Ricorso per conflitto di attribuzione per la regione Campania, in
persona del presidente della giunta regionale pro-tempore,
rappresentato e difeso, in virtu' di mandato a margine del presente
atto, dall'avv. Sergio Ferrari dell'avvocatura regionale giusta
delibera g.r. n. 5606 del 26 luglio 1994 ed elettivamente domiciliato
in Roma, via del Tritone n. 61, presso l'ufficio di rappresentanza
della regione Campania, contro il Ministero dei trasporti e della
navigazione, in persona del Ministro pro-tempore, per l'annullamento
del decreto di detto Ministro (trasporti) 4 luglio 1994 pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 12 luglio 1994, serie generale n. 161,
ed avente ad oggetto "direttive e criteri per la distrazione degli
autobus dal servizio di linea al noleggio e viceversa".
F A T T O
La vertenza riguarda il decreto, sopra individuato, con il quale
sono state dettate le direttive ed i criteri per l'utilizzazione
occasionale degli autobus destinati normalmente al servizio di linea
per servizi di noleggio e viceversa (attivita' comunemente indicata
come "servizio fuori linea").
Il codice della strada (d.l. n. 285/1992), nella materia che qui
interessa, ha normativamente sancito la possibilita' dell'attivita'
e, recependo a livello normativo un consolidato orientamento di
giurisprudenza amministrativa (cfr. da ultimo c.d.s., sesta sezione,
n. 245/1993, avallato dalla conforme giurisprudenza della Corte
costituzionale, sia pure dopo l'adozione del nuovo codice, sentenza
n. 2/1993) ha ripartito le competenze, (in conformita' dell'art. 117
della Costituzione), tra Stato, quale portatore di interesse
generale, al quale e' stata attribuita la competenza tecnica in via
esclusiva (valutazione della idoneita' del mezzo ad essere destinato
al differente servizio), ed ente concedente la linea che, in
ottemperanza al dettato costituzionale (art. 117), e' la regione,
salva l'ipotesi residuale dei servizi di trasporto triregionali ed
internazionali per i quali e' ancora competente lo Stato.
Le norme che disciplinano la fattispecie sono: l'art. 82, sesto
comma, la cui applicazione e' (per dettato della stessa norma)
subordinata all'adozione di direttive e criteri ministeriali, e
l'art. 87, quarto comma, per il quale non e' prevista la necessita'
di norme attuative.
Con l'atto impugnato e' stato, quindi, disciplinato il possibile
svolgimento del servizio fuori linea.
Avuto riguardo al contenuto della norma di riferimento, in
particolare art. 4, e' evidente l'invasione delle competenze
dell'ente regione, soprattutto se si tiene conto che il d.m. e' in
contrasto con l'orientamento di codesta Corte sull'art. 82 del cod.
strada in ordine al riporto di attribuzioni ed e', per l'effetto,
costituzionalmente illegittimo per i seguenti motivi in
D I R I T T O
Violazione artt. 117 e 118 della Costituzione come attuati dagli
artt. 1 e 3 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5, e art. 84 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616.
Le linee automobilistiche di interesse regionale rientrano tra le
materie appartenenti alla competenza legislativa delle regioni alle
quali sono state trasferite anche tutte le funzioni amministrative in
materia (d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5).
Con il d.P.R. n. 616/1977 la centralita' dell'ente regione in
relazione ai trasporti di interesse locale e' stata rafforzata (artt.
84 e 85).
Il decreto qui impugnato appare emanato in violazione delle norme
citate che disciplinano i rispettivi ruoli.
In via preliminare occorre chiarire che per utilizzo fuori linea
dei mezzi si intende l'impiego degli stessi destinato a renderne
possibile l'uso nei periodi in cui il servizio di linea, al quale il
mezzo di regola e' vincolato, viene sospeso o, comunque, con lo
stesso puo' essere contemperato, al fine di far realizzare un piu'
ragionevole utilizzo dei mezzi.
L'art. 82 cit. indica, sia pure in maniera imprecisa, le ipotesi
in cui gli autobus che svolgono servizio di noleggio possono essere
destinati allo svolgimento del servizio cd. fuori linea e viceversa.
