ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, quarto
comma, 5, sesto, ottavo ed undicesimo comma, 13, primo comma, lettere
a) e d), 18 e 28, della legge 28 gennaio 1994, n. 84, recante:
"Riordino della legislazione in materia portuale", promosso con
ricorso della Regione Emilia-Romagna, notificato il 7 marzo 1994,
depositato in cancelleria il 15 successivo ed iscritto al n. 26 del
registro ricorsi 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1994 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e
l'avv. dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio del
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 marzo 1994 e depositato il 15
marzo 1994, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato, in riferimento
agli artt. 117, 118, 119 e 81 della Costituzione, alcune disposizioni
della legge 28 gennaio 1994, n. 84, recante "Riordino della
legislazione in materia portuale". In particolare, la ricorrente ha
censurato gli artt. 5, commi sesto ed ottavo, 13, comma primo, lett.
d) e 28, della predetta legge, rilevando che essi addossano alla
Regione rilevanti oneri sia di realizzazione di opere portuali sia
gestionali senza statuire in suo favore alcuna entrata corrispondente
ne' con riferimento ai fari, che, alla stregua del comma sesto dello
stesso art. 5 - che sostituisce la individuazione delle opere statali
di cui al previgente testo dell'art. 88 del d.P.R. n. 616 del 1977 -
rientrano ora nella competenza regionale, ne' avuto riguardo alle
opere di grande infrastrutturazione nei porti di cui alla categoria
II, classe III, che il citato art. 5, comma ottavo, pone direttamente
ed in termini prescrittivi a carico della Regione.
I medesimi rilievi riguardano l'art. 13, comma primo, lett. d),
della legge n. 84 del 1994, ove si elencano, tra le entrate delle
autorita' portuali, i "contributi delle Regioni". Tale disposizione,
ad avviso della ricorrente, sarebbe legittima solo se dovesse
intendersi come di carattere meramente facoltizzante. Ma la
soppressione, nel testo definitivo della legge, della precisazione in
tal senso contenuta originariamente nella disposizione in esame, in-
duce, si legge nel ricorso, a "temere" che essa sia intesa nella
prassi come rivolta ad imporre alla Regione la corresponsione di
contributi, con conseguente violazione del principio dell'autonomia
finanziaria regionale.
In tale contesto, sarebbero censurabili anche le disposizioni
contenute nell'art. 28, ed in particolare nei commi quarto, quinto e
sesto di esso, che prevedono l'acquisizione al bilancio dello Stato
di proventi che costituiscono corrispettivi di attivita' portuali in
loco, depauperando ingiustificatamente le economie locali.
Altro profilo d'illegittimita' costituzionale la ricorrente
ravvisa nell'art. 4, comma quarto, della legge n. 84 del 1994, che
attribuisce al solo Ministro dei trasporti e della navigazione la
competenza a determinare, con proprio decreto, "le caratteristiche
dimensionali, tipologiche e funzionali dei porti di cui alla
categoria II, classi I, II e III e l'appartenenza di ogni scalo alle
classi medesime", mentre il ruolo al riguardo svolto dalle Regioni si
risolve nel rilascio di un parere.
Tale procedura determinerebbe una lesione delle prerogative
regionali, ove si tenga conto che tra i porti considerati vi sono
quelli che costituiscono opere pubbliche di interesse regionale, ai
sensi dell'art, 5, comma settimo, della legge in questione, e che
tali porti hanno spesso essenzialmente funzioni di traffico
turistico, o collegate allo svolgimento della pesca, cioe' ad
attivita' ricadenti nei casi di competenza regionale.
Viene, altresi', denunziato l'art. 5, comma undicesimo, della
stessa legge n. 84 del 1994, che sottopone gli interventi da attuarsi
da parte delle Regioni a "direttive di coordinamento" ministeriali, e
non, come si sarebbe dovuto se mai ve ne fosse stata la necessita',
alla tipica funzione governativa di indirizzo e coordinamento, e cio'
senza che sia neanche definito lo scopo o l'aspetto specifico di tali
"direttive" in contrasto con il principio di legalita' sostanziale
degli atti di indirizzo.
