IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello nn.
966, 967, 968 e 969 del 1987 proposti dall'Ente autonomo spettacoli
lirici "Arena di Verona", in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, presso i cui uffici e' domiciliato in Roma, alla via dei
Portoghesi n. 12 contro Amorese Umberto, Barbesi Bruno, Di Caterino
Romolo, Barlottini Sergio per l'annullamento rispettivamente delle
sentenze del t.a.r. per il Veneto n. 131 e n. 132 del 1 aprile 1986,
e n. 170 e 173 del 29 aprile 1986;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 6 dicembre 1991 la relazione del
consigliere Livia Barberio Corsetti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Umberto Amorese, Bruno Barbesi, Romolo Di Caterino e Sergio
Barlottini, con separati ricorsi al Tribunale amministrativo
regionale del Veneto, hanno chiesto l'annullamento della
deliberazione n. 352 del 7 gennaio 1985, con la quale il consiglio di
amministrazione dell'Ente autonomo spettacoli lirici "Arena di
Verona" ha disposto il loro collocamento a riposo.
Premesso di avere chiesto di proseguire nell'attivita' lavorativa
fino al sessantacinquesimo anno di eta' a norma dell'art. 6 della
legge 27 febbraio 1982, n. 54, e di essere stati di fatto mantenuti
in servizio oltre il compimento del sessantesimo anno di eta',
deducevano l'illegittimita' del provvedimento impugnato, adottato in
applicazione della legge 13 luglio 1984, n. 312, con i seguenti
motivi:
I) violazione ed errata interpretazione dell'art. 6 della legge
13 luglio 1984, n. 312, in relazione all'art. 6 del d.l. 22 dicembre
1981, n. 791, convertito in legge con modificazioni nella legge 26
febbraio 1982, n. 54. Violazione del diritto al mantenimento in
servizio.
L'ente lirico, privo di uno statuto e di un regolamento organico
del personale, ha sempre applicato ai propri dipendenti la disciplina
normativa dei dipendenti del parastato (legge n. 70/1975) e a seguito
all'entrata in vigore dell'art. 6 del d.l. 22 dicembre 1981, n. 791,
nel testo sostituito dalla legge di conversione n. 54/1982, che ha
attribuito agli iscritti all'assicurazione generale obbligatoria per
la vecchiaia, l'invalidita' e i superstiti che non avessero raggiunto
l'anzianita' contributiva massima utile prevista dai singoli
ordinamenti, la facolta' di optare per continuare a prestare la loro
opera sino al perfezionamento di tale requisito (o per incrementare
la propria anzianita' contributiva) e comunque non oltre il
compimento del sessancinquesimo anno d'eta', ha invitato i dipendenti
interessati a presentare domanda per il trattenimento in servizio
fino a tale eta', anche se l'art. 34 dell'allora vigente contratto
collegio nazionale di lavoro per il personale degli enti lirici
prevedeva il collocamento a riposo al compimento del sessantesimo
anno di eta'.
Entrata in vigore la legge 13 luglio 1984, n. 312, che all'art. 6,
ultimo comma, sancisce l'inapplicabilita' agli enti lirici delle
disposizioni delle leggi 20 marzo 1975, n. 70 e 29 marzo 1983, n. 93,
nonche' quelle dell'art. 6 del d.l. 22 dicembre 1981, n. 791, l'ente
lirico ha pero' ritenuto che tale disposizione concernesse anche
quanti avevano gia' esercitato l'opzione ed ha conseguentemente
disposto il loro collocamento a riposo.
Il provvedimento cosi' adottato e' illegittimo perche' l'art. 6
della legge n. 312/1984 non ha efficacia retroattiva, ne' puo'
ritenersi che abbia natura di interpretazione autentica;
II) violazione dell'art. 6 della legge 13 luglio 1984, n. 312,
in relazione all'art. 25 della legge 14 agosto 1967, n. 800.
Illegittimita' costituzionale dello stesso articolo per contrasto con
gli artt. 39, 97 e 113 della Costituzione.
L'art. 6 della legge 13 luglio 1984, n. 312, non ha abrogato
l'art. 25 della legge 24 agosto 1967, n. 800, e l'art. 14, lett. f),
della stessa legge, in base ai quali la disciplina dello stato
giuridico del personale e' demandata al regolamento organico.
