Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente della
giunta regionale, autorizzato con deliberazione n. 6992 del 18 luglio
1994, rappresentato e difeso per mandato in calce al presente atto,
dall'avv. Vito Vacchi e dall'avv. Fabio Lorenzoni, elettivamente
domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Alessandria
n. 130, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore
per conflitto di attribuzioni in relazione agli artt. 2, quinto
comma, 4 e 5 del d.P.R. 20 aprile 1994, n. 348, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 132 dell'8 giugno 1994, avente ad oggetto:
"Regolamento recante disciplina del procedimento di denominazione
d'origine dei vini".
Il procedimento per il riconoscimento delle denominazioni di
origine "controllate" e "controllate e garantite" dei vini ha trovato
una sua prima compiuta disciplina legislativa nel d.P.R. 12 luglio
1963, n. 930 (poi modificato con legge n. 302/1966), il cui art. 6 ha
disposto che la domanda per il suddetto riconoscimento va presentata
dagli interessati all'ispettorato compartimentale dell'agricoltura
competente per territorio che la istruisce e la trasmette al
Ministero dell'agricoltura e delle foreste, munita del parere del
comitato regionale dell'agricoltura.
A seguito del trasferimento delle funzioni dallo Stato alle
regioni in materia di agricoltura e foreste, disposto con il d.P.R.
n. 11 del 15 gennaio 1972, le regioni sono subentrate nelle pregresse
competenze statali relative alla fase istruttoria di ricevimento
delle domande e di espressione del parere, preliminare all'atto fi-
nale - rimasto nella competenza dello Stato - di riconoscimento della
denominazione di origine controllata e garantita del vino.
Per la disciplina di tali acquisite attribuzioni, la regione
Toscana ha emanato la l.r. 26 aprile 1973, n. 28, con cui ha
disposto: "I pareri in merito alle domande di riconoscimento delle
denominazioni di origine controllata e controllata e garantita dei
mosti e dei vini di cui all'art. 6 del d.P.R. 12 luglio 1963, n. 930,
precedentemente attribuite al comitato regionale dell'agricoltura,
istituito con l'art. 5 del d.P.R. 10 giugno 1955, n. 987, integrato
ai sensi dell'art. 3 della legge 2 giugno 1961, n. 454, sono, a
partire dalla data di entrata in vigore della presente legge, di
competenza di una commissione regionale cosi' composta:
a) dal componente la giunta regionale incaricato per le
questioni attinenti l'agricoltura o da un suo "delegato" che la
presiede;
b) da due esperti designati dal consiglio regionale con voto
limitato;
c) da un funzionario dell'ufficio regionale competente in
materia;
d) da due docenti, uno di coltivazioni arboree ed uno di
industrie agrarie, scelti in due terne di docenti designati dalle
facolta' di agraria delle Universita' di Firenze e di Pisa;
e) da quattro produttori vitivinicoli designati dalle
organizzazioni professionali di categorie maggiormente
rappresentative nella regione;
f) da un rappresentante dell'Associazione enotecnici italiana;
g) da un rappresentante dell'ordine dei dottori agronomi;
h) da un tecnico operante nella regione del servizio controlli
e certificazione materiali di moltiplicazione vegetativa della vite
designato dal Ministero agricoltura e foreste di cui al d.P.R. 24
dicembre 1964, n. 1164;
i) da un funzionario del servizio repressioni frodi, operante
nella regione, designato dal Ministero agricoltura e foreste;
l) da due amministratori di cantine sociali proposti dalle
organizzazioni regionali delle cantine sociali aderenti alle centrali
cooperative maggiormente rappresentative.
La commissione sara' integrata, di volta in volta, con la
partecipazione di un altro funzionario della regione designato dal
presidente della commissione, di un rappresentante
dell'amministrazione provinciale, di un rappresentante della camera
di commercio, industria, artigianato e agricoltura territorialmente
interessate alle domande di riconoscimento. Nel caso la domanda
interessi piu' provincie, i rappresentanti di cui sopra saranno pari
al numero delle provincie interessate".
