Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del vice
presidente sostituto pro-tempore della giunta provinciale dott. Otto
Saurer (autorizzato alla firma stante l'assenza del presidente della
giunta provinciale), rappresentato e difeso - come da procura
speciale rep. n. 17223 in data 5 agosto 1994, rogata dal vice
segretario della giunta e ufficiale rogante avv. Giovanni Salghetti
Drioli, conferita giusta deliberazione della giunta provinciale n.
4182 del 5 agosto 1994 - dagli avvocati professori Sergio Panunzio e
Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente domiciliato in
Roma, piazza Borghese n. 3 (studio legale Guarino), contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica, per il regolamento di competenza in relazione al
d.P.R. 31 marzo 1994, recante "Atto di indirizzo e coordinamento in
materia di attivita' all'estero delle regioni e delle province
autonome", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 167 del 19 luglio
1994.
F A T T O
E' notorio che all'origine della stessa istituzione della
provincia autonoma di Bolzano sta la necessita' di tutelare la
collettivita' locale sud tirolese nei suoi caratteri peculiari che la
vedono fortemente legata a specifiche aree culturali di riferimento.
L'esistenza stessa della Provincia autonoma, quindi, si giustifica
per la necessita' di dare alla popolazione locale normative speciali
tendenti a garantire ad essa, nell'ambito della Repubblica italiana,
i mezzi per mantenere la propria identita' culturale. Tra questi
mezzi primaria importanza rivestono i collegamenti con gli enti
extranazionali appartenenti alla medesima area culturale di
riferimento, il cui mantenimento e' ovvio essenziale presupposto per
la effettiva conservazione della identita' culturale.
Si intende facilmente, quindi, la gravita' che riveste il dettato
del d.P.R. 31 marzo 1994 per la collettivita' locale di cui la
provincia costituisce l'ente esponenziale. Il decreto interviene
nella delicata materia delle attivita' all'estero delle regioni e
delle province autonome, ignorando le peculiarita' della provincia
autonoma di Bolzano e trattando la provincia stessa alla stregua di
tutte le altre regioni a statuto ordinario, senza prevedere alcun
trattamento differenziato per la medesima, neanche nel senso di
salvaguardare i suoi rapporti con le proprie aree culturali di
riferimento.
Durante l'iter di formazione del decreto impugnato, ai sensi
dell'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, la provincia di Bolzano
non ha mancato di presentare proprie osservazioni con le quali, da un
lato, si sottolineava la mancanza di fondamento legislativo dello
schema di decreto nei riguardi della provincia, dall'altro, si
sollecitava la necessita' di stralciare i riferimenti alle province
autonome nei vari articoli formanti lo schema di decreto e di inser-
ire in esso una efficace clausola di salvaguardia delle prerogative
provinciali. In particolare, nel parere n. 514 del 3 gennaio 1994,
reso dal presidente della giunta provinciale sullo schema in
questione, si indicavano nel dettaglio le incongruita' e le
illegittimita' dello schema stesso e si concludeva che esso non
soltanto violava il complesso normativo eretto a tutela delle
minoranze linguistiche della provincia, ma il comune sentire della
stessa, rappresentando una odiosa ingerenza in questioni che la
provincia negli ultimi quarantanni, nel quadro del complesso
normativo precitato, aveva amministrato da se'.
Il giudizio di incompatibilita' dello schema di decreto con lo
statuto speciale e con le relative norme di attuazione e' stato
ribadito dalla provincia anche in note successive, che pero' non
hanno avuto alcun effettivo risultato, restando disatteso senza
alcuna motivazione il citato parere n. 514/1994. La provincia
autonoma di Bolzano con il presente atto si vede costretta a
sollevare conflitto di attribuzione nei confronti del d.P.R. 31 marzo
1994 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 167 del 19 luglio 1994,
in quanto lesivo della competenza legislativa e delle attribuzioni
amministrative della provincia che, pertanto, ne chiede
l'annullamento nel suo complesso e, in particolare, negli artt. 1, 2,
3, 4, 5 e 7.
Si procede a notificare il presente ricorso entro il termine di
trenta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del
decreto impugnato, ai fini e per gli effetti di cui all'art. 3,
quinto comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze attribuite alla provincia
autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione e, in
particolare, dall'art. 3, secondo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n.
266.