La Regione Emilia-Romagna impugna, ancora, l'art. 18, in
connessione con l'art. 13, comma primo lett. a), per il mancato
riconoscimento di competenze regionali in ordine alla concessione di
aree e banchine destinate ad attivita' portuali. Infatti, il citato
art. 18 attribuisce tali poteri concessori alle autorita' portuali o
a quelle marittime. Secondo la ricorrente, le concessioni in
questione interferirebbero con le competenze regionali sotto il
profilo dei poteri sia in materia di opere pubbliche sia di turismo.
Quanto al primo aspetto, si sottolinea che le concessioni riguardano
spesso anche la costruzione di opere, e che il mancato riconoscimento
del potere concessorio alle Regioni comporta anche il difetto di una
risorsa in qualche modo in grado di riequilibrare gli oneri collegati
alle opere pubbliche.
Per quanto riguarda l'aspetto turistico, si richiama l'art. 59 del
d.P.R. n. 616 del 1977, che prevede la delega alle Regioni delle
funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e
fluviale, quando la utilizzazione prevista abbia finalita' turistiche
e ricreative.
Tale delega, rimasta a lungo inattuata, riceve conferma dal d.l.
n. 400 del 1993, conv., con modif., nella legge n. 494 del 1993, che,
all'art. 6, prevede che essa diventi comunque operativa qualora entro
un anno non siano effettuati quegli adempimenti la cui inosservanza
l'aveva fino ad allora paralizzata, e che da tale termine le regioni
provvedono al rilascio ed al rinnovo delle concessioni demaniali
marittime.
In tale quadro, l'art. 13, comma primo, lett. a), della legge n.
84 del 1994, assegnando alle autorita' portuali anche il compito di
determinare canoni di concessione demaniale per scopi turistico-
ricreativi e di concessione di aree destinate a porti turistici,
invaderebbe la materia disciplinata dalla predetta normativa e
sottrarrebbe alle Regioni risorse direttamente connesse alle
competenze ad esse costituzionalmente attribuite in materia di
turismo.
Infine, viene impugnato l'art. 28, comma settimo, in collegamento
con il comma primo. Le disposizioni in questione prevedono un
meccanismo di assunzione di oneri a carico dello Stato, cui si
collega l'acquisizione da parte di questo di una entrata, altrimenti
del porto, costituente il 50 per cento del gettito della tassa sulle
merci sbarcate, che, destinata a ripianare situazioni di squilibrio
gestionale e finanziario, verrebbe applicata in modo indiscriminato a
tutte le strutture portuali, ivi comprese quelle, come il porto di
Ravenna, in equilibrio economico.
Quanto meno, secondo la ricorrente, si sarebbe dovuta rimettere
alla valutazione degli interessati la scelta tra l'assunzione dei
mutui e degli altri oneri che il comma primo dell'art. 28 pone a
carico dello Stato, con la conseguente applicazione del meccanismo di
cui al comma settimo dello stesso art. 28, o una situazione di
autonomia imprenditoriale.
2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per il rigetto del ricorso, svolgendo controdeduzioni in
ordine a ciascuno dei motivi di ricorso.
Con riferimento al primo, ha osservato, per cio' che riguarda gli
oneri relativi ai fari, che questi, in quanto opere che interessano
la sicurezza della navigazione, da qualificare di preminente
interesse nazionale, rimarrebbero di competenza statale, mentre alla
Regione spetterebbe solo la realizzazione di apparecchiature minori,
che costituiscono pertinenza di opere gia' qualificate di competenza
regionale.
Quanto alle opere di grande infrastrutturazione, i relativi oneri
non sarebbero complessivamente maggiori rispetto a quelli gia'
previsti dalla normativa previgente. Al contrario, l'impegno
finanziario a carico dello Stato si estende, oltre che ai porti della
categoria II, classe I, anche a quelli della classe II, gia' di
competenza regionale ai sensi dell'art. 88, n. 1, d.P.R. n. 616 del
1977, rimanendo integralmente a carico delle Regioni solo l'onere
delle opere di grande infrastrutturazione nei porti della classe III.
Ne' la elencazione dell'art. 13, primo comma, lett. d), che
comprende, tra le entrate delle autorita' portuali, i contributi
delle Regioni, potrebbe intendersi altrimenti che come una generica
previsione riguardante le possibili risorse finanziarie, ben diversa
da quelle di cui alle lettere a), b) e c), che si riferirebbero,
invece, ad un gettito determinato o determinabile.
