IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti nn. 606 e
618 del 1992 proposti da: quanto al ricorso n. 606/1992 dal sig.
Pietro Alvaro Porcelli, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe
Garofalo ed elettivamente domiciliato presso lo studio in Latina,
viale dello Statuto n. 37; quanto al ricorso n. 618/1992 dal sig.
Amedeo Di Lelio, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Pica, e con
lo stesso elettivamente domiciliato in Latina, via Giustiniano n. 7
(c/o studio avv. Carlo Giupponi); contro il comune di Cisterna di
Latina, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Antonio Ciccarese ed elettivamente domiciliato presso lo
studio in Latina, via Pancini 12; per l'annullamento dell'ordinanza
n. 22 del 19 febbraio 1992 del sindaco del comune di Cisterna di
Latina, con la quale veniva ingiunto al sig. Di Lelio Amedeo e al
sig. Porcelli Pietro Alvaro, ognuno per quanto di propria competenza,
di ripristinare nel locale sito in corso della Repubblica 430, la
destinazione d'uso prevista in progetto e prescritta dalle norme di
piano ponendo termine a diverso uso attualmente in essere;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto costituzionale in giudizio del comune di Cisterna di
Latina;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 3 dicembre 1993 il cons.
Goffredo Zaccardi;
Uditi l'avv. G. Garofalo per se stesso ed in sostituzione
dell'avv. M. Pica (ricorso n. 618/1992) per i ricorrenti e l'avv. A.
Bucciarelli, con delega dell'avv. A. Ciccarese;
Ritenuto e considerato quanto segue;
F A T T O
Il signor Porcelli, con decorrenza dal 31 gennaio 1983, veniva
autorizzato dal sindaco del comune di Cisterna di Latina ad
esercitare, attraverso il subingresso alla licenza n. 835 rilasciata
alla signora Mazzali Nerina, attivita' di commercio al minuto con
sede fissa, presso i locali siti in Cisterna di Latina, via Appia km
55,180.
In data 23 marzo 1991, il sindaco del comune di Cisterna di
Latina, dietro parere favorevole della commissione comunale al
commercio, e della U.S.L. LT/2, autorizzava il trasferimento
dell'esercizio commerciale predetto da via Appia km 55,180 a corso
della Repubblica 430, presso il locale di proprieta' del sig. Di
Lelio Amedeo.
Con ordinanza notificata in data 26 febbriao 1992, il sindaco del
comune di Cisterna di Latina, ordinava al sig. Porcelli Pietro Alvaro
e al sig. Di Lelio Amedeo, ognuno per quanto di propria competenza,
di ripristinare nel locale de quo, la destinazione d'uso a magazzino
per artigianato o piccola industria prevista in progetto e prescritta
dalle norme del piano regolatore, ponendo termine al diverso uso
attualmente in essere. Con i ricorsi in epigrafe e' impugnato detto
provvedimento per i seguenti motivi:
A - Ricorso Di Lelio, n. 618/1992.
1) errore sui presupposti, travisamento dei fatti ed
illegittimita' dell'ordinanza sindacale;
2) violazione di legge, contraddittorieta' e superficialita'
dell'ordinanza sindacale, eccesso di potere, carenza di motivazione;
3) mutamento di destinazione per atto amministrativo
dell'autorita' comunale;
4) inapplicabilita' ed errata applicazione della legge 47/1985 e
del regolamento edilizio del Comune di Cisterna art. 3 lettera E.
B - Ricorso Porcelli, n. 606/1z992.
1) violazione di tutta la normativa regolante il commercio con
particolare riguardo alla legge n. 421/1976. Falsa applicazione di
legge in particolare della legge 47/1985, della legge regione Lazio
n. 36/1987 e della legge regione Lazio n. 5/1977. Violazione
dell'art. 41 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto di
attivita' istruttoria e di congrua motivazione. Mancanza del pubblico
interesse. Tavisamento. Sviamento. Contradditorieta'. Illogicita'.
Perplessita';
2) falsa applicazione di legge in particolare della legge n.
47/1985. Tabella punto 4 come esplicitato dal punto 6 della circolare
del 30 luglio 1985, n. 3357/1925 (Ministero dei Lavori Pubblici)
nonche' di ogni altra norma regolante la materia. Eccesso di potere
per difetto di attivita' istruttoria e per difetto assoluto di
motivazione.
L'amministrazione intimata si e' costituita confutando nel merito
la fondatezza dei ricorsi e chiedendone la reiezione.