La contrattazione collettiva non puo' pertanto disciplinare la
data del collocamento a riposo. L'art. 6 della legge n. 312/1984
violerebbe altrimenti l'art. 97 della Costituzione, che attribuisce
al legislatore e non alle associazioni di categoria l'organizzazione
dei pubblici uffici; violerebbe altresi' l'art. 39 della
Costituzione, che subordina l'efficacia obbligatoria dei contratti
collettivi per tutti gli appartenenti alla categoria alla previa
registrazione dei sindacati, nonche' il successivo art. 113, perche'
l'applicazione dei contratti collettivi indipendentemente da un atto
amministrativo o regolamentare che li recepisca rende difficile la
tutela giurisdizionale, non essendo configurabili ne' interessi
legittimi, ne' diritti soggettivi.
Cio' non sarebbe, solo se si ritenesse che la contrattazione
collettiva non possa invadere la competenza tradizionale riservata
dalla legge al regolamento organico del personale e che, in mancanza
di un tale regolamento, si debbano applicare i principi desumibili
dalla disciplina generale del pubblico impiego;
III) violazione dell'art. 25, secondo comma, della legge 14
agosto 1967, n. 800.
Il regolamento organico e' necessariamente sottoposto
dall'approvazione del ministro vigilante e la giurisprudenza del
Consiglio di Stato ha gia' ritenuto illegittima la deliberazione
adottata dal consiglio di amministrazione in merito al collocamento a
riposo, se la disposizione regolamentare sulla quale si fonda non ha
ricevuto la dovuta approvazione.
Non risulta nel caso che l'art. 34 del contratto collettivo
nazionale di lavoro sia mai stato approvato con il procedimento
suddetto, ne' puo' ritenersi sufficiente la mera recezione da parte
dell'ente.
L'Ente autonomo spettacoli lirici "Arena di Verona", costituito
nei giudizi, chiedeva la reiezione dei ricorsi, controdeducendo con
le seguenti considerazioni:
a) agli enti autonomi lirici ed alle istituzioni concertistiche
assimilate non si applicano, per effetto dell'art. 6, secondo comma,
della legge 13 luglio 1984, n. 312, le disposizioni della legge 20
marzo 1975, n. 70, della legge 24 marzo 1983 n. 93, e dell'art. 6 del
d.l. 22 dicembre 1981, n. 791, come convertito nella legge 26
febbraio 1982, n. 54; il collocamento a riposo dei dipendenti non
artisti di tali enti, all'epoca del provvedimento impugnato, restava
disciplinato dall'art. 34 del contratto collettivo di lavoro allora
vigente ed applicabile in base alla prescrizione del primo comma del
menzionato art. 6 della legge n. 312/1984; tale contratto era stato
fatto proprio dall'ente con apposito atto di recezione, pur non
necessario secondo la piu' recente giurisprudenza del consiglio di
Stato;
b) i ricorrenti non avevano ancora compiuto il sessantesimo
anno di eta' al momento dell'entrata in vigore della legge n.
312/1984 ed erano stati successivamente mantenuti in servizio su loro
domanda, non avendo il consiglio di amministrazione considerato
l'operativita' dell'art. 34 del contratto collettivo di lavoro, che
prevedeva il collocamento a riposo del personale maschile dall'inizio
dell'anno successivo al compimento di tale eta'; l'accettazione della
loro domanda di prosecuzione del rapporto di lavoro doveva percio'
ritenersi travolta dall'adeguamento del comportamento dell'ente alle
difformi disposizioni di legge vigenti, che non attribuivano alcun
diritto soggettivo a tale prosecuzione;
c) sono manifestamente infondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 6 della legge n. 312/1984 per contrasto con
gli artt. 97, 39 e 113 della Costituzione; riguardo all'art. 97,
perche' la riserva di legge circa l'organizzazione dei pubblici
uffici, pur estesa agli aspetti salienti del pubblico impiego, non e'
assoluta e non esclude la devoluzione, fatta dalla stessa legge,
della sua disciplina alla contrattazione collettiva nella prospettiva
di una collocazione privatistica di tale rapporto; riguardo all'art.
