IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto dall'Istituto nazionale della previdenza sociale in persona
del suo presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.
Valerio Mercanti, Vito Licosi ed Antonio Salafia ed elettivamente
domiciliato presso gli stessi in Roma, via della Frezza 17
(avvocatura centrale I.N.P.S.) contro Speca dott. Rolando,
elettivamente domiciliato presso lo studio del difensore di primo
grado avv. Cesidio Gualtieri in L'Aquila, via Paganica n. 66 per
l'annullamento della sentenza n. 286 del 5/6-22 luglio 1991 resa
inter partes dal T.A.R. dell'Abruzzo, con la quale e' stato
dichiarato il diritto del dott. Rolando Speca al computo della
indennita' integrativa speciale ai fini della liquidazione
dell'indennita' una tantum di fine rapporto, oltre agli interessi e
rivalutazione monetaria;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle relative
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza dell'8 aprile 1994 la
relazione del presidente Paolo Salvatore ed udito, altresi', l'avv.
Mercanti per l'I.N.P.S. e l'avv. Gualtieri per l'appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso al T.A.R. dell'Abruzzo notificato il 24 ottobre 1986,
il dott. Rolando Speca, gia' dipendente dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale, impugnava il provvedimento di liquidazione
dell'indennita' una tantum ex art. 35 lett. a) del regolamento
dell'ente, chiedendo che ai fini di detta indennita' venisse
computata anche l'indennita' integrativa speciale.
Il T.A.R. dell'Abruzzo, con sentenza n. 286/1991, accoglieva il
ricorso e, per l'effetto, dichiarava l'obbligo dell'Istituto di
liquidare in favore del ricorrente l'indennita' una tantum anche in
base all'indennita' integrativa speciale in godimento all'atto della
cessazione dal servizio, corrispondendogli le differenze relative
oltre interessi e rivalutazione monetaria. Spese di lite a carico del
soccombente.
Avverso tale sentenza, non notificata, l'Istituto nazionale della
previdenza sociale ha proposto appello deducendo:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, terzo comma, lett.
d), e 16, primo comma, della legge 27 maggio 1959, n. 324; degli
artt. 26, terzo comma e 13, primo comma, della legge 20 marzo 1975,
n. 70, e dell'art. 25 del d.P.R. n. 411/1976.
La difesa dell'Istituto ricorda che l'indennita' integrativa
speciale, istituita per il personale statale con la legge n.
324/1959, venne estesa al personale dell'I.N.P.S. a seguito di
deliberazione consiliare n. 31/1966 in applicazione dell'art. 16
della citata legge e successivamente attribuita a tutti i dipendenti
degli enti pubblici parastatali dall'art. 26, terzo comma, della
legge n. 70/1975, "nella misura e con le forme vigenti per il
personale civile dello Stato". Sostiene, quindi, trattarsi di un
rinvio formale ed integrale alla disciplina dettata per i dipendenti
dello Stato, secondo la quale (art. 1, terzo comma, lett. d) della
legge n. 324/1959) 5l'indennita' integrativa speciale "non e'
computabile agli effetti del trattamento di quiescenza, di previdenza
e dell'indennita' di licenziamento". Conclude chiedendo
l'annullamento della sentenza impugnata con ogni conseguenza di legge
anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.
Nel giudizio si e' costituito l'appellato resistendo
all'impugnazione della quale ha sostenuto l'infondatezza sulla scorta
del rilievo che il regolamento dell'Istituto a'ncora l'indennita' di
buonuscita alla retribuzione e, quindi, a tutti quegli emolumenti
che, per la loro continuita' e fissita', concorrono a costituire il
trattamento economico.
La causa e' stata chiamata alla pubblica udienza del 9 aprile 1994
e trattenuta in decisione.
