Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale dott. Paolo Arrigoni, autorizzato con delibera della
giunta regionale n. 56595 del 12 agosto 1994, rappresentata e difesa
dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia, 1, come da delega in calce al presente atto, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e
4 del d.l. 30 luglio 1994, n. 477, recante "riordino delle funzioni
in materia di turismo, spettacolo e sport", pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 178 del 1 agosto 1994.
A seguito dell'avvenuta abrogazione mediante referendum della
legge istitutiva del Ministero del turismo e dello spettacolo, una
serie di decreti legge succedutisi nel tempo, e finora tutti, meno
l'ultimo, decaduti per mancata conversione, ha dettato norme in
materia di "riordino delle funzioni in materia di turismo, spettacolo
e sport".
L'ultimo, fino ad oggi, di tali decreti e' il d.l. 30 luglio
1994, n. 477. Ma gia' sulla base di uno dei precedenti decreti legge
non convertiti, e cioe' del d.l. 2 febbraio 1994, n. 80, il Governo
ha proceduto alle istituzioni del Dipartimento dello spettacolo, per
lo svolgimento delle funzioni amministrative in materia di spettacolo
attribuite dal decreto medesimo alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri: cioe' e' accaduto con il d.P.C.M. 12 marzo 1994, recante
appunto "Istituzione del Dipartimento dello spettacolo", e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale il 31 marzo 1994, cioe' alla vigilia della
decadenza del d.l. n. 80, e lo stesso giorno dell'emanazione del
successivo d.l. n. 219. Le disposizioni di detti decreti, reiterate,
seppure con alcune parziali modifiche, con il decreto n. 477,
conservano in sostanza, trasferendoli presso la Presidenza del
Consiglio, tutti gli apparati organizzativi del soppresso Ministero
operanti nel campo dello spettacolo.
In tal modo viene a consolidarsi non solo un apparato
organizzativo, ma anche un assetto delle competenze, che ad avviso
della regione ricorrente non rispetta le norme costituzionali, ne' la
volonta' referendaria che ha soppresso il Ministero del turismo e
dello spettacolo.
Per questo la deducente regione (che gia' aveva promosso ricorso
avverso il precedente d.l. n. 219/1994, decaduto) impugna, col
presente atto, le disposizioni lesive contenute, in materia di
spettacolo, nel d.l. n. 477, pur in attesa di conversione.
Mentre per quanto riguarda la materia del turismo e dell'industria
alberghiera il decreto-legge impugnato segue il criterio di
trasferire alle regioni ordinarie tutte le funzioni, ad eccezione
soltanto di quelle che vengono espressamente attribuite
all'amministrazione centrale dalle altre disposizioni del medesimo
decreto (art. 1, primo comma), in materia di spettacolo viceversa il
provvedimento legislativo segue il criterio opposto: elenca, al terzo
comma dell'art. 1, le funzioni trasferite alla regione (identificate
peraltro in quattro modestissimi adempimenti amministrativi o gruppi
di adempimenti amministrativi), mentre stabilisce che "le funzioni in
materia di spettacolo diverse da quelle di cui al terzo comma sono
attribuite alla Presidenza del Consiglio dei Ministri" (art. 1,
quarto comma).
Per di piu', il quinto comma dell'art. 1 del decreto demanda ad un
regolamento del Governo, sia pure di intesa con la conferenza Stato-
regioni, il compito di:
a) provedere alla "precisazione delle materie indicate al terzo
comma", e cioe' delle funzioni che ai sensi del terzo comma sono
trasferite alla regione, nonche' alla "individuazione di altre
funzioni di preminente carattere o interesse locale o regionale";
b) stabilire "criteri e indirizzi generali per l'esercizio
delle competenze di cui al predetto terzo comma", vale a dire delle
competenze trasferite alle regioni;
c) provvedere al trasferimento alle regioni dei necessari mezzi
finanziari "entro il 31 dicembre 1995".
Tale disciplina e' per piu' aspetti lesiva dell'autonomia
costituzionale della regione. In primo luogo in quanto identifica in
materia riduttiva, e in contrasto con la volonta' referendaria, le
funzioni attribuite alle regioni, alle quali pure il d.P.R. n.
616/1977 riconosce competenze in ordine alle "attivita' di prosa,
musicali e cinematografiche" (art. 49, terzo comma), nonche' in
ordine a "i servizi, le strutture e le attivita' pubbliche e private
riguardanti l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale,
anche nei connessi aspetti ricreativi" (art. 56).
In secondo luogo, in quanto le stesse funzioni trasferite non sono
adeguatamente precisate, dato che la "precisazione" delle stesse e la
individuazione di "altre funzioni di preminente carattere o interesse
locale o regionale" sono affidate ad un regolamento del Governo, in
contrasto con il principio per cui e' la legge che deve disciplinare
il riparto delle funzioni (art. 117 e VIII disp. trans. e fin.,
secondo e terzo comma, della Costituzione), e con il principio di
legalita' sostanziale.
