Ricorso in via principale della regione Veneto, in persona del
presidente della giunta regionale, autorizzato con deliberazione
della giunta del 12 luglio 1994 rappresentato e difeso dagli avv.ti
G. Berti, R. Morra e Guido Viola, con elezione di domicilio nello
studio di quest'ultimo in Roma, via N. Piccolomini, 34, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri (Avvocatura generale dello
Stato) per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
artt. 1 e 2 del d.l. 15 giugno 1994, n. 377, convertito con
modificazioni nella legge 8 agosto 1994, n. 497, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 12 agosto 1994, n. 188, recante disposizioni
urgenti per fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio
nazionale.
F A T T O
Il presente ricorso viene proposto nei confronti della legge di
conversione del d.l. n. 377/1994, gia' impugnato avanti codesta
Ecc.ma Corte con ricorso notificato il 14 luglio 1994 e depositato
col n. 51/1994. Le integrazioni apportate dalla legge di conversione
non intaccano le disposizioni del decreto legge gia' fatte oggetto
del precedente ricorso, limitandosi a corredarle sotto profili di
mezzi tecnici e finanziari, e a precisarne la finalizzazione (art.
1).
Le disposizioni normative impugnate hanno per oggetto l'erogazione
di somme nei confronti del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali e del corpo nazionale vigili del fuoco per
fronteggiare "le gravi situazioni di pericolo e di danno a persone o
cose connesse con gli incendi boschivi sul territorio nazionale".
Complessivamente la somma a spendere e' di 65 miliardi per l'anno
1994.
Nella lett. b) del secondo comma dell'art. 1 e' previsto che
trenta miliardi dei sessantacinque stanziati siano destinati alle
esigenze del Ministero delle risorse agricole, articolati in modo
piuttosto generico con riferimento a una gestione degli aeromobili
antincendio, degli elicotteri, dei centri operativi e stazioni
forestali A.I.B. nonche' al potenziamento delle strutture,
attrezzature, equipaggiamenti e mezzi terrestri, e infine "al
reclutamento di operatori antincendio volontari nelle regioni a
statuto ordinario, da distribuire in relazione alla superfice
terrestre, alla superfice forestale e a quella percorsa dal fuoco
come media dell'ultimo triennio". Nella lett. c) dello stesso art. 1,
secondo comma, risulta la destinazione di cinque miliardi "all'avvio
di un piano di rilevamento degli incendi, che sara' realizzato
d'intesa fra il Ministero delle risorse agricole e il Ministero
dell'ambiente mediante sistemi aventi requisiti di rapidita' e di
rilocabilita' nell'ambito dei parchi nazionali, delle riserve
naturali a rischio e nelle altre aree ad elevato pregio naturalistico
ed ambientale a rischio".
Degli operatori antincendio volontari si occupa altresi' anche il
secondo comma dell'art. 2 per confermare la gratuita' delle loro
prestazioni e garantirne l'equipaggiamento e la copertura
assicurativa. La loro selezione infine e la decisione circa il loro
impiego, sempre per quanto previsto nel secondo comma dell'art. 2,
sono attribuite alla competenza del Corpo forestale dello Stato. Cio'
pone in evidenza tra l'altro che il richiamo alle regioni a statuto
ordinario alla lett. b) dell'art. 1 e' finalizzata esclusivamente a
coinvolgere le regioni medesime come meri enti di erogazione del
finanziamento statale relativo al reclutamento degli operatori
volontari.
A parte queste specifiche previsioni, i due articoli
dell'impugnato atto normativo del Governo si pongono nella loro
interezza in contrasto con la garanzia delle competenze regionali:
non tengono conto non solo della competenza in materia di agricoltura
e foreste garantita dall'art. 117 della Costituzione, ma neppure
delle specifiche previsioni legislative relative al servizio
antincendi nei boschi, emanate dallo Stato per attuare il riparto
delle competenze tra Stato e regioni, e dalle quali si trae
agevolmente la linea di confine tra l'interesse nazionale, con le
connesse esigenze di uniformita', e la competenza regionale. Colpisce
il fatto che il Governo intervenga in un settore abbondantemente
disciplinato sotto il profilo della competenza regionale, come se la
motivazione del finanziamento lo assolvesse dall'obbligo del rispetto
delle competenze e del necessario rapporto collaborativo tra Stato e
regioni.