La disposizione in questione avrebbe, cioe', una portata
semplicemente facoltizzante. Infondate sarebbero anche le censure
riguardanti l'art. 28, e specificamente i suoi commi quarto, quinto e
sesto, poiche' i proventi, da acquisire al bilancio dello Stato, cui
vi si fa riferimento, avrebbero natura tributaria e non
costituirebbero, pertanto, il corrispettivo di attivita' portuali
svolte in loco. Del resto, gli oneri di cui si lamenta
l'attribuzione alle Regioni sarebbero la conseguenza del
riconoscimento in capo alle stesse di competenze istituzionali nel
settore portuale.
Quanto all'asserita illegittimita' del potere, attribuito
dall'art. 4, comma quarto, al Ministro dei trasporti e della
navigazione, di determinare con proprio decreto le caratteristiche
dimensionali, tipologiche e funzionali anche dei porti meramente
turistici o di pesca e di individuare gli scali propri di ogni
categoria, l'Avvocatura rileva, per un verso, che i criteri in base
ai quali sono individuate le caratteristiche dei porti ascrivibili
alle tre classi della categoria II hanno portata oggettiva e
contenuto univoco, per l'altro, che la partecipazione delle Regioni
al procedimento di classificazione sarebbe prevista in termini tali
da garantire il rispetto delle relative competenze in materia di
opere pubbliche.
L'Avvocatura rileva, poi, che il traffico turistico e il diporto
nautico e la pesca marittima non ricadono nella competenza regionale,
limitata alla navigazione ed alla pesca nelle acque interne, oltre
che ai porti lacuali. In ordine alla impugnativa della norma di cui
all'art. 5, comma undicesimo, che sottopone gli interventi da
attuarsi dalle Regioni alle "direttive di coordinamento" del Ministro
dei trasporti e della navigazione, si rileva che tale coordinamento
sarebbe correlato al potere attribuito alle Regioni, al comune
interessato e all'autorita' portuale di intervenire con proprie
risorse, in concorso o in sostituzione dello Stato, per la
realizzazione delle opere di grande infrastrutturazione dei porti di
cui alla categoria II, classi I e II (art. 5, comma ottavo), e
sarebbe inteso a prevenire eventuali duplicazioni di impegni.
Quanto all'asserita illegittimita' dell'art. 18, in connessione
con l'art. 13, comma primo lett. a), l'Avvocatura obietta che
appartengono esclusivamente allo Stato le competenze in materia di
gestione del demanio e dei porti marittimi, in cui rientrano le
concessioni di aree e banchine, di cui all'art. 18.
Ne' avrebbe pregio il richiamo all'art. 59 del d.P.R. n. 616 del
1977, che prevede la delega alle Regioni di funzioni amministrative,
in quanto il predetto art. 18 si riferisce ad utilizzazioni di ambiti
portuali per servizi commerciali, e non turistici o ricreativi, ai
quali, invece, si riferisce la citata delega.
Infine, in ordine ai lamentati profili di illegittimita'
costituzionale dell'art. 28, comma settimo, in collegamento con il
comma primo, l'Avvocatura ritiene ineccepibile che lo Stato, varando
un nuovo ordinamento dei porti, provveda all'azzeramento delle
passivita' facenti capo all'ordinamento preesistente, garantendo i
mezzi con i quali i nuovi soggetti possano svolgere i compiti ad essi
demandati senza l'appesantimento derivante dalle precedenti gestioni.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale sottoposte al
giudizio di questa Corte investono varie disposizioni della legge 28
gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia
portuale), ritenute lesive delle attribuzioni regionali come determi-
nate dalla Costituzione e dalle leggi attuative e, segnatamente, dal
d.P.R. n. 616 del 1977.
In particolare, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato:
a) gli artt. 5, commi sesto ed ottavo, 13, comma primo, lett.
d) e 28 della predetta legge, deducendone il contrasto con gli artt.