Si deve innanzi tutto osservare che il decreto impugnato, nel suo
complesso, e' lesivo ed invasivo delle attribuzioni della provincia
autonoma di Bolzano, in quanto mira a dettare prescrizioni
specifiche, anche a carattere organizzativo, non sorrette da alcuna
fonte legislativa che le preveda, illegittimamente vincolando la
ricorrente alla sua osservanza.
Se e' vero che il primo comma dell'art. 3 della norma di
attuazione dello statuto emanata con decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266, prevede che gli atti di indirizzo e coordinamento
emanati dal Governo hanno efficacia anche nel territorio regionale e
provinciale, e', pero', altrettanto indiscutibile che, ai sensi del
secondo comma dello stesso art. 3, l'efficacia nei riguardi della
provincia ricorrente di detti atti di indirizzo e coordinamento trova
precisi limiti di contenuto: essi possono vincolare la provincia solo
"al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi stabiliti".
Ne consegue che il Governo non puo' nei riguardi della provincia
ricorrente dettare, attraverso c.d. atti di indirizzo e
coordinamento, procedure e statuizioni di dettaglio volte a
disciplinare l'azione della provincia ed e' illegittimo il decreto
impugnato in quanto esso si concretizza in una serie di prescrizioni
e di procedure dirette a modificare ed imbrigliare l'azione della
provincia (vedi, in particolare, gli artt. 1, primo, secondo, terzo,
quarto, sesto, settimo, ottavo e decimo comma, 2, secondo comma, 3,
primo, quarto, quinto comma, 5, primo e settimo comma).
E' appena il caso di aggiungere che l'interpretazione della
disposizione di attuazione nel senso che si e' esposto, si desume non
solo dalla chiara lettera della norma, ma anche da quanto la
disposizione stessa immediatamente precisa statuendo che: "
..l'emanazione delle norme di organizzazione eventualmente occorrenti
per l'attuazione degli atti predetti e' riservata, per quanto di
rispettiva competenza, alla regione o alle province autonome";
pertanto, non sarebbe conferente richiamare in senso diverso la
sentenza della Corte costituzionale n. 564/1988, anteriore alla
citata normativa di attuazione.
2. - Violazione delle competenze attribuite alla provincia
autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione e, in
particolare, dall'art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278.
In materia di attivita' promozionali all'estero la provincia di
Bolzano opera del tutto prevalentemente (per non dire esclusivamente)
nel solo campo turistico.
Ai sensi dell'art. 5, n. 3), del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, di
attuazione dello Statuto speciale in materia di turismo ed industrie
alberghiere, e' riservata alla provincia, senza previsione di alcun
particolare obbligo di osservanza di speciali procedure ne'
interferenze statali, " ..l'attivita' promozionale turistica
all'estero per iniziative da realizzare nelle due province". La
provincia, sempre ai sensi della norma citata, ha la facolta' di
avvalersi dell'Enit per le suddette attivita', ma non l'obbligo.
Essa, quindi, ha piena competenza a svolgere attivita' promozionali
all'estero nel campo turistico, quando queste si riferiscono ad
iniziative relative al proprio territorio provinciale, senza dovere
sottostare ad alcuna procedura limitativa.
La disciplina sopra descritta e' particolarmente importante
perche' dimostra come gia' nel 1974 le norme poste a tutela
dall'autonomia provinciale differenziavano nettamente la posizione
della provincia di quella delle altre Regioni (che dovevano operare
attraverso l'Enit). Le norme, cioe', mostravano di tenere conto che
l'offerta turistica provinciale si differenzia nettamente da quella
nazionale, nel senso che non contempla alcuno dei fattori di richiamo
tradizionalmente associati al prodotto turistico "Italia".
Il decreto impugnato, invece, lede tale competenza provinciale
prevedendo procedure comuni per la provincia e le altre regioni
caratterizzate dal subordinare ed imbrigliare l'attivita' provinciale
oltre i limiti consentiti dallo Statuto e dalle sue norme di
attuazione (cfr. in particolare le previsioni di cui agli artt. 1, 2,
3 e 5 del decreto).
3. - Violazione delle competenze attribuite alla provincia
autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione.
Peraltro quanto si e' detto per il settore del turismo deve
ribadirsi anche per le altre materie di competenza provinciale.