Quindi la regione ha esercitato sin dal 1973 le funzioni
istruttorie in materia.
Ne' cio' e' mutato a seguito dell'emanazione della legge statale
10 febbraio 1992, n. 164 "Nuova disciplina delle denominazioni
d'origine". Tale normativa dispone che il riconoscimento delle
denominazioni di origine dei vini viene effettuato con decreto del
Ministro dell'agricoltura e delle foreste e cio' "previo conforme
parere del comitato nazionale di cui all'art. 17, sentite le regioni
interessate (art. 8, terzo comma)".
Detto comitato nazionale e' un organo del Ministero
dell'agricoltura e foreste, con competenze consultive, propositive ed
esecutive; di esso fanno parte, tra gli altri, tre membri, in
rappresentanza delle regioni e province autonome, scelti fra sei
designati dalla conferenza permanente per i rapporti tra Stato e
regioni. Quindi oltre al parere di tale organismo ministeriale
consultivo, come gia' detto, l'art. 8 della legge richiamata richiede
che prima dell'emanazione del decreto di riconoscimento siano
comunque autonomamente sentite le regioni interessate.
L'art. 12 della citata legge 10 febbraio 1992, n. 164, ha poi
disposto che "il Ministro dell'agricoltura e delle foreste, sentita
la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano di cui all'art. 12 della
legge 23 agosto 1988, n. 400, stabilisce, con regolamento da emanare
ai sensi dell'art. 17, terzo comma, della stessa legge n. 400/1988,
il contenuto delle domande e le procedure per il riconoscimento delle
denominazioni di origine e delle indicazioni geografiche tipiche e di
approvazione o modifica dei relativi disciplinari di produzione,
nonche' le modalita' ed i termini di presentazione".
Sino all'emanazione e all'entrata in vigore del suddetto
regolamento hanno continuato ad applicarsi le pregresse disposizioni
di cui al d.P.R. 12 luglio 1963, n. 930 (in virtu' della disposizione
transitoria contenuta nell'art. 32 della legge n. 164/1992) e quindi
la regione ha continuato a ricevere le domande degli interessati, a
pubblicare le stesse sul bollettino ufficiale regionale, ad esprimere
il parere tecnico mediante l'apposita commissione regionale di cui
alla legge regionale n. 28/1973, inviando poi tutto al Ministero per
quanto di competenza.
Per dare attuazione al richiamato art. 12, e' stato predisposto un
primo schema di regolamento (doc. n. 1) dal Ministero delle risorse
agricole, il quale, schematicamente, prevedeva il ricevimento della
domanda da parte delle regioni e riconfermava la necessita' del
parere tecnico della regione competente (artt. 1 e 3); tale bozza di
regolamento e' stata sottoposta al vaglio delle regioni che hanno
espresso parere favorevole sulla stessa, sia a livello tecnico che di
conferenza di presidenti, proponendo solo alcuni emendamenti (doc. n.
2).
E' stata poi presentata una seconda ipotesi di regolamento
(profondamente diversa dalla precedente), predisposta dal
dipartimento della funzione pubblica nell'ambito delle misure di
semplificazione delle procedure amministrative di cui all'art. 2,
settimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537; tale nuova
formulazione sopprime del tutto ogni autonoma competenza regionale
nella fase istruttoria preliminare all'atto di riconoscimento di
denominazione d'origine dei vini.
Tale seconda bozza di regolamento e' stata sottoposta all'esame
della conferenza Stato-regioni del 14 aprile 1994 (o.d.g. relativo:
doc. n. 4; come risulta dal verbale della seduta (doc. n. 5), il
presidente della regione Toscana, dott. Vannino Chiti, nel corso
della conferenza ha chiesto espressamente su quale testo fosse
richiesto il parere della conferenza stessa, specificando che il
parere sarebbe stato positivo solo sul testo gia' esaminato sia a
livello tecnico regionale sia nella conferenza dei presidenti, con
gli emendamenti proposti dalle regioni.
