ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia
e Umbria notificati il 18 e 10 febbraio 1994, depositati in
Cancelleria il 22 e 25 successivi, per conflitti di attribuzioni
sorti a seguito: a) del telegramma del prefetto di Gorizia del 18
dicembre 1993 con il quale e' stato chiesto al Consorzio di bonifica
Pianura Isontina di trasmettere gli atti deliberativi relativi a
contratti, in applicazione dell'art. 15 della legge 13 maggio 1991,
n. 203; nonche', per quanto possa occorrere, con riferimento alla
circolare del Ministero dell'interni del 6 dicembre 1993; b) della
circolare del Ministero degli interni n. 29 del 6 dicembre 1993
recante: "Consorzi di bonifica. Controllo preventivo di legittimita'
ex art. 16 della legge 19 marzo 1990, n. 55, modificato dall'art. 15
della legge 12 luglio 1991, n. 203. Ammissibilita'. Misure
sanzionatorie della sospensione e decadenza dalla carica, introdotte
dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16. Esclusione" ed iscritti ai nn. 4
e 5 del registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1994 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Renato Fusco e Sergio Panunzio per la Regione
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato Giovanni Tarantini per la Regione
Umbria;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 18 febbraio 1994, la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha sollevato conflitto di attribuzioni nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento
al telegramma del prefetto di Gorizia del 18 dicembre 1993
indirizzato al presidente del Consorzio di bonifica Pianura Isontina
e, per conoscenza, alla Regione Friuli-Venezia Giulia, con il quale
si e' chiesto al Consorzio la trasmissione degli atti deliberativi
relativi a contratti, in applicazione dell'art. 15 della legge 12
luglio 1991, n. 203 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, recante provvedimenti urgenti
in tema di lotta alla criminalita' organizzata e di trasparenza e
buon andamento dell'attivita' amministrativa); nonche' con
riferimento alla presupposta ed applicata circolare del Ministero
dell'interno n. 29 del 6 dicembre 1993 (portata a conoscenza della
Regione col suddetto telegramma del prefetto di Gorizia), nella parte
in cui con essa si riconosce il potere del prefetto di richiedere la
trasmissione ed il controllo preventivo di legittimita' sugli atti
deliberativi dei consorzi di bonifica relativi a contratti.
La ricorrente deduce che con il telegramma prefettizio e la
presupposta circolare ministeriale veniva affermata la pretesa di
sottoporre al controllo preventivo di legittimita' su richiesta del
prefetto - ai sensi dell'art. 15 della legge n. 203 del 1991 - gli
atti contrattuali dei consorzi di bonifica (e segnatamente del
consorzio Pianura Isontina), ritenendo che anche detti consorzi siano
ricompresi, secondo il richiamo espresso nello stesso art. 15, tra
"gli enti indicati nell'art. 49 della legge 8 giugno 1990, n. 142"
(Ordinamento delle autonomie locali), dove si e' stabilito che "salvo
diverse disposizioni recate dalle leggi vigenti, alle unita'
sanitarie locali, ai consorzi, alle unioni di comuni e alle comunita'
montane si applicano le norme sul controllo e sulla vigilanza dettate
per i Comuni e per le Province".
A giudizio della ricorrente, tanto la richiesta contenuta nel
telegramma del prefetto quanto la presupposta ed applicata circolare
ministeriale sarebbero invasive dell'ambito delle competenze
costituzionalmente spettanti alla Regione in materia di consorzi di
bonifica, di ordinamento degli enti locali e di disciplina dei
controlli, ai sensi degli artt. 4, nn. 1- bis e 2, 5, n. 4, ed 8
dello Statuto speciale di autonomia (L. cost. 31 gennaio 1963, n. 1)
e relative norme di attuazione (d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116;
d.P.R. 15 giugno 1987, n. 469), competenze di fatto esercitate dalla
Regione con le leggi regionali 2 marzo 1966, n. 3; 18 ottobre 1967,
n. 22; 23 agosto 1985, n. 43; e 12 settembre 1991, n. 49.
In particolare, la Regione osserva che la legge regionale n. 43
del 1985 ha regolato in via esclusiva, in attuazione delle competenze
statutariamente definite, il controllo sui consorzi di bonifica
regionale, demandando all'assessore regionale all'agricoltura il
controllo preventivo di legittimita' su tutti gli atti deliberativi,
ivi compresi quelli a contenuto contrattuale.
Pertanto, secondo la ricorrente, il presupposto, insito negli atti
censurati, che le deliberazioni dei consorzi di bonifica operanti nel
territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia siano sottoposte al
controllo di legittimita' di cui alla legge n. 142 del 1990 ed alla
corrispondente legge regionale n. 49 del 1991 - si' da risultare
conseguentemente sottoponibili alla richiesta prefettizia di cui
all'art. 15 della legge n. 203 del 1991 - sarebbe erroneo e lesivo
della competenza regionale, nonche' tale da determinare una
illegittima duplicazione del controllo preventivo di legittimita'
sugli atti consortili.