In terzo luogo il trasferimento dei mezzi finanziari necessari non
segue il trasferimento delle funzioni, ma e' differito al 1995 (e
nemmeno piu' "entro il 1 gennaio 1995", come prevedevano i precedenti
DDLL non convertiti, bensi' con ulteriore differimento del termine al
31 dicembre 1995) e affidato ancora una volta alla discrezionalita'
del Governo in sede di regolamento, in contrasto con gli artt. 117 e
119 della Costituzione.
Ancora piu' grave e' l'attribuzione al regolamento governativo
della potesta' di dettare "criteri e indirizzi generali" per
l'esercizio delle competenze trasferite alle regioni, in contrasto
ancora una volta con l'art. 117 della Costituzione e con il principio
di legalita' sostanziale, nonche' con l'art. 17, primo comma, lettera
b), della legge n. 400/1988, in base ai quali solo la legge puo'
stabilire criteri e indirizzi vincolanti per le regioni ai fini
dell'esercizio delle loro competenze proprie.
A sua volta l'art. 2 del decreto-legge impugnato attribuisce, in
materia di turismo e spettacolo, alla Presidenza del Consiglio talune
funzioni che risultano invasive delle attribuzioni regionali.
Cosi' e' per quanto riguarda la "definizione delle politiche di
settore" cui allude genericamente il primo comma, lettera a), poiche'
la definizione delle "politiche di settore" nelle materie di
competenza regionale spetta alla regione, nel quadro delle leggi
cornice e degli eventuali atti di indirizzo e coordinamento.
Cosi' e' pure per la "predisposizione di atti e svolgimento di
attivita' generali necessari all'attuazione degli atti adottati dalle
istituzioni comunitarie, ivi comprese le sentenze della Corte di
giustizia".
Infatti, come e' noto, l'attuazione in via amministrativa, e se
del caso anche legislativa, degli obblighi comunitari e dunque degli
atti comunitari spetta, nelle materie di competenza regionale, alle
regioni (art. 6 d.P.R. n. 616/1977). E' pertanto lesiva delle
competenze regionali una disposizione che riserva genericamente allo
Stato la "predisposizione di atti" e lo "svolgimento di attivita'
generali" necessari a tale scopo.
Ne' basta, ovviamente, assicurare - come promette il terzo comma
del medesimo art. 2 del decreto-legge - "una piena informazione e
partecipazione" mediante la conferenza Stato-regioni "in ordine
all'adozione e all'attuazione degli atti delle istituzioni della
Comunita' europea". Infatti l'attuazione di detti atti, come si e'
detto, spetta, nelle materie di competenza, a ciascuna singola
regione, e non allo Stato sia pure con la "partecipazione" della
conferenza Stato-regioni.
In terzo luogo appare lesiva la riserva allo Stato non solo delle
"funzioni di sostegno, promozione e vigilanza delle attivita' di
spettacolo non trasferite alle regioni" (che finiscono per essere
tendenzialmente tutte, posto che i trasferimenti alle regioni, ai
sensi dell'art. 1, terzo e quinto comma, sono quasi inesistenti e
sostanzialmente rimessi, illegittimamente, ad una successiva
attivita' regolamentare); ma anche della "gestione del Fondo unico
per lo spettacolo".
Tale fondo, infatti, costituisce a tutt'oggi l'unica reale fonte
di finanziamento degli interventi di sostegno in questo campo: onde
riservarne allo Stato la gestione equivale in sostanza a conservare
in capo agli organi statali tutti gli interventi e tutti i relativi
mezzi finanziari.
Anche l'art. 4 del decreto-legge impugnato appare lesivo, laddove
conserva esclusivamente in capo allo Stato la gestione dei
finanziamenti a favore delle attivita' musicali e teatrali, e la
disponibilita' delle relative risorse, e affida al Presidente del
Consiglio il compito di stabilire la misura dei contributi e le
modalita' e i termini per la loro corresponsione, in violazione degli
artt. 117 e 119 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 49,
terzo comma, del d.P.R. n. 616/1977.
Il vizio di violazione della riserva di legge e del principio di
legalita' sostanziale, gia' denunciato a proposito degli artt. 1 e 4,
torna a manifestarsi anche nell'art. 3 del decreto-legge, laddove si
attribuisce a regolamenti governativi, sia pure di intesa con la
conferenza Stato-regioni, il compito di riordinare gli organi
consultivi costituiti presso il soppresso Ministero del turismo e
dello spettacolo e gli enti operanti nel settore dello spettacolo e
del turismo, prima sottoposti alla vigilanza del soppresso Ministero.
Si prevede bensi' che il riordino degli enti debba ispirarsi, fra
l'altro, "alle istanze della regionalizzazione" (secondo comma,
lettera b), e lettera d) per quanto riguarda l'Enit): ma di tale
"regionalizzazione" non si traccia alcun lineamento, in definitiva
rimettendo alla discrezionalita' del Governo la identificazione del
ruolo e dei compiti delle regioni; e anzi, per quanto riguarda l'Ente
teatrale italiano, una norma transitoria stabilisce, in
contraddizione con tale criterio, che, in attesa di detto riordino,
il consiglio di amministrazione sia composto esclusivamente da membri
"scelti e nominati dall'Autorita' di Governo competente in materia di
spettacolo", senza alcuna partecipazione delle regioni.