, per il ricorrente, e
l'Avvocato Franco Gaetano Scoca per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale in via principale della legge regionale
del Lazio, approvata il 23 ottobre 1992 e riapprovata il 10 novembre
1993, recante "Individuazione delle strutture organizzative degli
Istituti per il diritto allo studio universitario - II.DI.S.U. - del
Lazio e determinazione del ruolo del personale degli Istituti".
Formano, in particolare, oggetto di censura:
a) l'art. 8, secondo comma, che - prevedendo, ai punti uno e
due, il reinquadramento, nella qualifica immediatamente superiore,
del personale che gia' usufrui' di benefici di carriera ai sensi
delle precedenti legislazioni regionali o statali e, al punto tre, il
conseguimento, per il restante personale, del duplice passaggio di
livello - comporterebbe violazione del principio di "omogeneizzazione
delle posizioni giuridiche", di cui all'art. 4 della legge n. 93 del
1983, nonche' del principio di buona amministrazione di cui all'art.
97 della Costituzione;
b) l'art. 8, quinto e sesto comma, che - fissando la decorrenza
degli effetti giuridici dei reinquadramenti, previsti dalla legge, al
1 febbraio 1981 e al 1 gennaio 1983 - viene denunciato, oltre che per
la sua incongruita', anche per il contrasto con l'art. 97 della
Costituzione;
c) l'art. 8, ottavo comma, che - estendendo, al personale ivi
indicato le disposizioni a carattere transitorio ed eccezionale di
cui alla legge regionale n. 33 del 1990 recante l'inquadramento nella
qualifica superiore del personale non dirigente gia' preposto alle
varie strutture - contrasterebbe con la "disciplina contrattuale",
recepita dalla Regione, in tema di "mobilita' verticale", oltre che
con il principio di buona amministrazione di cui all'art. 97 della
Costituzione;
d) l'art. 9, che - consentendo, a seguito dell'esperimento di
concorsi speciali interni per la copertura dei posti ancora vacanti,
concluse le procedure dei reinquadramenti giusta il precedente art.
8, "la possibilita' dell'attribuzione del duplice passaggio di
livello" - colliderebbe, oltre che con il principio di buona
amministrazione, con la disciplina contrattuale in tema di "mobilita'
verticale".
Secondo l'atto di impugnazione, l'illegittimita' delle ricordate
disposizioni sarebbe ancora piu' evidente alla luce del nuovo
ordinamento del pubblico impiego introdotto con la legge 23 ottobre
1992, n. 421 e relativo decreto legislativo n. 29 del 1993,
modificato dal decreto legislativo n. 470 del 1993, secondo cui non
sono piu' consentiti i passaggi automatici alla qualifica superiore e
vengono stabiliti i criteri dell'organica regolamentazione delle
modalita' di accesso sia all'impiego sia a ciascuna qualifica.
2. - Davanti a questa Corte si e' costituita la Regione Lazio,
chiedendo, nell'atto di costituzione, che le questioni siano
dichiarate non fondate.
Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Lazio ha depositato una
ulteriore memoria nella quale si sostiene che:
a) l'art. 8, secondo comma, lungi dal provocare l'asserita
sperequazione, tende ad eliminarla, allineando il personale delle ex
opere universitarie al personale proveniente dallo Stato e da altri
enti, che, dopo essere stato inquadrato in base alle leggi regionali
nn. 2 e 3 del 1983, a decorrere dal 1 febbraio 1981, aveva avuto la
possibilita' di chiedere un nuovo inquadramento in base alla legge
regionale n. 15 del 1988;
b) la decorrenza retroattiva del reinquadramento ai soli fini
giuridici ( ex art. 8, quinto e sesto comma) e' dovuta al fatto che
un inquadramento perequativo deve retrodatare la sua efficacia in
ordine allo stato giuridico, se non anche in ordine agli effetti
economici;
c) l'art. 8, ottavo comma, ha come presupposto e fondamento le
analoghe ragioni di eccezionalita' che hanno giustificato, a suo
tempo, l'adozione della legge regionale n. 33 del 1990, atteso che la
definizione degli organici viene disposta solo oggi, mentre per dieci
anni il personale non dirigente e' stato preposto alla direzione
degli uffici; cio' non senza rammentare che al legislatore regionale
e' data facolta' di derogare agli accordi che contengano disposizioni
in materie riservate alla legge, ex art. 2 legge n. 93 del 1983, e
non senza sottolineare, altresi', che il legislatore si e' posto
l'obiettivo di operare una perequazione vincolata alle reali funzioni
svolte dai dipendenti;
d) infine, i concorsi speciali di cui all'art. 9 sono quelli
gia' previsti dalla legge regionale n. 6 del 1985 dei quali i
dipendenti degli II.DI.S.U. non avevano potuto beneficiare per la
mancata determinazione dei ruoli, non senza rilevare, nel contempo,
che l'art. 97, ultimo comma, della Costituzione, consente di derogare
alla regola del pubblico concorso, quando le procedure siano congrue
e ragionevoli.
Considerato in diritto
1. - L'oggetto del presente giudizio di costituzionalita',
introdotto dal ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
indicato in epigrafe, e' dato dalla legge regionale del Lazio,
riapprovata il 10 novembre 1993, riguardante l'organizzazione degli
Istituti per il diritto allo studio universitario (II.DI.S.U.) e la
determinazione del ruolo del relativo personale.
Le doglianze investono gli artt. 8 e 9 della legge, per i quali si
deduce violazione dell'art. 97 della Costituzione e si lamenta, nel
contempo, la contrarieta' a taluni principi fondamentali in materia
di pubblico impiego, prospettando cosi' censure riferibili,
plausibilmente, alla pretesa violazione dell'art. 117 della
Costituzione, ancorche' non espressamente invocato.
2. - Quanto all'art. 8, si sostiene che detta disposizione:
a) nel prevedere, al secondo comma, punti uno e due, "il
reinquadramento nella qualifica immediatamente superiore" del
personale appartenente alle qualifiche ivi specificate e, al punto
tre, "il conseguimento, per il restante personale, del duplice
passaggio di livello", si pone in contrasto con il principio di
"omogeneizzazione delle posizioni giuridiche di cui all'art. 4 della
legge n. 93 del 1983", nonche' con il principio di buona
amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione;
b) nello stabilire, al quinto e sesto comma, la decorrenza
degli effetti giuridici dei reinquadramenti al 1 febbraio 1981 e al 1
gennaio 1983, deve essere censurato, oltre che per la sua
incongruita', per il contrasto con il predetto art. 97 della
Costituzione;
c) infine, nell'estendere, all'ottavo comma, al personale ivi
indicato, le disposizioni a carattere eccezionale di cui alla legge
regionale n. 33 del 1990, recante l'inquadramento nella qualifica
superiore del personale non dirigente gia' preposto alle varie
strutture, contrasta sia con l'art. 97 della Costituzione, sia con la
disciplina contrattuale accolta dalla Regione in tema di mobilita'
verticale.
La Corte e' chiamata, inoltre, a stabilire se l'art. 9 della legge
impugnata urti contro il principio di buona amministrazione e contro
la disciplina contrattuale in materia di mobilita' verticale, la'
dove prevede, a seguito dell'esperimento di concorsi speciali
interni, per la copertura dei posti vacanti nelle qualifiche e nei
profili dal quinto all'ottavo, "la possibilita' di attribuzione del
duplice passaggio di livello".