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione
all'art. 69, terzo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla
legge 1 marzo 1975, n. 47 (difesa dei boschi dagli incendi), alla
legge 4 dicembre 1993, n. 491 (riordino competenze regionali in
materia agricola e forestale e istituzione del nuovo Ministero delle
risorse agricole, alimentari e forestali), al d.P.R. 15 marzo 1994,
n. 197 (regolamento circa l'organizzazione del Ministero delle
risorse agricole), e infine alla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (legge
quadro sulle aree protette).
Il decreto-legge impugnato cade, con effetto stravolgente, in un
quadro di competenze gia' sufficientemente delineato in coerenza con
la competenza regionale, come competenza generale e principale in
materia di foreste. La legge n. 491/1993, soppressiva del Ministero
dell'agricoltura e foreste ha appunto delineato la competenza
regionale in materia in termini di generalita' e di residualita', con
la conseguenza che le competenze riconosciute allo Stato non solo
appaiono definite in termini di specialita', ma vogliono che la loro
attuazione non possa non avvenire nel rispetto della generale
competenza regionale e quindi con specifiche modalita' di
coordinazione con tale competenza.
Il Ministero della risorse agricole e' stato costituito per vero
sulla piattaforma di una generale traslazione delle competenze in
materia alle regioni. Tra le competenze gia' attribuite alle regioni
dal d.P.R. n. 616/1977 era espressamente contenuto il complesso
normativo e organizzativo riguardante la difesa dei boschi dagli
incendi; in pratica, erano state trasferite alle regioni le funzioni
individuate dalla legge n. 47/1975 dedicata in modo specifico alla
difesa dei boschi dagli incendi. Gia' questa legge aveva impostato la
difesa degli incendi su piani regionali e interregionali, con ampio
riconoscimento quindi della capacita' regionale in materia. In ogni
caso, anche la' dove lo Stato manteneva delle competenze, queste
dovevano essere esercitate in collaborazione con le regioni
interessate, il che ovviamente si armonizzava con la pianificazione
regionale della difesa dagli incendi boschivi (artt. 4 e 6). L'art.
69, terzo comma, del d.P.R. n. 616/1977 aveva comunque posto il
principio secondo il quale, restando ferma la competenza dello Stato
in ordine all'organizzazione e gestione del servizio aereo di
spegnimento degli incendi, questa competenza dovesse esercitarsi
d'intesa con le regioni, tanto piu' che queste ultime debbono
provvedere a costituire servizi antincendi, proprio sulla base dei
piani da esse stesse predisposti.
Il regolamento contenuto nel d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197, e
recante norme di organizzazione del nuovo Ministero delle risorse
agricole dichiara ripetutamente la salvezza delle competenze
regionali e non affronta neppure il settore del servizio antincendi.
In questa situazione normativa appare subito che il decreto-legge
impugnato, sia pure nei limiti del proprio oggetto che e' in realta'
il finanziamento del servizi di spegnimento, deborda ampiamente dai
confini della potesta' statale e si basa sulla negazione non solo
delle competenze regionali quali emergono sia dalla legge n. 47/1975
sia dal d.P.R. n. 616/1977, sia infine dall'art. 1 della legge
istitutiva del Ministero, ma anche di quella norma essenziale che e'
data dalla cooperazione con le regioni, come principio cardine in una
materia caratterizzata ormai dalla competenza generale delle regioni
stesse.
Anche ammesso che il servizio di difesa dagli incendi nei boschi
mediante l'impiego di aerei e di elicotteri evochi un'esigenza
unitaria e si collochi quindi sul piano dell'interesse nazionale,
cio' non potrebbe mai venire concepito e disciplinato in termini
derogatorii rispetto alla predominante funzione regionale. Deve
tenersi presente che alla stregua dell'art. 69, terzo comma, del
d.P.R. n. 616/1977, le regioni sono state investite dello specifico
compito di costituire servizi antincendi boschivi, e che alla stregua
della stessa disposizione l'esercizio della competenza dello Stato in
ordine al servizio aereo di spegnimento degli incendi e all'impiego
di vigili del fuoco vuole espressamente l'intesa con le regioni. Fra
le competenze ora attribuite al nuovo Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali non si trova nulla in ordine alla
difesa dagli incendi boschivi: il che conferisce risalto alla
conservazione della competenza regionale anche in questa materia.
Il decreto impugnato si rivolge in modo netto e dichiarato solo al
Ministero, e pertanto, sia pure in aderenza alla funzione di
finanziamento cui le sue disposizioni sono rivolte, esso ridisegna la
materia della difesa dagli incendi, estraniando completamente da
questa proprio le regioni. Alla lett. b) del secondo comma dell'art.
