L'assemblea regionale siciliana ha approvato nella seduta del 6
agosto 1994, il disegno di legge n. 670 dal titolo "Provvidenze a
favore dei proprietari di immobili danneggiati da eventi franosi
verificatisi nel primo quadrimestre 1994. Modifiche, integrazioni di
norme e norme interpretative. Interventi nel settore
dell'occupazione, dell'industria, del commercio, della cooperazione,
dell'artigianato e dei lavori pubblici" pervenuto a questo
commissariato dello Stato ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
dello statuto speciale il 9 agosto 1994.
Il provvedimento legislativo in argomento nella stesura originaria
predisposta dal Governo e sottoposta all'esame della competente
commissione legislativa aveva ad oggetto esclusivamente la disciplina
dell'erogazione di particolari provvidenze in favore dei proprietari
di immobili danneggiati da eventi franosi.
Senonche', confermando una poco ortodossa prassi che sembra ormai
consolidata (come gia' rilevato in piu' occasioni in sede di ricorsi
promossi dallo scrivente, dinnanzi a codesta Corte), l'assemblea
regionale ha approvato un apparato normativo di natura anomala che
riguarda materie non omogenee si' da assumere la precisa connotazione
di "legge contenitore".
Infatti molte delle disposizioni in essa contenute derivano
dall'approvazione di emendamenti presentati in aula che, o
riproducono il testo di autonomi disegni di legge non ancora
esaminati dalle competenti commissioni di merito, in quanto non
inseriti neanche nel calendario dei lavori delle stesse, o iniziative
personali di uno o piu' deputati.
L'approvazione di siffatti emendamenti in buona sostanza
concretizza una sorta di corsia preferenziale e di urgenza per norme
che spesso non fanno parte del programma di Governo ne' rientrano
nelle iniziative dei gruppi parlamentari che mal si conciliano con
una visione politica generale.
Tale modus procedendi sembra porre in essere un meccanismo
piuttosto generalizzato per eludere nella sostanza il disposto
dell'art. 12 dello statuto speciale atteso che le commissioni
dell'assemblea non hanno in concreto la possibilita' di elaborare
compiutamente l'iniziativa legislativa proposta, limitandosi nei
fatti ad esprimere un parere, anche in forma irrituale, od
addirittura, a rimettersi alle decisioni dell'aula.
Ulteriore conseguenza che deriva dalla proposizione sempre piu'
frequente di leggi contenitore, e' il procrastinarsi, nell'ipotesi di
impugnativa anche di una singola norma, dell'entrata in vigore di
tutte le altre disposizioni attinenti a materia di notevole e
rilevante interesse generale.
Nel disegno di legge teste' approvato sono state infatti inserite
norme riguardanti il credito alle piccole e medie imprese,
l'artigianato, il commercio ambulante, le derivazioni di acque
pubbliche, la catalogazione di beni culturali, misure in favore dei
lavoratori disoccupati, interventi a sostegno di attivita'
produttive, nonche' benefici ai soci delle cooperative agricole.
Fatta questa premessa, si rileva che le disposizioni di cui agli
artt. 16 e 19 danno adito a censure di carattere costituzionale.
L'art. 16 risulta come appresso formulato.
"1. L'ente minerario siciliano (EMS), d'intesa con
Enichem-Agricoltura, socio di maggioranza della societa' Isaf S.p.a.
in liquidazione con sede in Gela, e' autorizzato a valutare
iniziative dirette al recupero dell'attivita' produttiva dello
stabilimento e degli impianti di proprieta' della societa' medesima
in Gela.
2. Nella valutazione dei prospetti di riutilizzo dello
stabilimento e degli impianti dovranno essere prioritariamente
considerate le garanzie offerte sui sistemi di produzione,
introduzione di nuove tecnologie, durata della iniziativa,
prospettive di commercializzazione della produzione e riassorbimento
della manodopera precedentemente occupata anche nelle attivita'
indirette.
3. All'offerente prescelto l'EMS potra' cedere a prezzo anche
simbolico, la propria quota di partecipazione nella societa' ISAF
S.p.a. di Gela, o direttamente la propria quota dello stabilimento,
degli impianti e delle attrezzature a condizione che la cessione
abbia luogo congiuntamente alla quota posseduta da
Enichem-Agricoltura, con discarico di oneri fiscali e spese per il
cedente EMS, e che gli immobili siano vincolati per almeno dieci anni
all'attivita' produttiva di cui al presente articolo.
4. L'EMS e' autorizzato a concordare con Enichem-Agricoltura il
ripiano delle passivita' della societa' Isaf S.p.a. in liquidazione
in Gela e concorrere all'estinzione delle passivita' medesime in
proporzione alla quota societaria posseduta entro il limite di lire
7.000 milioni.
L'EMS potra' agevolare l'iniziativa con un contributo a fondo
perduto entro il limite di 15.000 milioni, finalizzato alla ripresa
dell'attivita' produttiva per far fronte agli oneri di manutenzione
ordinaria e straordinaria occorrenti a tal fine.