117, 118, 119 e 81 della Costituzione, per avere tali disposizioni
addossato alle Regioni rilevanti oneri sia di realizzazione di opere
portuali sia gestionali, senza statuire in loro favore entrate
corrispondenti;
b) l'art. 4, comma quarto, che, attribuendo al Ministro dei
trasporti e della navigazione il potere di determinare, con proprio
decreto, le caratteristiche dimensionali, tipologiche e funzionali
anche dei porti turistici o di pesca, e di individuare gli scali
propri di ogni categoria, invaderebbe la sfera di competenza
regionale nelle materie delle opere pubbliche e di turismo e pesca;
c) l'art. 5, comma undicesimo, in quanto, sottoponendo gli
interventi da attuarsi dalle Regioni nella materia portuale a
"direttive di coordinamento" del Ministro dei trasporti e della
navigazione, lederebbe le prerogative regionali;
d) l'art. 18, che, conferendo il potere di concessione di aree
e banchine alle autorita' portuali marittime, senza riconoscere
alcuna competenza alle Regioni, violerebbe le attribuzioni in materia
di opere pubbliche e turismo, facenti capo alle Regioni stesse,
sottraendo ad esse risorse in grado di fare riequilibrare gli oneri
collegati alle opere pubbliche: tale censura e' sollevata in
connessione con quella dell'art. 13, primo comma, lett. a) che
assegna alle autorita' portuali, tra l'altro, il compito di
determinare canoni di concessione demaniale marittima per scopi
turistico-ricreativi e canoni di concessione di aree destinate a
porti turistici;
e) l'art. 28, comma settimo, in collegamento con il primo
comma, che prevede un meccanismo di assunzioni di oneri a carico
dello Stato, cui e' correlata l'acquisizione allo stesso del 50 per
cento della tassa sulle merci sbarcate ed imbarcate, sottraendo,
secondo la ricorrente in modo ingiustificato, ai porti tale entrata,
che costituirebbe corrispettivo di attivita' portuali in loco.
2. - Un primo gruppo di censure riguarda, dunque, gli artt. 5,
commi sesto ed ottavo, 13, comma primo, lett. d) e 28 della legge 28
gennaio 1994, n. 84, denunziati per contrasto con gli artt. 117, 118,
119 e 81 della Costituzione.
L'art. 5, sesto comma, introduce una nuova formulazione dell'art.
88 del d.P.R. n. 616 del 1977 - relativo alla individuazione delle
funzioni amministrative residuate alla competenza statale nella
materia delle opere pubbliche - che e' identica alla precedente,
tranne che per la omessa indicazione, tra le opere statali, di quelle
relative ai fari.
Il comma ottavo dello stesso art. 5 stabilisce la spettanza allo
Stato dell'onere per la realizzazione delle opere nei porti di cui
alla categoria I e delle opere di grande infrastrutturazione
(individuate, al comma nono, nelle costruzioni di canali marittimi,
dighe foranee di difesa, darsene, bacini e banchine, escavazione e
approfondimento dei fondali) nei porti di cui alla categoria II,
classi I e II, ponendo, invece, a carico della regione o delle
regioni interessate, l'onere per la realizzazione delle stesse opere
nei rimanenti porti, quelli di cui alla categoria II, classe III.
Ad avviso della ricorrente, la statuizione dei predetti oneri, con
riferimento sia alle opere relative ai fari sia a quelle di grande
infrastrutturazione, comporterebbe una invasione della potesta'
legislativa ed amministrativa regionale, impedendo una disciplina, ad
opera delle stesse regioni, che preveda una piu' equilibrata
ripartizione, nonche' una lesione dell'autonomia finanziaria e,
almeno potenzialmente, del principio di copertura finanziaria delle
leggi.
Considerazioni analoghe vengono svolte nel ricorso con riferimento
all'art. 13, comma primo, lett. d), della legge n. 84 del 1994, che
elenca tra le entrate delle autorita' portuali i "contributi delle
regioni". Altro aspetto di tale censura sara' esposto e considerato
al n. 7.
2.1. - Le questioni non sono fondate.
Al riguardo due considerazioni preliminari si impongono.
La prima concerne la omessa indicazione, nel sesto comma dell'art.