Ad avviso del ricorrente, il contrasto delle disposizioni
ricordate con i principi generali del pubblico impiego sarebbe reso
ancor piu' evidente dal nuovo ordinamento della materia - recato
dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421 e dal susseguente decreto
legislativo n. 29 del 1993, modificato dal decreto legislativo n. 470
del 1993 - secondo il quale, da una parte, non sono piu' consentiti
passaggi automatici alla qualifica superiore e, dall'altra, vengono
stabiliti i criteri dell'organica regolamentazione delle modalita' di
accesso sia all'impiego sia a ciascuna qualifica.
3. - Per una piu' chiara visione del quadro legislativo
nell'ambito del quale si collocano le questioni portate all'esame
della Corte, giova ricordare che, per il personale delle ex opere
universitarie, trasferito alle regioni per effetto dell'art. 44 del
d.P.R. n. 616 del 1977, fu disposto un iniziale inquadramento con
l'art. 6, primo comma, della legge regionale del Lazio 17 gennaio
1981, n. 5, la quale stabili' che, al medesimo, si applicassero dal 1
novembre 1979, sia pure nei termini e nei limiti dalla norma stessa
precisati, le disposizioni sullo stato giuridico e sul trattamento
economico dei dipendenti della Regione Lazio.
Successivamente, la legge regionale n. 14 del 7 marzo 1983, nel
dare vita agli Istituti per il diritto allo studio universitario,
dispose (art. 18) che essi si avvalessero, per l'espletamento delle
loro funzioni, di personale facente parte di un apposito ruolo, nel
quale (art. 48) veniva inserito il personale di ruolo delle soppresse
opere universitarie.
In tale occasione, l'art. 49 (a modifica dell'art. 6 della
precedente legge n. 5 del 1981) anticipo' che, con successiva legge
regionale, sarebbero state dettate norme intese ad eliminare le
eventuali situazioni di sperequazione economica in seno al personale
delle disciolte opere.
Momento di rilievo per la definizione dello stato giuridico del
personale in questione e' costituito, infine, dalla legge regionale
11 gennaio 1985, n. 6, che, nel collocare, all'art. 24, i dipendenti
regionali nei tre ruoli del personale degli uffici, del personale
della formazione e del personale degli II.DI.S.U., rinvio', per
questi ultimi, la determinazione della consistenza del ruolo di
appartenenza a successiva legge. Lo stesso provvedimento, facendo
riferimento all'organico previsto dall'art. 24, autorizzo' intanto,
con l'art. 26, la copertura, mediante concorsi interni, di posti
vacanti nelle qualifiche funzionali dalla seconda all'ottava.
4. - Afferma, nella propria memoria difensiva, la Regione
resistente che la legge impugnata ha inteso realizzare, per i
dipendenti delle soppresse opere universitarie, quella perequazione
di posizioni giuridiche, della quale si era fatta espressa riserva
con la gia' menzionata legge n. 14 del 1983. Perequazione realizzata,
estendendo a detto personale le disposizioni della legge regionale 25
marzo 1988, n. 15, di cui avevano fruito altre categorie di
dipendenti e cioe' quelli gia' inquadrati secondo le leggi regionali
n. 2 e n. 3 del 1983.
Tale assunto, confortato, invero, dai lavori preparatori della
legge impugnata, induce a ritenere non fondata la doglianza avanzata
nei confronti dell'art. 8, secondo comma, punti uno, due e tre della
legge impugnata, in relazione sia ai principi in materia di pubblico
impiego, sia all'art. 97 della Costituzione.
Difatti, come piu' volte affermato dalla giurisprudenza di questa
Corte, la violazione del principio di buon andamento non puo' essere
utilmente invocata se non quando si assuma l'arbitrarieta' o la
manifesta irragionevolezza della disciplina impugnata (sentenze nn.
65 del 1989; 269 del 1988 e 277 del 1983), mentre lo stesso principio
non impedisce al legislatore di modificare l'assetto di rapporti
definiti da precedenti leggi, quando risulti, ad un piu' approfondito
esame o a seguito dell'esperienza derivata dalla loro applicazione,
che esse non rispondano a criteri di equita'.