5. Per le finalita' del presente articolo e' autorizzato la spesa
di lire 22.000 milioni, di cui lire 500 milioni per l'esercizio
finanziario 1994 e lire 21.500 milioni per l'esercizio finanziario
1995".
Con il dichiarato intento di recuperare l'attivita' produttiva
dello stabilimento della societa' a capitale misto Isaf di Gela, oggi
in liquidazione e gia' destinata alla produzione di integratori
chimici, per l'agricoltura, il legislatore dispone una cessione
gratuita delle quote di partecipazione regionale all'offerente
prescelto autorizzando altresi' l'EMS non solo a concordare con
l'Enichem-Agricoltura il ripianamento delle passivita' pregresse, ma
anche a concedere un consistente contributo a fondo perduto con una
spesa complessiva di ben 22 miliardi a carico del bilancio regionale.
Il testo dell'articolo riproduce con poche non rilevanti modifiche il
contenuto di un analogo disegno di legge presentato dal governo (all.
1) il 4 maggio scorso che aveva costituito oggetto di aspre polemiche
di cui si e' avuta risonanza sulla stampa locale.
Le perplessita' di fondo sulla validita' dell'iniziativa hanno
dato origine a vivaci contrasti all'interno dell'assemblea regionale,
che hanno indotto il presidente della quarta commissione a non
esprimere il rituale parere ed a rimettersi alle determinazioni
dell'aula, mentre parecchi deputati si sono astenuti od hanno
manifestato il proprio aperto dissenso, come risulta dall'allegato
stralcio del resoconto stenografico della seduta (all. 2).
Ed invero la norma, approvata dall'ARS con esigua maggioranza, si
appalesa non rispondente al criterio generale della buona
utilizzazione delle risorse pubbliche ne' tantomeno ad alcun canone
di economicita'. Non appare d'altronde supportata da criteri di
ragionevolezza l'autorizzazione dell'EMS a cedere a favore di una
societa' privata, per giunta straniera, un patrimonio aziendale di
indubbio cospicuo valore con l'unica prospettiva, non si sa quanto
fondata, di garantire il mantenimento dei livelli occupazionali.
Ancor meno ragionevole si rivela l'impegno dell'amministrazione
regionale, a sborsare ben 22 miliardi senza che da una seria analisi
di mercato risulti garantita alcuna utilita' di ritorno ne' dal punto
di vista finanziario ne' dal punto di vista occupazionale.
Non e' assolutamente ispirato a criteri di razionalita' il
procedere al risanamento finanziario di una impresa di cui si
possiede una rilevante quota azionaria, nonche' alla realizzazione di
opere di ordinaria e straordinaria manutenzione, finalizzate alla
ripresa dell'attivita', in un'ottica che prevede la cessione
dell'azienda a titolo gratuito, a favore di una societa' che, secondo
i fautori dell'iniziativa, potendo acquistare a prezzi modici le
materie prime (fosforite), sarebbe in condizioni di produrre a costi
competitivi.
Si soggiunge che seppure il legislatore faccia riferimento
all'"offerente" e da cio' possa desumersi l'espletamento di una gara
informale, come comunicato dall'Amministrazione regionale con nota n.
12019/670-2/XI dell'11 agosto 1994 (all. 3), le precise indicazioni
delle operazioni che l'EMS viene autorizzata a condurre, lasciano
presumere con ogni verosimiglianza che il testo legislativo sia il
risultato degli accordi gia' intercorsi con la societa' togolese OTP
e che l'uso dell'espressione "all'offerente" costituisca un
plausibile ma abbastanza scoperto intento cautelativo.
La disposizione e' infine in palese contrasto con l'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, atteso che si limita alla
quantificazione dell'onere finanziario derivantene e non contiene
alcuna indicazione delle risorse con cui farvi fronte.
Altro motivo di censura questo ufficio ritiene di promuovere anche
nei confronti dell'art. 19 del disegno di legge de quo, che di
seguito si trascrive:
"1. Le garanzie concesse, entro la data di entrata in vigore del
decreto-legge 20 maggio 1993, n. 149, convertito con modificazioni
dalla legge 19 luglio 1993, n. 237, da soci di cooperative agricole,
a favore delle cooperative stesse, sono assunte a carico del bilancio
della regione, con facolta' di rivalsa di questa ultima nei confronti
della cooperativa debitrice.
2. Le garanzie dovranno risultare da certificazioni rilasciate da
istituti di credito e/o da enti pubblici finanziatori.
3. Sono ammessi a godere dei benefici previsti dal primo comma i
soci delle cooperative agricole per le quali sia stato gia'
dichiarato lo stato di insolvenza o il fallimento o sia stata gia'
avviata la liquidazione coatta amministrativa.
4. Le istanze per godere delle agevolazioni di cui al primo comma
dovranno essere presentate dai soci garanti entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge all'assessorato
regionale della cooperazione, del commercio, dell'artigianato e della
pesca, il quale provvedera' all'istruttoria e alla definizione della
pratica entro i centoventi giorni successivi al verificarsi della
condizione di cui al terzo comma.