39, perche' l'efficacia nei confronti di tutti i dipendenti degli
enti lirici e' assicurata dal richiamo dell'art. 25 della legge n.
800/1967 e dallo stesso art. 6 della legge n. 312/1984; riguardo
all'art. 113, perche' la disciplina contrattuale collettiva del
rapporto di lavoro incide solo sui criteri di discriminazione della
giurisdizione e non sulla effettivita' della tutela conseguente.
Il tribunale, con le sentenze indicate in epigrafe, ha accolto i
ricorsi, ritenendo che con l'esercizio dell'opzione i ricorrenti
avessero acquistato un vero e proprio diritto soggettivo al
mantenimento in servizio fino al sessantacinquesimo anno di eta', che
non poteva essere travolto dall'art. 6 della legge n. 312/1984,
innovativo sul punto della precedente disciplina.
L'Ente autonomo spettacoli lirici "Arena di Verona", con separati
appelli, ha impugnato le suddette sentenze, deducendo che la legge n.
312/1984 ha disciplinato interamente la materia, abrogando la
precedente disciplina. Una costante giurisprudenza del consiglio di
Stato ha insegnato che le disposizioni in materia di collocamento a
riposo hanno efficacia abrogativa di contrarie disposizioni della
precedente disciplina anche nei confronti del personale assunto in
servizio sotto il suo vigore.
L'Ente chiede pertanto l'annullamento delle sentenze impugnate.
D I R I T T O
I ricorsi, stante l'identita' delle questioni in essi proposte,
possono essere riuniti e congiuntamente trattati.
Oggetto delle controversie e' la determinazione del limite
dell'eta' per il collocamento a riposo dei dipendenti (non artisti)
degli enti autonomi lirici, in relazione all'entrata in vigore della
legge 13 luglio 1984, n. 312, il cui art. 6 ha dichiarato non
applicabili ai relativi rapporti di lavoro tanto la legge 20 marzo
1975, n. 70, quanto la legge 29 marzo 1983, n. 93, oltre che l'art. 6
del d.l. 22 dicembre 1981, n. 791, come modificato dalla legge di
conversione 26 febbraio 1982, n. 54, ed ha affidato la relativa
disciplina giuridica ed economica ad appositi contratti collettivi di
categoria, stipulati con determinate modalita'.
I ricorrenti in primo grado, che si erano avvalsi, su invito
formale dello stesso Ente, della facolta' prevista dalla norma per
ultimo menzionata, di protrarre fino al sessantacinquesimo anno
d'eta' il rapporto di lavoro, furono invece collocati a riposo prima
di tale limite, in ossequio al citato art. 6 della legge 13 luglio
1984, n. 312, e al rinvio da questo fatto alla contrattazione
collettiva, per effetto della quale l'ente si indusse ad applicare
l'art. 34 del contratto collettivo dell'agosto 1979, che individuava
nel sessantesimo anno di eta' il limite per il collocamento a riposo.
Il tribunale ha accolto i ricorsi, ritenendo che i ricorrenti
avessero gia' acquisito il diritto alla protrazione del servizio fino
al sessantacinquesimo anno di eta', senza che su di esso potesse
influire il sopravvenuto art. 6 della legge 13 luglio 1984, n. 312,
che ha stabilito la non applicabilita' della disposizione di legge in
base alla quale era stata esercitata l'opzione.
L'Ente autonomo spettacoli lirici "Arena di Verona" censura tali
conclusioni, mentre le restanti questioni dibattute in primo grado
non sono state riproposte dalle controparti, non costituite.
Pregiudiziale all'esame delle censure proposte appare, peraltro,
la verifica della legittimita' costituzionale del menzionato art. 6,
secondo comma, della legge 13 luglio 1984, n. 312, nella parte in cui
esclude l'applicabilita' agli enti lirici autonomi dell'art. 6 del
d.l. 22 dicembre 1981, n. 791, nel testo modificato dalla legge di
conversione 26 febbraio 1982, n. 54, per contrasto con gli artt. 3, 4
e 38 della Costituzione.