D I R I T T O
1. - Nel corso del presente giudizio e' entrata in vigore (in data
6 febbraio 1994) la legge 29 gennaio 1994, n. 87, recante "Norme
relative al computo della indennita' integrativa speciale nella
determinazione della buonuscita dei pubblici dipendenti" (pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 29 del 5 febbraio 1994), la quale, in
attesa della omogeneizzazione dei trattamenti retributivi e
pensionistici per i lavoratori dei vari comparti della pubblica
amministrazione e per i lavoratori privati conseguente
all'applicazione del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni e ferma la disciplina del trattamento di
fine servizio in essere per i dipendenti degli enti locali (art. 1),
dispone che, a decorrere dal 1 dicembre 1994, l'indennita'
integrativa speciale, di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e
successive modificazioni, viene computata nella base di calcolo
dell'indennita' di buonuscita e di analoghi trattamenti di fine
servizio determinati in applicazione delle norme gia' vigenti con
riferimento allo stipendio ed agli altri elementi retributivi
considerati utili " a) per i dipendenti degli enti di cui alla legge
20 marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni, nella misura di una
quota pari al 30 per cento dell'indennita' integrativa speciale annua
in godimento alla data della cessazione del servizio con riferimento
agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennita' di anzianita'".
La stessa legge dispone all'art. 4 che "i giudizi pendenti alla
data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la
riliquidazione del trattamento di fine servizio comunque denominato
con l'inclusione dell'indennita' integrativa speciale sono dichiarati
estinti d'ufficio con compensazione delle spese fra le parti" e che
"i provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato restano
privi di effetto".
Entrambe le disposizioni assumono evidenza nel presente giudizio e
pongono dubbi di loro incostituzionalita'.
2.1. - L'art. 4 della legge considerata determina la dichiarazione
di estinzione d'ufficio del giudizio, con compensazione fra le parti
delle spese relative.
In tale suo disposto esso sembra porsi in contrasto, con gli artt.
3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113 della
Costituzione e la questione relativa non appare manifestamente
infondata.
2.2. - La legge in esame, nel prescrivere che il trattamento con
essa previsto si applica anche ai dipendenti cessati dal servizio
dopo il 30 novembre 1984 ed ai loro superstiti nonche' a quelli per i
quali non siano ancora giuridicamente esauriti i rapporti attinenti
alla liquidazione dell'indennita' di buonuscita o analogo trattamento
(art. 3, primo comma), dispone poi che l'applicazione del trattamento
ai dipendenti gia' cessati dal servizio avviene a domanda, che deve
essere presentata all'ente erogatore su apposito modello nel termine
perentorio del 30 settembre 1994 (art. 3, secondo comma).
In tale contesto normativo, la disposizione contenuta nell'art. 4
successivo incide direttamente sul diritto di difesa quale garantito
dall'art. 24, primo e secondo comma, della Costituzione. Se e' vero
infatti che i precetti quivi sanciti non vietano che il legislatore
ordinario possa variamente disciplinare il diritto di difesa, quale
espressione della tutela giurisdizionale, in funzione di superiori
interessi di giustizia, eventualmente condizionandone l'esercizio
all'esperimento di una procedura amministrativa, cio' non toglie
tuttavia che sussistono limiti ad una siffatta discrezionalita', fra
cui il principale e' rappresentato dalla condizione che l'esercizio
del diritto di difesa sia garantito in modo effettivo ed adeguato
alle circostanze. In relazione a tale principio, piu' volte affermato
dalla Corte costituzionale, il limite anzidetto risulta ampiamente
superato allorche', come nella specie, il legislatore intervenga
successivamente all'esercizio dell'azione con disposizioni preclusive
intese a vanificare la tutela giurisdizionale.
E' appena il caso infatti di ricordare che la disciplina
legislativa sopravvenuta, che consente sia pure entro certi limiti,
il computo dell'indennita' integrativa speciale nel trattamento di
fine rapporto, fra l'altro, dei dipendenti degli enti pubblici di cui
alla legge n. 70/1975, e' solo in parte frutto della scelta
discrezionale del legislatore ordinario, dal momento che consegue
alla pronuncia di illegittimita' costituzionale delle norme
previgenti e nasce dalla esigenza, sottolineata dalla stessa Corte,
di provvedere con adeguata tempestivita' a "reintegrare l'ordine
costituzionale violato" (cfr. sentenza 19 maggio 1993, n. 243).