Il sesto comma della norma in riferimento detta: "Previa
autorizzazione dell'ufficio della direzione generale della M.C.T.C.,
gli autocarri possono essere utilizzati, in via eccezionale e
temporanea per il trasporto di persone.
L'autorizzazione e' rilasciata in base al nulla-osta del prefetto.
Analoga autorizzazione viene rilasciata dall'ufficio della
M.C.T.C., agli autobus destinati a servizio di noleggio con
conducente i quali posono essere impiegati in via eccezionale,
secondo direttive emanate dal Ministero dei trasporti con decreti
ministeriali, in servizio di linea e viceversa".
La ratio legis che caratterizza la normativa considerata e' quella
di consentire allo Stato di assicurare la salvaguardia e la
uniformita' dei criteri di sicurezza dei veicoli, nel rispetto delle
competenze degli enti minori. Ne consegue che l'art. 82 cit.,
interpretato alla luce di questo criterio, attribuisce all'organo
dello Stato un potere di natura esclusivamente tecnica, che non
attiene ne' riguarda le modalita' di gestione del servizio
(riservata, si ribadisce, all'ente concedente la linea dall'art. 87
cit.).
La natura solo tecnica della competenza ministeriale e' stata
riconosciuta, come gia' ricordato da questa Corte, che, nel giudizio
di legittimita' proposto in via principale dalla regione Liguria, con
una sentenza interpretativa di rigetto (n. 2 del 18 dicembre 1992-5
gennaio 1993), ha dichiarato non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 82 nella parte in riferimento, proprio in
base alla considerazione che la norma esaminata non contiene una
statuizione che determina l'invasione delle competenze degli enti
concedenti diversi dallo Stato, mirando a salvaguardare l'interesse
generale dei cittadini.
Il decreto, infatti, contiene quelle direttive alle quali fa
riferimento l'art. 82, sesto comma, ma nello stesso sono state
inserite prescrizioni non aventi carattere strettamente tecnico; deve
dunque concludersi che le direttive si pongono in contrasto con i
principi generali che regolano la materia, con la normativa vigente e
con la interpretazione che ne ha dato la giurisprudenza e, piu'
recentemente, la Corte costituzionale.
Il decreto qui impugnato, dopo aver indicato le ipotesi in cui e'
consentita la distrazione dal servizio di linea al noleggio da
rimessa stabilisce, all'art. 3, che l'ufficio provinciale competente
verifica la compatibilita' delle caratteristiche tecniche del veicolo
con le modalita' e condizioni di esercizio della linea sulla quale
deve essere impiegato
l'autobus da noleggio con conducente e ne rilascia l'autorizzazione.
Altra autorizzazione della motorizzazione e' prevista, poi, per la
distrazione di autobus destinati al servizio di linea in servizio di
noleggio con conducente (art. 4). La previsione normativa comporta la
lesione delle attribuzioni della regione nella qualita' di ente
concedente la linea, e cioe' della competenza in ordine alla
valutazione degli effetti che la distrazione del mezzo produce sulla
linea in concessione.
L'art. 1 del decreto elenca le ipotesi in cui e' consentita la
distrazione dal noleggio al servizio di linea, ma da una rapida
lettura delle stesse si evince che non hanno la natura di
prescrizioni tecniche poiche' viene riservata allo Stato la
valutazione delle compatibilita' delle caratteristiche tecniche del
veicolo con le modalita' e condizioni di esercizio della linea (art.
3), e viene altresi' attribuito all'autorita' centrale il potere di
stabilire il periodo massimo di distrazione dei mezzi.
Ma la violazione denunciata in epigrafe risulta ancor piu'
evidente dalla lettura dell'art. 4. Dopo avere indicato le ipotesi in
cui e' consentito l'impiego eccezionale di autobus di linea in fuori
linea, con prescrizioni che nulla hanno di "tecnico", sembra
riconoscere al concedente la linea il potere di autorizzare il
diverso utilizzo del mezzo "purche' non sia pregiudicata la
regolarita' del servizio" (ultimo comma).
Ma la prova che le prescrizioni non hanno natura tecnica risulta
proprio dal testo dell'art. 4 e, precisamente, dall'elenco delle
ipotesi in cui e' consentito l'impiego dell'autobus di linea in fuori
linea che sono: a) guasto meccanico, incendio o furto di autobus
immatricolato in servizio di noleggio ovvero vendita, demolizione o
distruzione del medesimo; b) esigenze di traffico che comportano un
potenziamento temporaneo dei servizi di noleggio in quanto collegate
a situazioni di carattere straordinario quali manifestazioni sociali
di rilevanza nazionale ovvero ampia risonanza locale, manifestazioni
sportive, fieristiche, religiose e simili; c) assenza o insufficienza
di licenze di noleggio nel comune in cui l'utenza deve essere
prelevata, in relazione alle esigenze di traffico, ivi, in tal senso
presenti.
Da un semplice confronto emerge inoltre che l'ultimo comma della
disposizione da ultimo cit. riproduce in parte l'art. 87/4 e, dunque,
nulla di nuovo prescrive rispetto a quanto statuito nel codice della
strada. E' comunque da escludere che il Ministero abbia inteso, di
fatto, dare alla normativa una portata attuativa dell'art. 87/4,
poiche' nell'epigrafe del decreto si legge: "Considerata la
necessita' di dettare apposite direttive secondo quanto previsto
dall'art. 82, sesto comma, in materia di impiego degli autobus
immatricolati in servizio di linea di noleggio con conducente e
viceversa". Ne consegue che non essendovi alcun richiamo all'art.
87/4, non e' consentito dare al decreto un'interpretazione piu' ampia
di quella esplicitamente indicata.
Se la normativa di attuazione dovesse essere interpretata in tal
senso sarebbe illegittima, poiche' il Ministero non ha il potere di
dettare i criteri ai quali l'ente concedente deve attenersi per
concedere l'autorizzazione allo spostamento dal servizio di linea a
quello di noleggio (fuori linea), essendo la materia
indiscutibilmente di competenza degli enti concedenti le linee anche
sul piano regolamentare.
Anche per la distrazione in esame, poi, il Ministero si e'
riservato il potere di compiere valutazioni che tecniche non sono
quando ha stabilito che all'art. 5 del decreto: "L'ufficio
provinciale .. rilascia l'autorizzazione compatibilmente con la
percorribilita' delle strade".
In termini piu' precisi, accertato che la legittimita' dell'art.
82 e' stata subordinata, come piu' volte ricordato, a che lo Stato
avesse solo competenza tecnica per le linee trasferite alla regione,
se, dunque, con la norma in contestazione (art. 4 del decreto
impugnato) si e' inteso dettare direttive di attuazione dell'art. 82,
si e' invasa la competenza regionale in quanto, attraverso la
normativa di attuazione di un controllo tecnico, si vuole consentire
al Ministero di effettuare un controllo di merito.
Vi e' una ipotesi residuale che, per completezza, va valutata: che
l'art. 4 del d.m. costituisca un'autolimitazione, non prevista dal
codice della strada, che il Ministero si e' dato per le ipotesi
residuali in cui lo Stato e' ancora ente concedente (linee
triregionali ed internazionali). Soltanto in questo caso la normativa
impugnata potrebbe risultare legittima alla luce dei principi fin qui
invocati.
Infatti il reale potere di controllo spetta, in base al nuovo
codice, agli enti concedenti e, quindi, di regola, alle regioni, allo
Stato soltanto quando ente concedente (competenza residuale).
Con il d.m. impugnato, quando ormai la questione sembrava
definita, si e' di fatto riattribuita l'intera competenza sul
controllo al Ministero dei trasporti.
Eccesso di delega
Cio' posto sul piano del contenuto del decreto ministeriale,
occorre valutare la questione relativa ai tempi di adozione dello
stesso.