Nel caso di specie, la legge regionale impugnata da' modo, al
personale delle ex opere universitarie, di ottenere, a domanda, un
nuovo inquadramento per far valere titoli e anzianita' che altri
avevano gia' potuto far valere, evidenziando, cosi', intenti
correttivi delle sperequazioni derivanti dalle diverse normative, in
base alle quali, in vari tempi, era stato inquadrato il personale
comandato o comunque passato alla Regione.
5. - Neppure fondata e' la doglianza rivolta all'art. 8, quinto
comma, che fa decorrere il nuovo inquadramento, agli effetti
giuridici, dal 1 febbraio 1981, in quanto tale data, rispecchiando
analoghi criteri temporali desumibili dalla legge n. 15 del 1988 (v.
art. 10 della medesima), ha il fine di ricondurre gli effetti del
reinquadramento, sia pure sotto il solo profilo giuridico e non anche
sotto quello economico, al momento in cui la sperequazione ha avuto
inizio.
Per le stesse ragioni non puo' essere accolta la censura proposta
nei riguardi del sesto comma del medesimo art. 8, il quale dispone
l'inquadramento, nella sesta qualifica funzionale di cui alla legge
regionale 11 gennaio 1985, n. 6, del personale indicato al precedente
terzo comma facendo decorrere, a fini giuridici, gli effetti dal 1
gennaio 1983. Anche detta data tiene, infatti, conto delle decorrenze
a suo tempo previste dalla legge n. 6 del 1985 (art. 28), ai sensi
della quale la norma impugnata opera il reinquadramento;
reinquadramento che, in se', non forma oggetto di doglianza da parte
del Governo.
6. - Altro motivo di censura investe poi - sotto il profilo del
contrasto con la disciplina contrattuale e con il principio di buona
amministrazione - l'art. 9, che consente, a seguito dell'esperimento
di concorsi speciali interni per la copertura dei posti ancora
vacanti nei ruoli II.DI.S.U., "la possibilita' di attribuzione del
duplice passaggio di livello".
Benche' la doglianza risulti formulata in termini non del tutto
puntuali e circostanziati, la Corte ha motivo di ritenere che essa,
per il fatto di censurare "la possibilita' del duplice passaggio di
livello", intenda aver riguardo a quella parte della norma che
ammette ai concorsi speciali, per l'accesso alla sesta qualifica
funzionale, anche il personale di quarta qualifica.
E' da precisare, in proposito, che il detto art. 9, al primo
comma, nel prevedere concorsi interni per titoli ed esami per i posti
vacanti nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali dal
quinto all'ottavo, li riserva, in via di principio, al personale che,
alla data di entrata in vigore della legge, rivesta la qualifica
immediatamente inferiore a quella per cui concorre, alla duplice
alternativa condizione che sia in possesso di una anzianita' minima
di anni tre, nella predetta posizione giuridica inferiore, e del
titolo di studio richiesto per l'accesso dall'esterno a quest'ultima,
ovvero del titolo di studio richiesto per l'accesso dall'esterno alla
qualifica cui concorre. Con norma di carattere derogatorio, la
seconda parte dello stesso primo comma dispone che "al concorso
speciale per l'accesso alla sesta qualifica funzionale e' altresi'
ammesso il personale di quarta qualifica".
In proposito la difesa della Regione, indugiando sulle linee
generali della ricordata disciplina, tende ad evidenziarne le
finalita' perequative, deducendo che si tratterebbe di concorsi
speciali gia' previsti dalla legge n. 6 del 1985, dei quali non
avevano potuto fruire i dipendenti delle ex opere universitarie, in
mancanza della definizione del ruolo di appartenenza.