Nel verbale della seduta si legge che a tale richiesta di
chiarimento e' stato risposto che il regolamento sottoposto al parere
della conferenza era quello visto, esaminato ed approvato dal
comitato tecnico e pertanto "con questa premessa" e' stato acquisito
il parere.
In realta' il testo sottoposto alla conferenza Stato-regioni non
era quello gia' esaminato dalle regioni, ma il diverso testo
predisposto successivamente dal dipartimento della funzione pubblica.
Tanto premesso, il regolamento adottato con il d.P.R. 20 aprile
1994, n. 348, e' lesivo delle competenze regionali costituzionalmente
garantite, per le ragioni di seguito esposte.
1) Come sopra rilevato, l'art. 12 della legge n. 164/1992 ha
disposto che il regolamento per determinare le modalita' e le proce-
dure di riconoscimento delle denominazioni di origine dei vini
dovesse essere adottato "sentita la conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano di cui all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400".
Vero e' che il successivo art. 2, settimo comma, della legge n.
537/1993 non richiede l'acquisizione del parere della conferenza
Stato-regioni sul regolamento; nel caso in oggetto, pero', si e'
voluto comunque acquisire detto parere, considerato che - come
specificato in premessa e come risulta dal verbale depositato - il
regolamento e' stato portato all'esame della conferenza. Fatta tale
scelta, doveva quindi darsi atto, nelle premesse del decreto,
dell'esito dell'esame della conferenza Stato-regioni. Cio' invece non
e' avvenuto.
Infatti, dal verbale della conferenza sopra riportata, emerge che
il parere favorevole non e' mai stato espresso sul testo che poi e'
stato pubblicato, poiche' la conferenza Stato-regioni aveva
chiaramente specificato di esprimere una valutazione favorevole solo
sul testo esaminato dalle regioni ed emendato dalle stesse, e quindi
sul primo testo predisposto dal Ministero delle risorse agricole e
non gia' su quello successivo.
Tenendo conto di tale situazione, il d.P.R. approvato avrebbe
dovuto dare atto della mancanza del parere favorevole della
conferenza, specificare sia le ragioni del dissenso tra Governo e
regioni, sia i motivi che inducevano il Governo a disattendere i
rilievi e le indicazioni delle regioni medesime. Infatti anche quando
la legge consente al Governo, in caso di mancata acquisizione del
parere favorevole, di provvedere unilateralmente, l'atto governativo
e' vincolato evidentemente ad un rigoroso obbligo di motivazione in
ordine alle ragioni del provvedere in difformita' dalle indicazioni
della conferenza. L'obbligo di perseguire il parere risulterebbe
totalmente vanificato se il Governo potesse, senza motivazione
alcuna, semplicemente restare sulle proprie posizioni ed ottenere il
provvedimento in difformita' dalle indicazioni della conferenza.
L'obbligo dell'acquisizione del parere, se pure non giunge a impedire
un provvedimento unilaterale in caso di mancato parere favorevole,
richiede almeno che si attui una fase di dialogo fra le due parti, in
cui l'organo che ha alla fine il potere di provvedere (nella specie
il Governo) deve farsi carico espressamente della posizione
dell'altra parte e specificare i motivi per i quali non intende
attenervisi.
Sotto questo profilo preliminare il decreto in questione viola
evidentemente l'autonomia regionale.
2) Il decreto impugnato, nelle sue premesse, da' atto dei pareri
delle competenti commissioni della Camera dei deputati e del Senato.
Entrambi tali pareri (doc. nn. 6 e 7) esprimono parere favorevole
sul regolamento a condizione che nella stesura definitiva si
recepiscano in modo puntuale i principi normativi contenuti nello
schema di regolamento elaborato dal Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali ai sensi dell'art. 12, primo comma, della
legge n. 164/1992, vale a dire nella prima bozza di regolamento
adottata che riconosceva un rilevante ruolo istruttorio alle
amministrazioni regionali.