A giudizio della ricorrente, i consorzi di bonifica non
potrebbero, infatti, risultare ricompresi tra i consorzi e gli altri
enti locali, diversi dai Comuni e dalle Province, indicati dall'art.
49 della legge n. 142 del 1990, dal momento che detta norma
espressamente esclude l'applicabilita' della disciplina dei controlli
su tali enti nei casi in cui vi siano diverse disposizioni recate
dalle leggi vigenti (nella specie adottate, per i consorzi regionali
di cui trattasi, con la legge regionale n. 43 del 1985).
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri non si e' costituito
nel giudizio.
3. - Con ricorso notificato in data 9 febbraio 1994 anche la
Regione Umbria ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento alla stessa
circolare, ritenuta lesiva delle competenze attribuite alla Regione
dall'art. 117 della Costituzione, nonche' dall'art. 2 del d.P.R. 15
gennaio 1972, n. 11, e dall'art. 73 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, norme che riconoscerebbero alle Regioni il potere di
disciplinare autonomamente i controlli di legittimita' sugli atti dei
consorzi di bonifica.
A giudizio della ricorrente - che richiama la giurisprudenza
costituzionale in materia, e segnatamente le sentenze n. 178 del 1973
e 164 del 1990 - la disciplina dei controlli sui consorzi di bonifica
dovrebbe ritenersi estranea, contrariamente a quanto asserito
nell'impugnata circolare ministeriale, alle disposizioni dell'art.
130 della Costituzione, in quanto la nozione di "altri enti locali",
richiamata da tale articolo, comprenderebbe esclusivamente quegli
enti che costituiscono una diretta proiezione di Comuni e Province,
quali sono i comprensori, le unita' sanitarie locali, le comunita'
montane e, per quanto concerne i consorzi, i soli consorzi
intercomunali ed interprovinciali.
Tale criterio interpretativo sarebbe stato, d'altro canto,
adottato dallo stesso art. 49 della legge n. 142 del 1990 che, nel
citare i consorzi nel novero degli enti locali sui quali puo'
esercitarsi il controllo del Comitato regionale di controllo, farebbe
esclusivo riferimento ai consorzi tra Comuni e Province che possono
essere costituiti, ai sensi dell'art. 25 della stessa legge, "per la
gestione associata di uno o piu' servizi".
La disciplina dei controlli sui consorzi di bonifica risulterebbe,
quindi, di competenza della Regione, competenza effettivamente
esercitata dalla Regione Umbria con la legge regionale 25 novembre
1986, n. 44, con la quale e' stato attribuito alla Giunta regionale
il controllo di legittimita' sugli atti di detti consorzi.
L'incidenza della circolare ministeriale su tale disciplina
risulterebbe, pertanto, lesiva della sfera di attribuzioni regionali
costituzionalmente garantita.
4. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o non
fondato.
Ad avviso del resistente, la circolare impugnata, prospettando una
questione interpretativa in ordine alla estensione della nozione dei
"consorzi" di cui all'art. 49 della legge n. 142 del 1990, non
assumerebbe carattere lesivo della competenza regionale.
5. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Umbria ha prodotto
una memoria per sviluppare i motivi del ricorso e confutare le tesi
enunciate dalla difesa dello Stato.
Considerato in diritto
1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia e la Regione Umbria
denunciano una lesione delle rispettive sfere di attribuzioni
costituzionali che si assume derivare da uno stesso presupposto,
rappresentato dalla circolare del Ministero dell'interno n. 29 del 6
dicembre 1993.
I giudizi relativi possono essere, pertanto, riuniti ai fini
dell'adozione di un'unica pronuncia.
2. - L'art. 15 della legge 12 luglio 1991, n. 203 (di conversione
del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, recante "Provvedimenti
urgenti in tema di lotta alla criminalita' organizzata e di
trasparenza e buon andamento dell'attivita' amministrativa"), nel
modificare l'art. 16 della legge 19 maggio 1990, n. 55, ha attribuito
al prefetto il potere di chiedere alle Province, ai Comuni ed alle
amministrazioni ed enti indicati nell'art. 49 della legge 8 giugno
1990, n. 142, di sottoporre al controllo preventivo di legittimita'
le deliberazioni relative alle materie di cui al comma secondo, lett.
a), dell'art. 45 della stessa legge n. 142, concernenti gli acquisti,
le alienazioni, gli appalti e, in generale, tutti i contratti.
Gli enti sottoposti a tale potere di richiesta straordinaria - che
si affianca ai poteri d'iniziativa stabiliti in via ordinaria
dall'art. 45, secondo comma, della legge n. 142 del 1990 (v. sentenza
n. 191/1994) - sono, ai sensi di quanto disposto dall'art. 49 della
stessa legge n. 142, le unita' sanitarie locali, i consorzi, le
unioni di Comuni e le comunita' montane.