D I R I T T O
1) Con i due ricorsi indicati in epigrafe - che vengono riuniti
per evidenti motivi di connessione - e' impugnata l'ordinanza n. 22
del 19 febbraio 1992 del sindaco di Cisterna di Latina con cui si
ordina ai ricorrenti Di Lelio (ricorso n. 618/1992) e Porcelli
(ricorso n. 602/1992) (rispettivamente proprietario e conduttore
dell'immobile situato in Cisterna di Latina corso della Repubblica n.
430 e, segnatamente, della porzione al piano terra larga mt. 5,30 e
lunga mt. 15) di ripristinare nel locale suddetto la originaria
destinazione d'uso prevista nel progetto assentito con licenza
edilizia n. 3325/1975 e conforme alle norme di piano (magazzino)
rispetto alla destinazione in atto ad esercizio commerciale.
Il provvedimento, che assegna centoventi giorni per il ripristino
in dichiarata applicazione della disposizione di cui all'art. 12
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, richiama poi impropriamente gli
artt. 7, secondo comma e 8 della stessa legge e l'art. 8 della legge
regionale 2 luglio 1987, n. 36; ma in definitiva contiene una
statuizione chiara ed inequivoca nel primo e secondo considerato,
laddove cita l'art. 7, primo e terzo comma della legge regionale,
talche' puo' ritenersi emesso in applicazione di quest'ultima norma.
In base a tali disposizioni infatti le modifiche di destinazione
d'uso di immobili realizzate con o senza opere quando hanno per
oggetto una delle categorie stabilite dagli strumenti urbanistici
sono soggette a concessione edilizia mentre quando riguardano gli
ambiti di una stessa categoria sono soggette ad autorizzazione da
parte del sindaco. Nel caso di specie si tratta di immobile ricadente
in zona C/7 destinata a "piccole industrie, artigianato e attivita'
complementari" sottozona B di completamento che "si riferisce alle
aree attualmente edificate dell'industria e artigianato e destinate
al mantenimento d'uso".
Si tratta, quindi, di una destinazione "artigianale" che
costituisce una delle "categorie generali" di cui alla legge
regionale n. 35/1977 per la cui variazione opera il procedimento che
si e' delineato. In effetti il locale di cui trattasi e' destinato a
magazzino - cfr. copia conforme del progetto assentito n. 1975 con
licenza edilizia n. 3325 acquisito agli atti di causa in esito ad
ordinanza presidenziale istruttoria il 5 novembre 1992 - e non puo'
vedere mutare la sua destinazione d'uso se non previo rilascio di
concessione edilizia in forza delle norme richiamate, anche se non
siano eseguite opere.
Rispetto a tali disposizioni che gia' impongono la concessione
edilizia per il mutamento di destinazione d'uso e' meramente
esplicativo l'art. 3, secondo comma, lettera a) del regolamento
edilizio del comune di Cisterna di Latina secondo cui le modifiche di
destinazione d'uso aventi le caratteristiche sopradelineate sono
soggette a concessioni edilizie pur se relative a porzioni di unita'
edilizie.
Rileva, pertanto, ai fini della statuizione sui ricorsi indicati
in epigrafe l'applicazione delle disposizioni della legge regionale
n. 36/1987 contenute nell'art. 7 primo e terzo comma, emanate in
attuazione dell'art. 25, ultimo comma, della legge n. 47/1985.
Ne' possono essere considerate pregiudiziali le questioni poste in
entrambi i ricorsi circa la carenza di motivazione ed il difetto di
presupposto dell'atto impugnato nonche' la contraddittorieta'
rispetto al provvedimento con cui il comune ha autorizzato il
trasferimento dell'attivita' commerciale svolta dal Porcelli nel
locale di proprieta' del Di Lelio. Anche a non volere tener conto che
quest'ultimo aveva gia' cessato la sua attivita' commerciale nel
dicembre 1990 in modo che il trasferimento di cui trattasi (del marzo
1991) era riferito ad un immobile che anche di fatto oltre che in
base alle norme urbanistiche non era piu' adibito ad attivita'
commerciale, appare decisiva la considerazione che l'avvio
dell'attivita' commerciale del Di Lelio nel locale di cui trattasi
risalente al 1976 - epoca in cui non era necessario alcun titolo per
cambiare la destinazione d'uso di un immobile - se vale rendere
lecita l'attivita' del Di Lelio non ha pero' modificato la
destinazione urbanistica impressa all'immobile con il piano
particolareggiato ne' ha reso suscettibile l'immobile in questione di
una diversa destinazione in via permanente.
2) Cio' premesso in punto di rilevanza, ritiene il Collegio non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7 della legge regionale n. 36/1987 nella parte in cui
(primo e terzo comma) sottopone a concessione edilizia le modifiche
di destinazione d'uso di immobili realizzate senza l'esecuzione di
opere.