5 della legge impugnata, tra le opere di competenza statale, dei fari
che, figuravano, invece, nella precedente formulazione dell'art. 88
del d.P.R. n. 616 del 1977. Da tale omissione la ricorrente desume
l'attribuzione delle opere in questione alla competenza regionale, e
rileva che da cio' sarebbe dovuto scaturire, sia pure in termini
meramente programmatici, la determinazione di corrispondenti risorse
da assegnare alle regioni.
Vero e', invece, che i fari, come riconosciuto dalla stessa
Avvocatura dello Stato, sono, nella tradizionale accezione del
termine, nelle strutture maggiori che interessano la sicurezza della
navigazione, opere di preminente interesse nazionale e percio'
tuttora rientranti, alla stregua del citato art. 88 del d.P.R. n. 616
del 1977, nella competenza dello Stato, con relativo onere di spesa a
carico di esso. Principio, questo, che la legge n. 84 del 1994
conferma all'art. 5, comma ottavo, in tema di realizzazione delle
opere di grande infrastrutturazione nei porti di cui alla categoria
II, classi I e II.
La seconda considerazione inerisce al presupposto dal quale muove
la Regione ricorrente, secondo la quale l'ottavo comma dell'art. 5
porrebbe a carico della Regione oneri maggiori rispetto a quelli
previsti dalla normativa anteriore. Invero la legge n. 84 attribuisce
alla competenza statale, quanto alle opere di grande
infrastrutturazione, l'onere relativo ai porti di categoria II,
classe I e classe II. Col risultato che, mentre i porti di categoria
II, classe II, sono da attribuirsi alla competenza regionale in base
all'art. 88, n. 1, d.P.R. n. 616 del 1977, le predette opere di
grande infrastrutturazione negli stessi porti sono a carico dello
Stato, in tal modo diminuendosi, in sostanza, l'ambito d'intervento
per tali opere ed i relativi oneri incidenti sulla Regione.
Non altera questa conclusione la previsione, nello stesso ottavo
comma dell'art. 5, dell'intervento delle Regioni "con proprie
risorse, in concorso o in sostituzione dello Stato, per la
realizzazione delle opere di grande infrastrutturazione nei porti di
cui alla categoria II, classi I e II".
Si tratta, infatti, di interventi rimessi alla discrezionalita'
regionale, che hanno carattere facoltativo, da realizzarsi in
concorso con lo Stato o in sua sostituzione, alla stregua di
valutazioni dell'ente territoriale, che ne ampliano le possibilita'
di intervento in base a sua autonoma scelta.
2.2. - Del pari infondata e' la censura mossa alla disposizione
dell'art. 13, comma primo, lett. d), che indica, tra le risorse
finanziarie delle autorita' portuali, i contributi delle regioni.
Tale disposizione non e' idonea a ledere l'autonomia normativa,
amministrativa e finanziaria della Regione, dato che essa non
costituisce alcuna contribuzione obbligatoria: si tratta, infatti, di
contributi volontariamente erogabili da parte dell'ente autonomo
territoriale, non ignoti alla normativa di settore, volti a
realizzare iniziative e strutture, interessanti la Regione e da
questa liberamente adottabili e determinabili. Ed e' significativo
che l'Avvocatura dello Stato riconosca la portata "semplicemente
facoltizzante" di tali contributi. Non appare priva di rilievo la
circostanza, gia' posta in evidenza da questa Corte (sent. n. 182 del
1994), della esclusiva valutazione dell'ente locale circa la
eventuale destinazione di risorse finanziarie da parte dei comuni e
delle province, in materia portuale.
2.3. - Quanto alla censura mossa all'art. 28, ed in particolare ai
commi 4, 5 e 6 di esso, che acquisiscono al bilancio dello Stato
"proventi che costituiscono corrispettivi di attivita' portuali in
loco, depauperando ingiustificatamente le economie locali", e'
fondato il rilievo dell'Avvocatura generale. Si tratta, nella specie,
di acquisizione al bilancio dello Stato dei proventi di tasse e di
diritti marittimi, nonche' della tassa di ancoraggio e della tassa
sulle merci sbarcate e imbarcate. Data la natura tributaria di tali
proventi, la destinazione di essi allo Stato e la conseguente
devoluzione, totale o parziale, a questo, non concreta violazione
all'autonomia finanziaria delle Regioni e degli altri enti autonomi
territoriali interessati. (cfr. n. 7).