La provincia ricorrente ha potesta' legislativa esclusiva ovvero
concorrente nelle materie concernenti: la tutela e conservazione del
patrimonio storico, artistico e popolare, di usi e costumi locali, le
istituzioni culturali, le manifestazioni ed attivita' artistiche,
culturali ed educative, la tutela del paesaggio, l'artigianato, le
fiere e mercati, l'apicoltura e i parchi per la protezione della
flora e della fauna, l'agricoltura e le foreste, l'assistenza e
beneficenza pubblica, l'assistenza scolastica, l'addestramento e la
formazione professionale, l'istruzione elementare e secondaria, il
commercio, l'apprendistato, gli spettacoli pubblici, l'incremento
della produzione industriale, e le attivita' sportive e ricreative.
Le norme di attuazione statutaria nei predetti settori concernenti
lo sviluppo economico, sociale e culturale della popolazione
provinciale, non pongono limitazioni per quanto concerne lo
svolgimento di attivita' promozionali all'estero. Pertanto, neanche
in tali settori il decreto impugnato puo' imporre alla provincia il
rispetto di procedure e di vincoli contrabbandati come "atti di
indirizzo".
4. - Violazione, sotto altro profilo, delle competenze attribuite
alla provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16, primo
comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo
approvato con d.P.R. 31 agosto 1982, n. 670, e relative norme di
attuazione e, in particolare, dall'art. 3, secondo comma, del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266.
Si deve ribadire la violazione delle competenze della provincia
anche nei riguardi dell'art. 1, decimo comma, dell'art. 7, primo
comma, e di tutte quelle analoghe disposizioni del decreto impugnato
che, contraddittoriamente, aggiungono una frase di stile (" ..salvo
quanto diversamente stabilito dagli statuti, dalle norme di
attuazione, e dalle altre disposizioni che ad esse si riferiscono")
dopo avere inizialmente ricompreso anche la provincia fra i
destinatari dei c.d. "atti di indirizzo e coordinamento",
disattendendo le richieste provinciali, fatte in sede di esame dello
schema di decreto, di stralciare tutti i riferimenti alla provincia
contenuti nel decreto e di inserire una esplicita clausola di
salvaguardia a tutela delle prerogative provinciali.
Infatti, simili espressioni avrebbero potuto avere una certa
efficacia se il decreto si fosse limitato, come era d'obbligo ai
sensi dell'art. 3, secondo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, a
indicare alla provincia obiettivi o risultati da conseguire. Invece,
il decreto e' intervenuto a dettare non gia' indirizzi ma specifiche
procedure e norme organizzatorie, esplicitamente prevedendo la loro
applicazione alla provincia.
In tale contesto e' evidente l'insufficienza di clausole generiche
e contraddittorie come quelle che si ritrovano nel decreto impugnato,
del tutto inidonee ad evitare i vizi di competenza che si sono
denunciati.
5. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle competenze
attribuite alla provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16,
primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel
testo approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme
di attuazione e, in particolare, dall'art. 3, secondo comma, del
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
Il decreto impugnato viola la competenza provinciale laddove non
riserva all'esclusiva valutazione ed attuazione della provincia tutte
quelle attivita' da promuoversi o gestirsi nei Paesi dell'area
culturale tedesca, intese a favorire lo sviluppo economico, sociale e
culturale delle minoranze linguistiche tedesca e ladina.
E' appena il caso di osservare che tale violazione non puo' essere
superata con la clausola contenuta nel citato decimo comma dell'art.
1, ovvero con la modifica, rispetto allo schema iniziale, apportata
ai primi due commi dell'art. 2.
Infatti si tratta di esigenze specifiche e tipiche della provincia
autonoma di Bolzano che richiedono, per essere soddisfatte, precise
norme di garanzia.
6. - Ancora violazione, sotto diverso profilo, delle competenze
attribuite alla provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16,
primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel
testo approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme
di attuazione.
L'invasione della competenza provinciale viene accentuata dal
fatto che l'impugnato d.P.R. 31 marzo 1994, nello stabilire le
illegittime procedure piu' volte richiamate, violando le norme
statutarie in vigore, non prevede neanche quel limitato effetto di
tutela costituito dalla necessita', in caso di motivato dissenso del
Ministro preposto al Dipartimento per gli affari regionali, che
l'intesa debba essere raggiunta tra Governo e provincia.
7. - Per le ragioni sopra espresse, si devono ribadire tutti i
motivi indicati nel citato parere n. 514 del 3 gennaio 1994, reso dal
presidente della giunta provinciale sullo schema di decreto inviato
dal Governo, che rendono il d.P.R. 31 marzo 1994 non compatibile con
lo statuto speciale (art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266).