Supposto infatti che la durata del rapporto di lavoro, in assenza
dell'opzione esercitata a norma dell'art. 6 del d.l. n. 791/1981,
dovesse avere durata fino al sessantesimo anno di eta' e che invece
l'opzione l'avrebbe protratto al sessantacinquesimo anno d'eta', la
questione si riduce appunto all'applicabilita' o meno di detta ultima
norma e, quindi, sicura rilevanza ha la questione di legittimita'
costituzionale del secondo comma dell'art. 6 della legge n. 312/1984,
che l'ha esclusa.
Tale norma e' stata posta infatti a base del provvedimento di cui
si chiede l'annullamento, e la controversia non puo' essere risolta
in un senso o nell'altro, senza che sia stabilita la legittimita'
costituzionale dell'impedimento normativo cosi' posto. Tanto piu' che
non puo' ritenersi che esso non incida sui diritti gia' acquisiti
anteriormente all'entrata in vigore della legge, che lo prevede: i
rapporti giuridici in corso, com'e' noto, ricadono per il seguito
della loro vita sotto la disciplina di leggi sopravvenute che li
riguardano, ferme soltanto le situazioni esaurite, fra le quali non
rientra certo la durata di un rapporto, anche se preordinata nella
vigenza della disciplina anteriore.
La questione e' inoltre non manifestamente infondata con riguardo
all'art. 3 ed in relazione all'art. 38 della Costituzione.
Il d.l. 22 dicembre 1981, n. 791, che detta disposizioni in
materia previdenziale, con l'art. 6 nel testo modificato dalla legge
di conversione, consente l'opzione per la prosecuzione dell'attivita'
lavorativa a tutti gli iscritti all'assicurazione obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia ed i superstiti ed alle gestioni
sostitutive ed esonerative di essa, i quali non abbiano raggiunto
l'anzianita' contributiva massima.
Si tratta dunque di norma generale, che riguarda tutti i
lavoratori subordinati obbligati all'assicurazione di vecchiaia e non
ancora provvisti dell'anzianita' contributiva massima.
In tale quadro assicurativo una qualsiasi limitazione, posta ad
una o piu' categorie di assicurati, della possibilita' consentita
dalla norma generale di pervenire a quella anzianita', senza che essa
si basi su sostanziali e pertinenti differenze di situazioni delle
categorie svantaggiate rispetto alla generalita' delle altre, pone
l'esigenza di verificarne appunto la compatibilita' con l'art. 3
della Costituzione.
Tanto piu' che il succesivo art. 38, secondo e quarto comma, della
Costituzione, garantisce ai lavoratori il diritto ad avere preveduti,
a carico di organi o istituti predisposti o integrati dallo Stato,
mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di vecchiaia. Mezzi
siffatti, con riguardo alle opportunita' di accumulo nel corso della
vita lavorativa di ciascun lavoratore, ben possono essere
differenziati relativamente alla durata di detta vita, ma non per
effetto di situazioni che dall'interno ne provochino la differente
portata rispetto a quella di tutti gli altri lavoratori e senza che
vi siano contrapposti mezzi compensativi.
L'art. 4, primo comma, della Costituzione riconosce a tutti i
cittadini il diritto al lavoro ed alla promozione di tutte le
condizioni che lo rendano effettivo. Un simile riconoscimento sarebbe
gravemente limitato se, senza altra ragione distintiva, trovasse
nella legge dimensioni maggiori o minori di durata per categorie di
cittadini rispetto ad altre, specie se nell'ambito di una stessa
categoria, quale quella dei lavoratori subordinati iscritti alla
assicurazione generale obbligatoria per la invalidita', la vecchiaia
e i superstiti.
Il criterio di differenziazione non puo' certo ravvisarsi nelle
difficolta' di bilancio degli enti lirici autonomi e nelle loro
esigenze finanziarie, come vorrebbe la difesa dell'ente lirico
autonomo "Arena di Verona". Tali difficolta' possono essere state la
ragione dell'emanazione della norma, ma non possono essere
rappresentante come elementi di distinzione fra i lavoratori
dipendenti da tali enti e tutti gli altri a questi estranei, ai fini
di dimostrare la legittimita' costituzionale della norma
previdenziale impeditiva.
Che poi la stessa norma impeditiva sia stata estesa ad altre
categorie di lavoratori, non vale a renderla legittima,
manifestandosi anche per costoro gli stessi motivi di disparita'
ingiustificata.