Tuttavia, come gia' detto, il punto sul quale verte la doglianza
non risulta tanto quello dei concorsi, quanto piuttosto quello della
prevista possibilita' del duplice passaggio di livello. Sicche',
prescindendo da ogni altra valutazione della norma in se' e restando
nei limiti dell'impugnativa - secondo quello che appare esserne il
plausibile specifico oggetto - la Corte non puo' non rilevare
l'incongruita' della disposizione che ammette anche il personale di
quarta qualifica ai concorsi per la sesta qualifica funzionale.
Poiche' detto personale viene parificato, quanto a presupposti di
ammissione e quanto a criteri valutativi, al personale di quinta
qualifica, il motivo di ricorso proposto su questo punto va accolto,
non essendo corrispondente a principi di buon andamento, sotto il
profilo della ragionevolezza, una identica considerazione, ai detti
effetti, di esperienze maturate nell'esercizio di attivita' diverse
quanto a livello e contenuti.
7. - Fondata e', altresi', la doglianza concernente l'estensione
al personale non dirigente delle disposizioni della legge regionale
n. 33 del 1990, cosi' come previsto dall'ottavo comma dell'art. 8,
secondo il quale, nei limiti dei posti vacanti, dopo l'effettuazione
delle operazioni di cui al medesimo articolo, "il personale non
dirigente che nell'arco temporale di cui all'art. 1 della legge
regionale 23 marzo 1990, n. 33 abbia diretto per almeno tre anni, una
delle strutture organizzative denominate settore, purche' istituita
con regolare formale provvedimento o abbia formalmente svolto le
funzioni di direttore per almeno tre anni dalla data di costituzione
dell'II.DI.S.U. alla data di entrata in vigore" della legge
impugnata, e' inquadrato nella qualifica immediatamente superiore a
quella posseduta.
Come altre volte chiarito da questa Corte, il legislatore puo', in
presenza di peculiari situazioni giustificatrici, derogare al
principio del pubblico concorso - previsto dall'art. 97 della
Costituzione, secondo una regola riferibile anche al passaggio ad una
fascia funzionale superiore - purche' i diversi criteri seguiti
soddisfino l'esigenza di buon andamento della pubblica
amministrazione. Ma neanche in questa prospettiva la norma appare
idonea a superare lo scrutinio di costituzionalita'. La precedente
legge regionale 23 marzo 1990, n. 33, alla quale la norma impugnata
fa rinvio, teneva conto, infatti, di esigenze peculiari che, proprio
per la loro eccezionalita', non consentono di apprezzare l'argomento
addotto, sul piano analogico, dalla difesa della Regione, in chiave
di mera trasposizione delle regole della stessa precedente legge.
Sotto questo aspetto, va osservato che la norma impugnata, nel dare
rilievo alla preposizione di fatto ad una struttura a livello di
settore o allo svolgimento delle funzioni di direttore per un certo
periodo di tempo, fa riferimento ad un arco temporale - quello
ricompreso, secondo l'art. 1 della legge 23 marzo 1990, n. 33, tra il
1 gennaio 1983 e il 16 febbraio 1988 - che aveva una sua specifica
ratio e giustificazione in relazione a quelle particolari situazioni.
E' evidente, percio', l'incongruita' della norma, la cui portata
precettiva e' quella di assicurare agli interessati, a fronte di
situazioni di fatto tutt'altro che puntualmente definite,
l'acquisizione della qualifica superiore a quella posseduta, con un
automatismo che, oltre a contrastare con i canoni dell'art. 97 della
Costituzione, collide con i principi generali del pubblico impiego
richiamati in via generale nell'impugnativa del Governo, ai quali e'
estranea la regola secondo la quale lo svolgimento di fatto delle
mansioni fonda il diritto all'acquisizione della qualifica superiore.
Di cio' e' recente conferma l'art. 57, secondo comma, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, che, recependo il principio di
cui all'art. 2, lettera n) della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
prevede che, nel caso di attribuzione temporanea di mansioni
superiori, il dipendente ha diritto soltanto al trattamento economico
corrispondente all'attivita' svolta per il periodo di espletamento
delle medesime.