La globale organizzazione delle norme transitorie del nuovo codice
della strada, quale risulta dal titolo VII, appare strutturata in
modo da far si' che norme di primo grado e norme attuative entrassero
in vigore contemporaneamente dopo un lungo periodo di vacatio legis
(che oscilla fra i sei e gli otto mesi), destinato - evidentemente -
a rendere possibile una conoscenza ed un adeguamento alla nuova
normativa da parte degli uffici chiamati a darvi attuazione. Al fine
di realizzare questo risultato, per alcune norme e' stata fissata in
termini espliciti la data di entrata in vigore (v. per tutti art. 240
che stabilisce la data del primo gennaio 1993 come data di entrata in
vigore del codice, pubblicato nel precedente aprile), per altre sono
state stabilite delle gradazioni temporali.
Per quanto riguarda il termine per l'adozione dei decreti di cui
all'art. 82, con una precedente circolare (n. 19/1993) si fa
riferimento al combinato disposto degli artt. 232/1 e 235/5 che
fissano rispettivamente, il primo criterio di ordine generale che
tutti i decreti previsti per l'attuazione di tutte le norme del
codice "sono emanati" nel termine dei sei mesi dall'inizio di vigenza
del codice (e cioe' entro il 1$ luglio 1993), l'altro (235/5)
prevede, con riferimento alle disposizioni della sezione seconda del
capo III del titolo III (82-92), una sospensione dell'applicazione
delle stesse per un ulteriore termine di sei mesi dopo l'inizio di
vigenza del codice. E' evidente la correlazione con il principio
generale retroricordato che ha l'obiettivo della contemporanea
entrata in vigore di norme primarie e subordinate di questa
programmazione procedurale.
La sospensione di efficacia di alcune disposizioni del nuovo
codice dopo l'entrata in vigore (1$ gennaio 19931$ luglio 1993)
corrispondeva temporalmente al semestre assegnato al Ministero per
l'adozione dei decreti di cui all'art. 232/1, e permetteva l'entrata
in vigore della normativa nella sua globalita', indispensabile per un
razionale funzionamento del sistema. A favore di questa
interpretazione non si pone solo il dato logico, ma anche quello
grammaticale: l'art. 235, quinto comma, non opera un rinvio
dell'entrata in vigore dell'art. 82 (vigente dal 1$ gennaio 1993), ma
opera invece una sospensione di efficacia: la norma e' vigente dal 1$
gennaio 1993 ma applicabile soltanto dal 1$ luglio 1993, data entro
la quale avrebbero dovuto essere adottati i decreti ministeriali.
Con il decreto legislativo n. 214/1993 e' stato operato il
differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute nel
titolo III del codice della strada dal 1$ luglio 1993 al 1$ ottobre
1993.
Ne e' conseguito che il termine concesso al Ministero per
l'adozione dei decreti attuativi, sarebbe scaduto sei mesi dopo il 1$
ottobre 1993, cioe' il 1$ aprile 1994. I decreti in questione sono
stati adottati il 4 luglio 1994 e, quindi, dopo la scadenza del
termine illegittimamente prorogato.
Appare utile darsi carico di vagliare la legittimita' della
proroga al fine di stabilire se le statuizioni contenute nel d.lgs.
n. 214 siano conformi alla normativa delegante, la legge 13 giugno
1991, n. 190, avente ad oggetto la delega al Governo per la revisione
delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale.
La disciplina delegante, che deve ricondursi, piu' precisamente,
all'art. 5 della legge n. 190 cit., consente al Ministero di
apportare correzioni ed integrazioni al codice della strada, ma tra
queste non possono essere ricomprese proroghe dei termini, ne'
d'altra parte cio' e' consentito in applicazione dell'art. 77 della
Costituzione.
Ne consegue che il d.lgs. n. 214 va considerato illegittimo per
eccesso di delega e sono, di conseguenza, illegittimi tutti i
provvedimenti successivi che a detto d.lgs. fanno riferimento.
Si lascia all'esame di codesta Corte la valutazione di rimettere
dinanzi a se' in via principale la questione di legittimita'
costituzionale in ordine alla proroga dei termini.