A) Emergono in primo luogo: profili di illegittimita' sui quali
si e' pronunciata al Corte costituzionale con sentenza n. 73/1991: a)
la modifica funzionale della destinazione di un immobile puo' essere
sottoposta soltanto ad autorizzazione - e non a concessione edilizia
- e la legge regionale puo' fissare solo criteri affinche' i comuni
in sede di pianificazione urbanistica procedono "eventualmente" ed
"in ambiti determinati" del proprio territorio alla regolamentazione
delle destinazioni d'uso prescrivendo, in alcuni casi, la preventiva
autorizzazione del sindaco. Il principio fissato dalla legge statale
e' chiaro su questi aspetti ed emerge il contrasto tra legge
regionale richiamata e l'art. 25, quarto comma, della legge 47/1985
con violazione dell'art. 117 della Costituzione; b) vi e', anche, una
invasione dei poteri riservati all'autonomia comunale con violazione
del principio di autonomia fissato nell'art. 5 della Costituzione; c)
il principio della legge statale secondo cui anche il mutamento di
destinazione d'uso di un immobile realizzato con l'esecuzione di
opere - che non necessitano di concessione edilizia in via autonoma
per la loro consistenza - richiede l'autorizzazione del sindaco che
discende testualmente dall'art. 26 della legge n. 47/1985 conferma la
scelta del legislatore nazionale secondo cui la modifica di
destinazione d'uso realizzata senza opere o e' libera ovvero, alle
condizioni sancite dall'art. 25, quarto comma, puo' essere sottoposta
ad autorizzazione ma non a concessione edilizia.
B) Ritiene, peraltro, il collegio che vi siano due altri profili
di illegittimita' che meritano di essere segnalati: il possibile
contrasto con l'art. 41 della Costituzione per la indebita
compressione della iniziativa economica privata e l'eccesso di potere
legislativo, con violazione del principio di razionalita' fissato
dall'art. 3 della Costituzione per le gravi conseguenze
sull'attivita' imprenditoriale o economica derivanti dalla
inosservanza di norme edilizie che sottopongono a concessione
edilizia anche attivita' non integranti la realizzazione di opere e
non incidenti sugli standards urbanistici.
Dal primo angolo visuale si puo' osservare che un limite
all'attivita' economica dei privati dovrebbe essere posto, nella
fisiologia del sistema, per il rispetto della liberta' di tutti gli
operatori economici ovvero per motivi di interesse generale attinenti
all'andamento ed allo sviluppo dell'economia e non dovrebbe, invece,
riguardare interessi diversi tutelati e tutelabili con un complesso
adeguato ed articolato di disposizioni di carattere urbanistico che
tiene conto ed ha quale presupposto fondamentale l'utilizzo del
territorio, quale risorsa limitata, con la realizzazione di un'opera
edilizia avente una ben precisa funzione. Senza questo elemento
caratterizzante potrebbe non essere compatibile con la norma
costituzionale richiamata l'incisione della iniziativa
imprenditoriale dei singoli. E' utile in proposito ricordare che
opportunamente la norma statale di principio fa salva la possibilita'
di far ricadere sui privati i diversi oneri e pesi urbanistici
conseguenti alla diversa utilizzazione di uno stesso immobile e
ricadenti sulla collettivita'.
Non vi e' ragione pero', soddisfatte che siano queste esigenze, di
chiedere altro a quei soggetti che non modifichino in nulla l'assetto
edilizio complessivo, ivi compresa l'incidenza sugli standards
previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444.
Dal secondo angolo visuale c'e' da dire che la scelta si noti bene
"eventuale" del regime autorizzatorio rimessa alle valutazioni dei
comuni appare razionale anche tenendo conto delle peculiarita' delle
sanzioni ad esso collegate che prevedono si' forme di ristoro di
carattere pecuniario (art. 10 legge n. 47/1985) ma non incidono in
termini di rimozione delle attivita' - posto che nel caso che ci
occupa opere non vi sono - e, quindi, il soggetto, che pur abbia
realizzato un abuso, e' tenuto a ristorare l'Ente locale del maggior
carico urbanistico ed a pagare quanto dovuto a titolo di sanzione ma
potra' continuare a svolgere la sua attivita'.
E' significativo, a questo riguardo, che lo stesso provvedimento
impugnato - con un evidente salto logico su cui non si sono pero'
appuntate censure specifiche - abbia irrogato le sanzioni previste
per le opere di difformita' parziale dalla concessione. A rigore,
invece, l'applicazione delle norme regionali di cui trattasi dovrebbe
condurre all'acquisizione e demolizione delle opere utilizzate in
modo difforme dalle prescrizioni urbanistiche.
3) Alla stregua delle considerazioni che precedono il collegio
sospende il giudizio e rimette gli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7,
primo e terzo comma della legge regionale del Lazio n. 36/1987.