E' evidente che i citati pareri delle commissioni parlamentari
sono stati del tutto disattesi, posto che nulla del primo regolamento
e' stato recepito nell'atto poi pubblicato.
Anche per tale profilo il decreto viola dunque le competenze
regionali.
3) Come accennato in premessa, l'art. 8, terzo comma, della legge
n. 164/1992, ha stabilito che il riconoscimento delle denominazioni
di origine dei vini e' effettuato con il decreto del Ministero
competente, previo conforme parere del comitato nazionale e sentite
le regioni interessate.
Del comitato nazionale fanno parte anche tre membri in
rappresentanza delle regioni e delle provincie autonome; inoltre e'
previsto che "qualora il comitato tratti questioni attinenti ad una
denominazione di origine ovvero ed una indicazione geografica tipica,
partecipa alla riunione, senza diritto di voto, un rappresentante
della regione interessata" (sesto comma del medesimo art. 17).
E' evidente quindi che il legislatore, a salvaguardia delle
competenze regionali in materia, non ha ritenuto sufficiente la
partecipazione regionale in seno all'organismo consultivo
ministeriale, ma ha previsto un maggiore coinvolgimento, richiedendo
uno specifico parere della regione, in conformita', del resto, alla
previgente legislazione statale.
Cio' si comprende agevolmente, posto che le valutazioni da
effettuare per il riconoscimento delle denominazioni di origine dei
vini interferiscono con le competenze che le regioni hanno in materia
di agricoltura. Cio' e' dimostrato dagli elementi che, in base
all'art. 10 della legge n. 164/1992, devono essere valutati per
approvare il disciplinare di produzione e, con esso, il
riconoscimento delle denominazioni di origine: precisamente si
richiede di esaminare la delimitazione della zona di produzione delle
uve, la resa massima di uva e di vino ad ettaro, le condizioni di
produzione e in particolare le caratteristiche naturali dell'ambiente
quali il clima, il terreno, la giacitura, l'altitudine,
l'esposizione.
Si tratta con tutta evidenza di valutazioni attinenti a settori di
competenza regionale e per questo il legislatore del 1992 ha
riconfermato la necessita' dell'istruttoria regionale in materia.
Il decreto n. 348/1994 ha invece del tutto disatteso la
disposizione della legge n. 164/1992 prevedendo:
la presentazione delle domande di riconoscimento direttamente al
comitato nazionale anziche' alle regioni (art. 2, quinto comma);
l'abolizione di ogni forma di parere regionale preventiva al
decreto finale di riconoscimento di denominazione dei vini, elevando
solo, all'interno della sezione interprofessionale del comitato, il
numero di rappresentanti regionali da tre a sei e prevedendo la
partecipazione della regione interessata con diritto di voto al
comitato solo qualora questo tratti questioni attinenti ad una
denominazione d'origine ovvero ad una indicazione geografica tipica
(artt. 4 e 5).
Ma tali misure non sono sufficienti ad assicurare il rispetto
delle competenze regionali costituzionalmente garantite in materia di
agricoltura.
E' infatti insegnamento ormai costante della giurisprudenza
costituzionale che i poteri statali interferenti con attribuzioni
regionali devono essere esercitati nel rispetto del principio di
leale cooperazione e di collaborazione (tra le tante, sentenze nn.
344/1987, 302, 1028 e 1031 del 1988).
Il contenuto delle forme di leale cooperazione e' il piu' vario e
si diversifica a seconda delle diverse fattispecie: cosi' in certi
casi si richiede una vera propria intesa tra Stato e regione, e
quindi una forma di coodeterminazione paritaria del contenuto di un
atto, necessaria perche' altrimenti i poteri statali comprimerebbero
eccessivamente le competenze regionali (sentenze nn. 232 e 383 del
1991; 36, 38 e 366 del 1992); in altri casi si prevede che debba
esservi un'intesa dello Stato con la regione, ma non preclusiva in
caso negativo (sentenze nn. 21 e 482 del 1991).