1, nel momento in cui si prevede l'erogazione di trenta miliardi, il
Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali appare
infatti delineato come organo di imputazione anche dei centri
operativi A.I.B. e di tutta l'organizzazione occorrente a tali
centri, e cioe' delle strutture, dell'acquisto dei mezzi e delle
attrezzature, degli equipaggiamenti, del reclutamento degli operatori
antincendio volontari; e le regioni sono nominate, con un evidente
intento svalutativo e quasi per allontanarne ogni pretesa attiva,
solo come sede territoriale o come ubicazione di questi servizi: al
contrario, la competenza in ordine ai servizi stessi, gia'
disciplinati dalla legge n. 47/1975, e' stata trasferita, come detto,
alle regioni con il d.P.R. n. 616/1977.
Anche le squadre di volontari rientrano quindi nell'organizzazione
di competenza regionale, non risultando essere state distratte da
questa competenza in occasione del trasferimento di cui al d.P.R. n.
616/1977. L'art. 7 della legge n. 47/1975 si riferisce non solo alla
mobilitazione di volontari, la cui preparazione pure compete alle
regioni, ma anche alla razionale utilizzazione delle opere
predisposte alla stregua dell'art. 3 della stessa legge: solo il
servizio aereo di spegnimento e l'impiego dei vigili del fuoco
restavano di competenza statale. L'aver messo insieme servizi a
diversa collocazione organizzativa, prescindendo completamente dalla
competenza riservata alla regione, e' mezzo evidente di violazione di
questa competenza.
Ugualmente dicasi per il piano di rilevamento degli incendi
previsto alla lett. c), secondo comma, dell'art. 1, dove sembra
addirittura volersi distruggere la competenza regionale, in quanto la
realizzazione del piano di rilevamento degli incendi e' configurato
come frutto di un'intesa non con le regioni, ma fra il Ministero
delle risorse agricole e il Ministero dell'ambiente: anche a questo
proposito, si deve far riferimento alla citata normazione di
attuazione delle competenze regionali, dove la pianificazione della
difesa dagli incendi, ancor prima del trasferimento della materia
alle regioni, includeva espressamente la collaborazione delle regioni
(art. 6 della legge n. 47/1975).
Ulteriore violazione della competenza regionale si rinviene nel
secondo comma dell'art. 2, che distrae dall'ambito della regione la
selezione e l'impiego degli operatori antincendi volontari: funzioni
queste trasferite appunto alle regioni dal d.P.R. n. 616/1977 (art.
69, terzo comma).
Altrettanto si rileva in ordine all'invasione della competenza
regionale che emerge dalla seconda parte della lett. c) del secondo
comma dell'art. 1, dove si pone un collegamento tra il piano di
rilevamento degli incendi e i parchi, le riserve naturali e "le altre
aree ad elevato pregio naturalistico e culturale a rischio". Anche a
questo riguardo la proposizione appare composta in modo da
comprendere oggetti diversi o diversamente qualificabili al solo
scopo di mettere in piedi una struttura statale, e scartare le
regioni. E' appena il caso di osservare che per le aree ad elevato
pregio naturalistico l'opera di difesa dagli incendi e' di competenza
regionale, anche per la ragione che la loro individuazione, con
l'emanazione di specifiche normative di protezione, e' appunto di
competenza regionale ai sensi della legge 6 dicembre 1991, n. 394
(artt. 2, 22, 23, 25, 26, quest'ultimo in fase di coordinamento degli
interventi, e 27 sulla vigilanza e sorveglianza).
In conclusione, sul presupposto del pieno disconoscimento di ogni
principio di cooperazione e di collaborazione, anzi di doverosa
intesa tra Stato e regione in materia di difesa dagli incendi nei
boschi (principio cooperativo ora costantemente affermato dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte: di recente, sent. 26 marzo
1993, n. 109), si vuole incidere, quasi profittando della finalita'
di finanziamento del testo normativo, in specifiche competenze
attribuite alle regioni. Il solo principio costituzionale di leale
cooperazione condanna ogni atto normativo statale che, attraverso una
disposizione di finanziamento, o approfittando di quest'ultima,
trasgredisca o diminuisca le competenze regionali. Solo un'adeguata
forma di raccordo Stato-regioni ne consentirebbe infatti la
salvaguardia. Nella specie, come detto, si e' operato addirittura in
senso contrario, adottando il finanziamento come veicolo di
stravolgimento delle competenze o di illecita intrusione in esse.