E' dunque chiaro che, quanto meno sul piano della sussistenza del
diritto, non puo' riconoscersi alla legge in esame alcun carattere
innovativo e che, con riguardo alla posizione sostanziale dedotta nei
giudizi, soltanto la determinazione della misura, dei modi e dei
tempi di computo dell'indennita' di anzianita' trova risposta nella
nuova legge, rinvenendosi nella previgente normativa, siccome
emendata dalla pronuncia costituzionale, il riconoscimento della
titolarita' del diritto ad un adeguato computo dell'indennita'
medesima.
Sul piano della razionalita', non si sottrae al sospetto di
violazione dall'art. 3 della Costituzione la disposizione normativa,
che imponendo la dichiarazione di estinzione, si risolve appunto
nella vanificazione dei giudizi eventualmente definiti in primo
grado, come e' nella specie, favorevolmente agli interessati.
Ne' puo' essere sottratto al sospetto di incostituzionalita' la
stessa norma sotto il profilo della compromissione del diritto di
difesa derivante dalla estinzione dei giudizi pendenti, in relazione
ai tempi lunghi previsti per la realizzazione della pretesa e, in
definitiva, per il riconoscimento del diritto, dal momento che tale
estinzione potrebbe consentire all'amministrazione di rimettere in
discussione, caso per caso, l'esistenza stessa del diritto, anche in
relazione a quelle ipotesi che per tale aspetto potrebbero gia'
pervenire a pronta soluzione.
2.3. - L'illegittimita' della norma e' ancor piu' aggravata dalla
previsione di una domanda da proporsi entro un determinato termine di
decadenza da parte di quei soggetti che avevano gia' proposto la loro
pretesa in sede giurisdizionale, si' da attrarre nello stesso profilo
di illegittimita' costituzionale anche la disposizione contenuta
nell'art. 3, secondo comma, della stessa legge, nella parte in cui
non esonera dalla proposizione della domanda in sede amministrativa
tali soggetti, abbiano o meno essi gia' ottenuto una sentenza
favorevole.
2.4. - La violazione delle garanzie costituzionali poste dagli
artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, della Costituzione,
investe l'art. 4 della legge n. 87/1994, non solo per la parte in cui
dispone l'estinzione dei giudizi pendenti e priva di effetto i
provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato, ma anche
la' dove dispone la compensazione delle spese del giudizio,
sottraendo al giudice naturale della pretesa sostanziale dedotta in
giudizio tale parte accessoria della controversia, che per principio
costituzionale non puo' esserne distolta.
2.5. - Il sospetto di illegittimita' dell'art. 4 della legge n.
87/1994 si estende poi alla violazione dell'art. 113 della
Costituzione, in un ambito che vede come giudice naturale delle
relative controversie il giudice amministrativo.
2.6. - Vi e' da rilevare altresi' che la lesione delle posizioni
soggettive costituzionalmente garantite si accompagna nella specie
all'illegittima interferenza dell'esercizio del potere legislativo
nella sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale, per quanto
spettante al giudice amministrativo a norma dell'art. 103 della
Costituzione, ampliando il sospetto di illegittimita' costituzionale
della norma anche per tale profilo.
3. - L'incostituzionalita' dell'art. 4, se dichiarata dalla Corte
costituzionale, pone in evidenza, poi, il sospetto di
incostituzionalita' dell'art. 1, primo comma, lett. b), della stessa
legge nella parte in cui stabilisce che per i dipendenti degli enti
di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni il
computo dell'indennita' integrativa speciale nella base di calcolo
dell'indennita' di anzianita' sia effettuato "nella misura di una
quota pari al 30 per cento dell'indennita' integrativa speciale annua
in godimento alla data della cessazione dal servizio, con riferimento
agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennita' di anzianita'".