Al di sotto dell'istituto dell'intesa (piu' o meno "forte"), vi e'
poi tutto il vasto campo dei pareri necessari che sono stati spesso
imposti dalla giurisprudenza costituzionale al fine di assicurare il
coordinamento Stato-regioni (sentenze nn. 37 e 464 del 1991); e'
comunque certo che lo strumento del parere rappresenta "la piu' tenue
misura di coordinamento paritario, diretto a prospettare interessi di
soggetti od organi diversi da quello che ha la titolarita' dell'atto"
(Corte costituzionale n. 517/1987).
Se pure e' certo che rientra nella discrezionalita' del
legislatore nazionale stabilire le particolari forme di cooperazione
tra Stato e regioni, e' pur vero che devono in ogni caso essere
rispettati i criteri di ragionevolezza; a tale proposito la
previsione di un parere regionale nell'ambito dell'esercizio di
poteri statali e' stata ritenuta, sotto il profilo della
ragionevolezza, non sproporzionata sempreche' "com'e' nella logica
della previsione di qualsiasi forma di collaborazione consultiva,
questa possa svolgersi con l'assistenza di una duplice garanzia: a)
che la regione possa emettere il proprio parere sulla base della
conoscenza di tutti gli elementi che hanno indotto lo Stato ad
esercitare il potere in questione nel particolare modo sottoposto
all'avviso regionale; b) che la decisione ministeriale eventualmente
divergente dal parere regionale sia sorretta da un'adeguata
motivazione" (Corte costituzionale n. 1031/1988).
Alla luce della schematicamente richiamata giurisprudenza
costituzionale, e' possibile affermare che - pur a fronte di
procedimenti di competenza statale - e' ammesso un giudizio sulle
scelte del legislatore; il canone di valutazione e' quello del
massimo rispetto delle competenze regionali compatibilmente con
l'attribuzione allo Stato di uno specifico potere decisionale, ed
infatti la Corte costituzionale ha indicato, come misura per
l'esercizio del potere statale, la "reale soddisfazione di
quell'interesse inerente le materie di competenza regionale
coinvolte, che ha indotto a prevedere la partecipazione delle regioni
al procedimento statale" (sentenza cit. n. 1031/1988).
Il legislatore, con la legge n. 164/1992, ha rispettato i suddetti
criteri di ragionevolezza nel prevedere, quale forma di cooperazione
fra lo Stato e le regioni, il parere di queste ultime nel
procedimento di riconoscimento delle denominazioni di origine dei
vini, assicurando in tal modo la necessaria "reale soddisfazione
dell'interesse inerente alle materie di competenza regionale
coinvolte nel procedimento statale".
Invece il d.P.R. n. 348/1994 ha sostituito al raccordo
procedimentale consistente nel previo parere regionale, un raccordo
organizzativo in base al quale la presenza delle regioni avviene
mediante rappresentanze di tipo collettivo all'interno del comitato
nazionale.
Tale raccordo organizzativo e' inadeguato ad assicurare
un'effettiva leale cooperazione tra lo Stato e le regioni e non
rispetta i criteri di ragionevolezza enucleati dalla giurisprudenza
costituzionale, in quanto l'esigenza della partecipazione regionale
e' soddisfatta in modo puramente simbolico per i seguenti motivi:
la presenza regionale nel comitato e' affidata a rappresentanze
collettive (sei membri per tutte le regioni e le province autonome)
che sono evidentemente inadeguate a dar voce alle singole regioni
(per casi analoghi tale rilievo e' evidenziato dalla dottrina cfr.
Sorace "Rapporti tra Governo e regioni" in "Le regioni tra potere
centrale e potere locale", Firenze 1982, I, 47 e segg.);
il raccordo organizzativo in oggetto e' improntato ad una logica
di tipo maggioritario; considerando che in base al d.P.R. n. 348/1994
i rappresentanti regionali sono sei, e' evidente che le regioni sono
in posizione nettamente minoritaria rispetto al plenum della sezione
interprofessionale del comitato che e' di trentanove membri, con
conseguente impossibilita' di assicurare che il comitato rappresenti
una sede di reale e concreta collaborazione tra Stato e regioni;
all'interno del comitato le regioni - anche nella eccezionale
ipotesi in cui hanno diritto di voto - non partecipano nella loro
specifica individualita' istituzionale, ma in modo del tutto privo di
collegamento con l'organizzazione costituzionale regionale.