5. - I benefici previsti dai commi precedenti non si estendono ai
soci di cooperative agricole che hanno i requisiti per beneficiare
dell'articolo 1-bis del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 149,
convertito con modificazioni della legge 19 luglio 1993, n. 237.
6. Per l'attuazione del presente articolo e' autorizzata la spesa
di lire 1.000 milioni per l'esercizio finanziario in corso.
7. Al relativo onere si fara' fronte con parte dello stanziamento
iscritto nel capitolo 60751 del corrente bilancio.
8. Per gli anni successivi la spesa sara' determinata a norma
dell'art. 4 della legge regionale 8 luglio 1977, n. 47".
E' preliminarmente da osservare che la norma altro non e' che la
riproposizione con poche modifiche dell'art. 2 del disegno di legge
n. 675, approvato dall'Assemblea Regionale nella seduta del 10 maggio
corrente anno e che e' stato oggetto di impugnativa proposta da parte
di questo ufficio in data 17 maggio con ricorso le cui motivazioni si
intendono qui richiamate.
Anche la novellata disposizione trae spunto dall'art. 1-bis del
d.l. n. 149/1993 convertito con legge n. 237/1993 ove si prevede che
lo Stato assume a carico del proprio bilancio le garanzie concesse
antecedentemente alla data di entrata in vigore del decreto suddetto
dai soci delle cooperative agricole a favore delle stesse e previo
accertamento dello stato di insolvenza.
Dall'esame comparato delle due norme, emergono ictu oculi i
diversi termini e presupposti di fatto cui e' subordinata
l'elargizione dei benefici.
Lo Stato, infatti, ha assunto l'onere di procedere al pagamento
dei debiti garantiti dai soci delle cooperative agricole dopo
l'accertamento della condizione di insolvenza delle stesse,
precisando che le garanzie, devono essere state assunte "prima
dell'entrata in vigore del d.l. 20 maggio 1993, n. 149" ed a
condizione che delle cooperative stesse sia stata preventivamente
accertata l'insolvenza.
Il legislatore nazionale, invero, ha posto in essere una normativa
eccezionale di emergenza in deroga al principio generale per cui
l'amministrazione pubblica non puo' far fronte alle passivita' dei
privati, per venire incontro allo stato di grave crisi in cui
versavano alla data surichiamata le cooperative agricole,
presumibilmente anche al fine di non gravare sul sistema creditizio
gia' caratterizzato da un alto tasso di sofferenza.
Il legislatore regionale, invece, nell'estendere sino alla data di
entrata in vigore della stessa legge il requisito della dichiarazione
dello stato di insolvenza o del fallimento o dell'avvio della
liquidazione coatta amministrativa, concretizza un non consentito
ampliamento dell'ambito operativo della normativa statale di
riferimento.
Codesta Corte ha, infatti, precisato, fin dalle sentenze nn.
44/123 del 1957 e 23/1978, che gli effetti gia' prodotti dalle leggi
dello Stato non possono venire alterati da parte di leggi regionali
successive senza che ne risultino violati i principi fondamentali
dell'unita' dell'ordinamento giuridico nonche' quello di uguaglianza.
Da ultimo con sentenza n. 427/1992, concernente una fattispecie
analoga, ha altresi' affermato il principio dell'esclusiva competenza
del legislatore nazionale in materia di interventi intesi a
soddisfare un interesse nazionale di carattere generale non
suscettibile di frazionamento a livello locale per i riflessi
dell'economia nazionale che giustifichi l'urgenza di pervenire a
soluzione idonee ad assicurare l'equilibrio dello sviluppo economico
del paese in una visione unitaria dei diversi aspetti e settori
interessati. La norma regionale impugnata si appalesa illegittima
pertanto anche per violazione degli artt. 14 e 17 dello statuto.
Si soggiunge che nonostante siano stati richiesti formalmente
chiarimenti sull'ampliamento della categoria dei soggetti destinatari
del beneficio, non e' stata fornita alcuna convincente indicazione
dei motivi che hanno indotto l'Assemblea regionale ad adottare tale
normativa premiale, circoscritta ad alcuni imprenditori in
difficolta' (all. 4).
E seppure e' vero che le disposizioni che contengono agevolazioni
e benefici hanno palese carattere derogatorio e costituiscono il
frutto di una scelta del legislatore cui soltanto spetta di valutare
e' di decidere in ordine all'an ed al quantum, e' altrettanto vero
che tali scelte debbono essere sorrette da criteri di ragionevolezza
e non arbitrarieta' (Codice civile n. 108/1983).
Appare invero non ragionevole che l'Assemblea regionale si faccia
garante di debiti di cui non e' dato conoscere e valutare le cause
del mancato pagamento. Gia' in occasione dell'aprovazione della prima
disposizione adottata in tal senso l'Ufficio legislativo e legale
aveva rappresentato che l'amministrazione regionale non aveva operato
una preventiva analisi e valutazione del fenomeno e cio' non e'
avvenuto neanche in occasione dell'approvazione dell'attuale
disposizione. Le stesse modalita' di presentazione e approvazione
della norma nella forma proposta con emendamento in aula di un
singolo deputato, denotato la mancata disamina del fenomeno che si
intende fronteggiare.