La questione relativa e' anch'essa non manifestamente infondata.
Pur tenendo presente l'indicazione della Corte costituzionale, la
quale non ha escluso la possibilita' che la complessiva
omogeneizzazione delle prestazioni di fine rapporto possa essere
realizzata secondo moduli improntati al principio di gradualita',
appare irrazionale il criterio che ha indotto il legislatore a
contenere nella misura del 30 per cento anzidetto la quota di
computabilita' dell'indennita' integrativa speciale nella base di
calcolo dell'indennita' di anzianita' di analoghi trattamenti di fine
servizio spettanti ai dipendenti degli enti pubblici non economici,
in rapporto al trattamento riservato dalla stessa legge alla
generalita' dei dipendenti delle altre pubbliche amministrazioni ed
agli stessi iscritti all'Opera di previdenza ed assistenza per i
ferrovieri dello Stato (O.P.A.F.S.), non solo, ma anche in rapporto
alla misura di ogni altro elemento retributivo computabile, che
l'art. 13 della legge n. 70 del 1975 considera per intero
relativamente proprio ai dipendenti di tali enti.
La discrezionalita' del legislatore ordinario nella determinazione
della base di calcolo ai fini del trattamento di fine rapporto non si
puo' ritenere estesa alla previsione di ingiustificate commisurazioni
sperequative e inidonee a soddisfare l'esigenza di omogeneita' ed
adeguatezza cui la riforma avrebbe dovuto ispirarsi secondo le
indicazioni contenute nella sentenza n. 243/1993 della Corte
costituzionale, con la conseguenza che l'art. 1, primo comma, lett.
b), della legge n. 87/1994 appare in violazione dei principi posti
dagli artt. 3 e 36 della Costituzione.
4. - La pretesa dedotta nel presente giudizio e' stata posta anche
con riguardo alla rivalutazione monetaria delle somme riconosciute
dovute in integrazione dell'indennita' de qua agli interessi su di
essi. Tale parte della pretesa diviene preclusa dal quarto comma
dell'art. 1 della legge fin qui esaminata, in quanto dispone che le
somme dovute in conseguenza del computo nella indennita' di fine
servizio della indennita' integrativa speciale "non danno luogo a
corresponsione di interessi ne' a rivalutazione monetaria".
Sembra evidente la violazione, per effetto di una norma siffatta,
sia dell'art. 3 che dell'art. 36 della Costituzione, in quanto essa
espone: da un lato i crediti considerati, per le conseguenze
dell'inadempimento ai debiti correlativi, ad un trattamento
risarcitorio deteriore rispetto a quello previsto per ogni altro
credito di qualsiasi genere ed anche da lavoro dipendente, senza che
sussistano peculiarita' differenziatrici; dall'altro lato, tale
specifico credito, nel suo carattere di retribuzione differita ormai
legislativamente stabilita, alla sminuizione conseguente al decorso
del tempo, che ne svilisca la proporzionalita' alla qualita' e
quantita' del lavoro prestato e la sufficienza alla esistenza libera
e dignitosa del lavoratore.
Ne risulta la non manifesta infondatezza anche di tale questione.
5. - Tutte le questioni di illegittimita' costituzionale cosi'
delineate riguardo alla legge n. 87/1994 sono rilevanti a fini della
definizione del giudizio. Quella concernente l'art. 4, perche' dalla
sua risoluzione in un senso e nell'altro dipende se il giudizio
stesso possa pervenire a conclusioni di merito od essere dichiarato
estinto. Tutte le altre, perche', nel caso di incostituzionalita'
dichiarata dell'art. 4, sulla risoluzione delle stesse dovra'
conformarsi in un senso o nell'altro il giudizio nel merito delle
pretese dedotte.