Il Ministero dell'interno, con la circolare n. 29 del 6 dicembre
1993, ha ritenuto che tra i destinatari del potere prefettizio di cui
e' causa debbano rientrare anche i consorzi di bonifica, dal momento
che - alla luce dei principi espressi in talune pronunce
costituzionali e dell'evoluzione della legislazione regionale - detti
consorzi "sotto l'aspetto della sottoposizione al controllo di
legittimita' di cui all'art. 130 della Costituzione, devono essere
considerati come enti locali".
Tale interpretazione viene contestata dalle ricorrenti in quanto
ritenuta lesiva della sfera delle proprie attribuzioni costituzionali
in tema di consorzi di bonifica e di relativi controlli, nonche'
contrastante con la disciplina adottata in materia dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione Umbria.
Conseguentemente le due Regioni chiedono l'annullamento in parte
qua della circolare in questione, mentre la Regione Friuli-Venezia
Giulia estende la domanda di annullamento anche al telegramma del
prefetto di Gorizia in data 18 dicembre 1993, mediante il quale, in
applicazione della suddetta circolare, e' stato richiesto al
Consorzio di bonifica Pianura Isontina di sottoporre al controllo le
proprie deliberazioni concernenti contratti.
3. - I ricorsi sono fondati.
Non puo' essere, infatti, condivisa la tesi espressa dal Ministero
dell'interno nella circolare in esame, secondo cui i consorzi di
bonifica, ai fini del controllo di legittimita' sugli atti di cui
all'art. 130 della Costituzione, vanno inclusi nel novero degli enti
locali, con la conseguenza di risultare destinatari della disciplina
posta nell'art. 49 della legge n. 142 del 1990, richiamata dall'art.
15 della legge n. 203 del 1991.
Questa Corte ha gia' avuto modo di precisare il contenuto della
nozione di "enti locali" richiamata dall'art. 130 della Costituzione,
sottolineando la distinzione esistente tra la categoria degli "enti
locali" e quella degli "enti amministrativi dipendenti dalla
Regione", di cui all'art. 117 della Costituzione, e rilevando come il
collegamento disposto in sede costituzionale (v. artt. 118, ultimo
comma, e 130) tra Comuni, Province ed "altri enti locali", mentre, da
un lato, impedisce di "identificare questi ultimi solo sulla base di
un generico ed indifferenziato richiamo al circoscritto ambito
spaziale delle loro funzioni", dall'altro impone di definire la
categoria degli enti locali "sulla base di piu' complesse coordinate
istituzionali, quali la territorialita' e la rappresentativita'
diretta o indiretta degli interessi comunitari" (v. sentenza n.
164/1990).
La presenza di questi elementi non compare nelle caratteristiche
istituzionali proprie dei consorzi di bonifica, solitamente
qualificati come enti pubblici economici, con una partecipazione
limitata ai proprietari ed agli affittuari dei terreni inclusi nei
comprensori di bonifica. Tant'e' che la disciplina relativa al
controllo su tali enti, affidata alla legislazione regionale,
risulta, in concreto, solitamente formulata in termini diversi da
quelli propri del controllo di legittimita' sugli atti degli enti
locali attribuito, ai sensi dell'art. 130 della Costituzione, ai
Comitati regionali di controllo (v., per quanto concerne la posizione
delle ricorrenti, la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23
agosto 1985, n. 43, che affida il controllo sugli atti dei consorzi
di bonifica all'Assessore regionale all'agricoltura, e la legge della
Regione Umbria 25 novembre 1986, n. 44, che affida il controllo in
questione alla Giunta regionale).
4. - In base alle considerazioni che precedono, la nozione di
consorzi richiamata nell'art. 49 della legge 142 del 1990 - e
collegata all'ambito di operativita' del controllo di cui all'art.
130 della Costituzione - non e' tale da ricomprendere anche i
consorzi di bonifica, ma va limitata ai soli consorzi di Comuni e
Province per la gestione associata di uno o piu' servizi, di cui
all'art. 25 della stessa legge n. 142, consorzi che, in quanto
proiezioni dei Comuni e delle Province, vengono ad assumere anch'essi
le connotazioni proprie degli enti locali di cui all'art. 130 della
Costituzione.
Il potere di richiesta di controllo attribuito al prefetto
dall'art. 15 della legge 12 luglio 1991, n. 203, in quanto
espressamente riferito ai soli consorzi di cui all'art. 49 della
legge 8 giugno 1990, n. 142, non puo', pertanto, riguardare anche i
consorzi di bonifica: con la conseguenza che,disponendo diversamente,
sia la circolare del Ministero dell'interno n. 29 del 6 dicembre 1993
sia il telegramma del prefetto di Gorizia del 18 dicembre 1993 hanno
apportato lesione alla sfera di attribuzioni costituzionali spettanti
in materia di controllo sugli stessi consorzi alle Regioni
ricorrenti.