3. - Infondata e' pure la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, quarto comma, che affida al solo Ministro dei trasporti
e della navigazione la determinazione, con decreto, delle
caratteristiche dimensionali, tipologiche e funzionali anche dei
porti meramente turistici o collegati allo svolgimento della pesca
nonche' l'appartenenza di ogni scalo alle classi.
E' da premettere che tale provvedimento ministeriale ha carattere
meramente classificatorio e, comunque, non esclude la partecipazione
regionale.
Lo stesso art. 4, al quinto comma, prevede che il ministro
trasmette uno schema di decreto alle regioni, che esprimono parere
entro i successivi novanta giorni, decorsi interamente i quali il
parere si intende reso in senso favorevole. Inoltre, il sesto comma
contempla la possibilita' della revisione delle caratteristiche
dimensionali, tipologiche e funzionali di cui al comma quarto,
nonche' della classificazione dei singoli scali, su iniziativa
proprio delle regioni, oltre che di altre autorita' interessate.
Gli interventi della regione previsti dalla legge garantiscono in
modo adeguato l'esigenza di partecipazione dell'ente al procedimento,
che, tra l'altro, e' inteso al riscontro della sussistenza di criteri
e di elementi di individuazione e di classificazione predeterminati
dalla stessa legge. Si tratta di attivita' di rilevazione e di
descrizione, in gran parte ricognitoria, a svolgimento
procedimentale; l'attribuzione dell'atto conclusivo al Ministro dei
trasporti e della navigazione non e' idonea ad incidere sulla
situazione sostanziale accertata e descritta, ed e' giustamente
devoluta al predetto organo dello Stato anche perche' la categoria
II, classi I e II, si riferisce a porti e ad aree portuali di
rilevanza economica internazionale e nazionale.
4. - Infondata e' anche la censura relativa all'art. 5, comma
undicesimo, che sottopone gli interventi da attuarsi dalle Regioni,
in conformita' ai piani regionali dei trasporti o ai piani di
sviluppo economico-produttivo, a "direttive di coordinamento" emanate
dal Ministro dei trasporti e della navigazione. Secondo la
ricorrente, tale previsione subordina l'attivita' spettante alla
Regione ad un potere ministeriale improprio, in quanto estraneo alla
tipica funzione governativa di indirizzo e coordinamento, e non e'
rispettosa del principio di legalita' sostanziale degli atti di
indirizzo.
Osserva la Corte che il potere e l'attivita' regionale, dei quali
si censura la compressione, ineriscono all'attuazione di piani
regionali dei trasporti o a piani di sviluppo economico-produttivo
(non meglio individuati o definiti); si tratta, comunque, di poteri e
di attivita' che si inquadrano e si realizzano nel contesto di altre
previsioni normative di carattere economico-produttivo, a livello
nazionale e regionale. La previsione del coordinamento tecnico di
tali iniziative appare conforme alle esigenze della migliore
attuazione degli interventi nel loro complesso. Il potere che il
comma undicesimo dell'art. 5 attribuisce al Ministro dei trasporti e
della navigazione e' inteso a realizzare questa finalita', ed avendo
contenuto tecnico, puo' legittimamente esercitarsi (cfr. sentt. nn.
355 del 1993 e 49 del 1991), prescindendo dall'osservanza delle
prescrizioni sostanziali e procedimentali che caratterizzano
l'attivita' tipica di indirizzo e coordinamento, che non si esplica
nel caso in esame.
5. - Priva di fondamento appare, ancora, la impugnazione dell'art.
18, in connessione con l'art. 13, primo comma, lett. a). Il primo
attribuisce alle autorita' portuali o marittime i poteri di
concessione alle imprese di aree e banchine per l'espletamento delle
operazioni portuali, nonche' di attivita' relative ai passeggeri e di
servizi di preminente interesse commerciale ed industriale. L'art.
13, primo comma, lett. a) fa riferimento, tra l'altro, al potere,
riconosciuto alle autorita' portuali, di determinare i canoni di
concessione demaniale marittima per scopi turistico-ricreativi e
canoni di concessione di aree destinate a porti turistici.
Ad avviso della Regione Emilia-Romagna, tali poteri, oltre a
sottrarre alle Regioni risorse attraverso le quali avrebbero potuto
fronteggiare gli oneri collegati alla realizzazione delle opere ad
esse demandate dalla stessa legge, interferirebbero con le competenze
regionali in materia di opere pubbliche. Al riguardo la ricorrente
sottolinea la circostanza che spesso la concessione non e' limitata a
profili strettamente gestionali dell'attivita' portuale, ma comprende
anche la costruzione di opere, con riferimento anche alla materia del
turismo. A tale ultimo riguardo, la ricorrente ricorda che l'art. 59
del d.P.R. n. 616 del 1977 ha disposto la delega alle regioni delle
funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e
fluviale quando la utilizzazione prevista abbia finalita' turistiche
e ricreative".
Benche' tale delega sia rimasta a lungo inattuata, la
disposizione, osserva la Regione Emilia-Romagna, e' stata ribadita
dal d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, conv., con modif. nella legge 4
dicembre 1993, n. 494, che, all'art. 6, prevede che la delega diventi
comunque operativa qualora entro un anno non siano effettuati gli
adempimenti gia' previsti dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977, e
dispone che da tale termine le regioni provvedano al rilascio e al
rinnovo delle concessioni demaniali marittime.
E' da rilevare che le concessioni di cui e' questione, secondo la
norma impugnata, attengono all'espletamento delle operazioni
portuali, di attivita' relative ai passeggeri e di servizi di
preminente interesse commerciale e industriale, che sono attuate
dalle imprese legittimate ai sensi dell'art. 16, terzo comma, della
stessa legge n. 84.
La Regione non puo', quindi, lamentare alcuna violazione della
sfera delle competenze ad essa delegate, in quanto i provvedimenti
concessori si riferiscono a materie, devolute ad altri soggetti
(autorita' portuale o, in mancanza, marittima) quanto alla gestione
di beni del demanio; si tratta quindi di attribuzioni del tutto
distinte da quella regionale. La delega operata in base all'art. 59,
del d.P.R. n. 616 del 1977 e all'art. 6 del d.l. 5 ottobre 1993, n.
400, attiene, invece, al perseguimento di finalita' turistiche e
ricreative, e legittima la Regione ad attuarle, se non ricorrano le
condizioni previste nella seconda parte del primo comma e nel secondo
comma dell'art. 59 cit.
6. - Infondata, e', inoltre, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 28, comma settimo, in collegamento con il
comma primo, sollevata sotto il profilo che le disposizioni impugnate
prevedono un meccanismo di assunzione di oneri a carico dello Stato,
cui si collega l'acquisizione statale di una entrata che sarebbe
altrimenti del porto.
Il primo comma dell'art. 28 dispone che le rate di ammortamento
relative ai mutui contratti dalle organizzazioni portuali al 31
dicembre 1993 e le somme occorrenti per la copertura degli ulteriori
disavanzi per l'anno 1993, nonche' gl'importi relativi al trattamento
di fine rapporto dei dipendenti delle organizzazioni portuali,
maturati alla medesima data, nel limite complessivo di mille
miliardi, sono posti a carico dello Stato, che provvede direttamente
al relativo pagamento. Il settimo comma dispone che fino all'anno
successivo a quello di completamento dei pagamenti di cui al primo
comma, nei porti ove e' istituita l'autorita' portuale, il 50 per
cento del gettito della tassa sulle merci sbarcate ed imbarcate
affluisce al bilancio dello Stato.
Il complesso normativo costituito dal settimo e dal primo comma
dell'art. 28, il cui contenuto si e' ora esposto, non lede ne'
l'autonomia amministrativa, ne' quella finanziaria della Regione.
Lo Stato si e' assunto l'onere dell'ammortamento dei mutui
contratti dalle organizzazioni portuali fino al 31 dicembre 1993,
nonche' altri oneri finanziari e amministrativi fino al limite
complessivo di mille miliardi. Nell'articolato e delicato sistema di
riorganizzazione del lavoro portuale, caratterizzato nel momento
centrale dalla trasformazione delle compagnie portuali in imprese,
con le conseguenti implicazioni in ordine alla gestione delle
strutture umane e tecniche ad esse pertinenti, non appare impropria,
ne' ingiustificata, ne' contrastante con gli invocati articoli della
Costituzione la devoluzione allo Stato dei proventi della tassa sulle
merci sbarcate e imbarcate (legge 9 febbraio 1963, n. 82, capo III,
titolo II e art. 1, della legge 5 maggio 1976, n. 355 e successive
modificazioni), istituita in tutti i porti; tale devoluzione, nei
porti ove e' costituita l'autorita' portuale, e' del 50 per cento dei
proventi stessi fino all'anno successivo a quello del completamento
dei pagamenti, di cui lo Stato si e' assunto - come gia' precisato -
gli oneri. Nel sistema dell'accollo degli oneri stessi da parte dello
Stato e delle relative implicazioni finanziarie, la devoluzione di
detti proventi, che si acquistano dallo Stato a titolo tributario, e'
corretta perche' reperisce, nell'ambito dello stesso sistema, i mezzi
per far fronte ad oneri intesi al risanamento ed allo sviluppo di
esso, che comportano notevoli costi e operazioni di non breve durata.
7. - Frequente, nell'attuale ricorso della Regione Emilia-Romagna -
puo' dirsi anzi ne costituisca il sottofondo continuo - e' la censura
consistente nella attribuzione alle Regioni, da parte della legge
impugnata, di competenze nella materia portuale, senza la previsione
dei mezzi per farvi fronte (il riferimento e' soprattutto agli artt.
13, primo comma, lett. d), 5, comma ottavo, 18, 28, settimo e primo
comma, ma traspare anche in relazione ad altre norme). Di qui la
violazione in particolare dell'art. 81 della Costituzione, oltre che
degli artt. 117, 118 e 119, espressamente indicati nell'epigrafe del
ricorso.
In aggiunta alle osservazioni specifiche formulate in occasione
delle singole censure, la Corte sottolinea, concludendo, la mancanza
di fondamento anche di tale profilo.
La legge n. 84, nel disegnare il riordino della legislazione in
materia portuale, di cui si auspica l'integrazione e il
completamento, ha considerato il ruolo delle diverse strutture
pubbliche implicate, statali, regionali e subregionali, con le rela-
tive attribuzioni nella materia stessa. Nella disciplina delle
competenze dei soggetti ora detti e nella salvaguardia dell'autonomia
di essi, soprattutto di quelli diversi dallo Stato, e', senza dubbio,
essenziale la considerazione del momento economico e finanziario. Ma
tale elemento non e' strettamente e necessariamente collegato con la
legge che prevede attribuzioni e competenze. Queste ultime, infatti,
si collocano nel quadro dei soggetti chiamati ad attuare le finalita'
della legge, ed e' sufficiente una indicazione di esse, per cosi'
dire, pura, non necessariamente connessa con la valutazione e le
implicazioni del se e del quando dell'attuazione di modalita' e dei
mezzi per farvi fronte.
E' nella fase propriamente operativa, che puo' anche essere
regolata per legge (ad esempio, previsione unitaria di complessi
organici di opere portuali, per restare nel tema), che gli aspetti
finanziari vanno approfonditamente valutati; ad essi puo' farsi
fronte con mezzi previsti dalla stessa legge attuativa o con quelli
afferenti ai fondi statali e regionali ed alle istanze finanziarie
proprie dello Stato delle Regioni, nella rispettiva autonomia e nel
necessario coordinamento.
A questi criteri si e' ispirata la Corte, quando si e' occupata
dei requisiti delle leggi di spesa ("di nuove e maggiori spese" e dei
"mezzi per farvi fronte": cfr. sentt. nn. 123 e 356 del 1992; ord. n.
69 del 1989; sent. n. 12 del 1987) nel regolare il conferimento di
attribuzioni e di competenze. Invece, non riferita a concrete
esplicazioni o comunque alla fase della attuazione, l'indicazione dei
mezzi non trova nella legge che provvede al mero conferimento di
attribuzioni la sede propria, alla stregua dello stesso quarto comma
dell'art. 81 della Costituzione (cfr. sentt. n. 357 del 1993; n. 123
e n. 356 cit. del 1992).
Anche sotto questo aspetto, la censura, considerata autonomamente
nei suoi profili generali, non e', pertanto, fondata.