Tale aspetto e' reso ancora piu' evidente dall'intero sistema
delineato dal decreto in oggetto, in base al quale la sezione del
comitato deve provvedere entro sessanta giorni dal ricevimento della
domanda; e' conseguentemente impossibile assicurare che vi sia una
previa comunicazione degli ordini del giorno del comitato agli organi
regionali competenti, affinche' questi possano impartire direttive
specifiche ai propri rappresentanti.
In sintesi tutta la fase istruttoria del procedimento in esame e'
svolta dalla suddetta sezione del comitato in cui le regioni
partecipano in posizione minoritaria e marginale, senza garanzia di
poter preventivamente conoscere gli elementi rilevanti per la
valutazione delle singole questioni, posto che le domande di
riconoscimento non vengono piu' presentate dagli interessati alle
regioni - come avveniva in base alla precedente legislazione - ma
direttamente al comitato nazionale.
Tutto cio' relega in una posizione secondaria le competenze
regionali in materia di agricoltura, violando cosi' il principio
costituzionale di concorrenza e di cooperazione delle competenze
statali e regionali e contrastando palesemente con i criteri di
ragionevolezza sopra richiamati.
Ad ulteriore conferma di quanto affermato - e quindi della
interferenza negativa dell'atto in questione sulle competenze
regionali - deve rilevarsi che la specifica commissione regionale di
cui alla l.r. n. 28/1973, richiamata in premessa, istituita per
l'espletamento delle competenze istruttorie nel procedimento in
questione, verrebbe di fatto privata dei suoi compiti dalla nuova
normativa introdotta con il d.P.R. n. 348/1994.
Ne' alle argomentazioni esposte puo' opporsi che l'esigenza di
semplificare il procedimento amministrativo rende legittimo il
decreto in oggetto.
In primo luogo infatti l'esigenza di accelerare l'azione
amministrativa non puo' ledere le competenze regionali; in secondo
luogo poi tale esigenza puo' essere ben conciliata con il rispetto
delle funzioni delle regioni, come dimostra la prima bozza di
regolamento predisposta dal Ministero delle risorse agricole.
Per i motivi esposti il decreto impugnato viola il principio
costituzionale di leale cooperazione tra Stato e regione non
rispettando i criteri di ragionevolezza necessari e quindi lede le
competenze regionali di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione.
4) Il decreto n. 348/1994 si pone in attuazione del gia'
richiamato art. 2, settimo comma, della legge n. 537/1993 che prevede
regolamenti delegati per la semplificazione di procedimenti
amministrativi. Si e' gia' evidenziato al precedente punto come tale
decreto interferisca negativamente sull'esercizio delle funzioni
regionali.
In merito deve ulteriormente essere rilevato che gli atti
regolamentari, ivi compresi quelli caratterizzati dalla speciale
efficacia propria dei regolamenti delegati, "non risultano
legittimati a disciplinare, per la naturale distribuzione delle
competenze normative tra lo Stato e le regioni desumibile dall'art.
117 della Costituzione, le materie di spettanza regionale e
conseguentemente neppure i procedimenti amministrativi attinenti a
tali materie" (Corte costituzionale n. 465/1991 e, nello stesso
senso, sentenze nn. 204 e 391 del 1991 e 97/1992).
La violazione delle regole costituzionali relative all'ordine
delle fonti normative, per cui un atto regolamentare non puo' porre
norme volte a limitare la sfera delle competenze delle regioni,
risulta evidente nell'atto in oggetto che ha sottratto alle regioni
ogni autonoma competenza istruttoria, con ulteriore violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione.