Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale dott.
Carlo Andreotti, autorizzato con delibera della giunta provinciale n.
9580 del 29 luglio 1994, rappresentato e difeso dagli avvocati prof.
Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale
a rogito del notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 2 agosto
1994, n. 60118 di rep., contro il presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore in relazione al d.P.R. 31 marzo 1994, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 19 luglio 1994, contenente "Atto di
indirizzo e coordinamento in materia di attivita' all'estero delle
regioni e delle province autonome", con particolare riguardo all'art.
2, secondo comma, all'art. 3, primo comma, e all'art. 4, secondo
comma.
1. - Il d.P.R. 31 marzo 1994, contenente "Atto di indirizzo e
coordinamento in materia di attivita' all'estero delle regioni e
delle province autonome", sostituisce, per espresso disposto (art.
7), il d.P.C.M. 11 marzo 1980, che conteneva disposizioni di
indirizzo e coordinamento per le attivita' promozionali all'estero
delle regioni nelle materie di competenza. Questa nuova disciplina di
indirizzo viene motivata, in premessa, con l'opportunita' di adeguare
agli sviluppi anche giurisprudenziali dell'ordinamento italiano e di
quello comunitario il contenuto del precedente decreto, in
considerazione altresi' degli indirizzi della Comunita' europea, che
prevedono una partecipazione attiva delle regioni e delle province
autonome in molteplici iniziative comunitarie. E' da osservare che lo
stesso art. 7, primo comma, del d.P.R. in questione prevede che la
disciplina in esso contenuta si applichi anche alle regioni a statuto
speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano, "salvo
quanto diversamente stabilito dagli statuti, dalle norme di
attuazione e dalle altre disposizioni che ad esse si riferiscono".
Il d.P.R. in oggetto modifica dunque la precedente disciplina del
d.P.C.M. 11 marzo 1980, il quale si riferiva unicamente alle
attivita' promozionali svolte all'estero dalle regioni ai sensi
dell'art. 4, secondo comma, del d.P.R. n. 616/1977. Il nuovo d.P.R.
suddivide le attivita' estere svolte dalle regioni e dalle province
autonome in due categorie. La prima e' appunto quella delle attivita'
promozionali all'estero, definite (art. 1, primo comma, del d.P.R. 31
marzo 1994) come attivita' svolte all'estero da regioni e province
autonome "nell'ambito delle competenze proprie e delegate e intese a
favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale", il cui
esercizio e' subordinato alla previa intesa governativa richiesta dal
gia' citato art. 4, secondo comma, del d.P.R. n. 616/1977. Come era
stato messo in rilievo dalla Corte costituzionale (sentenza n.
179/1987), tali attivita' promozionali sono suscettibili di impegnare
la responsabilita' internazionale dello Stato, e proprio per questo
il decreto in esame (art. 1) stabilisce che esse possano svolgersi in
un ambito delimitato (cioe' quello coincidente con le podesta'
regionali proprie o delegate), prevede la necessaria preventiva
intesa con il Governo e ne disciplina gli aspetti procedurali: una
serie di limiti che, sviluppando quelli gia' previsti dall'art. 4,
secondo comma, del d.P.R. n. 616/1977, dovrebbero assicurare la
obbligatoria conformita' di tali attivita' agli indirizzi ed agli
atti di coordinamento degli organi centrali e garantisce
l'indispensabile conformita' (o non difformita') delle attivita'
promozionali alla politica estera perseguita dallo Stato.
La seconda categoria individuata dal d.P.R. in oggetto e' quella
delle attivita' di mero rilievo internazionale, una categoria la cui
emersione e' stata riscontrata nella realta' internazionale e nella
concreta esperienza delle regioni, e che secondo la giurisprudenza
della Corte costituzionale raggruppa attivita' di vario contenuto e
di difficile classificazione, compiute dalle regioni o dalle province
e da altri (di norma omologhi) organismi esteri, aventi per oggetto
"finalita' di studio o di informazione (in materie tecniche), oppure
la previsione di partecipazione a manifestazioni dirette ad agevolare
il progresso culturale o economico in ambito locale, ovvero, infine,
l'enunciazione di propositi intesi ad armonizzare unilateralmente le
rispettive condotte" (sentenza n. 179/1987). Il tratto caratteristico
di tali attivita' e' che con esse le regioni e le province autonome
"non pongono in essere veri accordi ne' assumono diritti ed obblighi
tali da impegnare la responsabilita' internazionale dello Stato"
(sentenza n. 179/1987); si tratta insomma di attivita'
"insuscettibili di incidere sulla politica estera perseguita dallo
Stato o di determinare responsabilita' di qualunque genere a carico
dello stesso" (sentenza n. 472/1992). Secondo il giudice
costituzionale, questo tratto caratteristico si deve riverberare
nella disciplina del "previo assenso" governativo a tali attivita',
che deve presentare un minor rigore formale rispetto alla "previa
intesa", necessaria nel caso delle attivita' promozionali all'estero.
2. - Il d.P.R. in oggetto contiene come detto, all'art. 2, una
disciplina dettagliata delle attivita' di mero rilievo internazionale
di regioni e province autonome. Va subito rilevato che, per la parte
relativa a questo genere di attivita', il d.P.R. in oggetto, pur
potendo in qualche modo riferirsi alla giurisprudenza della Corte
costituzionale (sentenze nn. 187/1987 e 472/1992, citate), manca del
necessario fondamento legislativo, che secondo la stessa
giurisprudenza, ormai consolidata, della Corte costituzionale deve
assistere gli atti di indirizzo e coordinamento del Governo, e
costituisce il presupposto per l'esercizio del relativo potere. Ne',
com'e' ovvio, potrebbe legittimamente sostenersi che l'elaborazione
della giurisprudenza costituzionale sia idonea a sostituirsi ad una
disciplina della materia da parte del legislatore, il quale potrebbe
disciplinare le caratteristiche dell'attivita' regionale e
provinciale di mero rilievo internazionale secondo svariate
modalita', sia pur nell'ambito dei principi individuati dalla Corte
costituzionale. Ebbene, gli artt. 4 e 57 del d.P.R. n. 616/1977, che
vengono citati nelle premesse dell'atto di indirizzo e coordinamento
qui in questione, si riferiscono soltanto alle attivita' promozionali
all'estero e non alle attivita' di mero rilievo internazionale, che
percio' vengono disciplinate per la prima volta proprio nel d.P.R. 31
marzo 1994.
Gia' sotto questo profilo, e salve le ulteriori considerazioni che
verranno svolte, l'articolo in esame risulta illegittimo e percio'
lesivo delle attribuzioni provinciali.
3. - L'art. 2 del d.P.R. in questione suddivide ulteriormente le
attivita' di mero rilievo internazionale in due sottocategorie: la
prima raggruppa attivita' che possono essere svolte senza alcuna
formalita' (art. 2, primo comma, lett. a)), cioe' senza previa
comunicazione al Governo e percio' senza previo assenso governativo,
la seconda, invece (art. 2, secondo comma, lettera b)), raggruppa
quegli atti e comportamenti per i quali e' necessaria "previa
comunicazione al Dipartimento per gli affari regionali della
Presidenza del Consiglio dei Ministri e per conoscenza al Ministero
degli affari esteri con l'indicazione specifica dell'oggetto e
unitamente agli eventuali documenti relativi ad accordi, protocolli,
intese o atti similari da sottoscrivere". Con riferimento a questa
sottocategoria, la disciplina del previo assenso viene cosi'
precisata: "entro venti giorni dal ricevimento della comunicazione il
Ministro delegato, preposto al dipartimento per gli affari regionali,
puo' eccepire l'eventuale contrasto delle attivita' stesse con gli
indirizzi politici generali dello Stato o la loro esorbitanza della
sfera degli interessi regionali, nel qual caso l'iniziativa non puo'
essere realizzata o puo' promuovere il coordinamento dell'iniziativa
stessa con altre analoghe del Ministero degli affari esteri".
La provincia autonoma di Trento ritiene che questa disposizione
del d.P.R. in oggetto sia lesiva della propria sfera di attribuzioni,
e i particolare delle competenze legislative e amministrative
affidatele dagli artt. 8, 9 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e
dalle relative norme di attuazione.
Infatti, il contrasto che il Ministro delegato puo' eccepire,
entro venti giorni dal ricevimento della comunicazione delle
attivita' di cui all'art. 2, secondo comma, lett. b), potrebbe
legittimamente riguardare solo l'eventuale inconciliabilita' delle
attivita' stesse con gli indirizzi di politica estera dello Stato,
non gia' con gli indirizzi politici generali dello Stato.
In fatto, non appare nemmeno realistico prospettare l'ipotesi che
attivita' di questo genere possano seriamente essere verificate sotto
il profilo della loro conformita' all'indirizzo politico generale
dello Stato; non e' chi non veda come il parametro previsto dall'art.
2, secondo comma, del d.P.R. 31 marzo 1994 sia palesemente
sproporzionato all'importanza delle attivita' in questione.
Parrebbe invece ragionevole immaginare un loro eventuale contrasto
con gli indirizzi di politica estera dello Stato.
In ogni caso, i due concetti (indirizzo politico generale e
indirizzi di politica estera dello Stato) non coincidono affatto. Nel
primo caso, si tratta di una nozione assai lata, al limite della
genericita', alla cui determinazione possono partecipare e
contribuire molti degli organi costituzionali centrali, e che - se
venisse utilizzata quale parametro per il controllo di attivita'
regionali di carattere di rilievo internazionale, come prevede
l'articolo ora in questione - darebbe luogo a un controllo assai
penetrante ed invasivo della sfera di attribuzione di regioni e prov-
ince, potendo bloccare sul nascere qualunque attivita' regionale e
provinciale di carattere internazionale. Nel secondo caso si ha
invece a che fare con un concetto di indirizzo assai piu' delimitato,
in quanto attinente alla sfera non della politica statale in
generale, ma della politica estera in particolare, intesa non
astrattamente bensi' come delimitata dal raccordo Parlamento-Governo
e resa esecutiva dal Governo stesso e dal Ministero degli affari
esteri. Solo rispetto a questo indirizzo, e non a quello politico
generale, e' possibile prospettare eventuali contrasti dell'attivita'
di mero rilievo internazionale delle regioni o delle province
autonome.
Infatti l'indirizzo politico "generale" dello Stato, o coincide
con l'"interesse nazionale" che si atteggia quale limite alle
potesta' regionali, e allora puo' legittimamente imporsi alle regioni
e alle province autonome solo attraverso gli strumenti previsti dalla
Costituzione (legislazione di principio, decisioni del Parlamento
sulle questioni di merito per contrasto di interesse; esercizio della
funzione di indirizzo e coordinamento nelle forme e nei limiti ben
noti); ovvero coincide con la "politica generale del Governo" di cui
all'art. 95, primo comma, della Costituzione, e allora non puo'
imporsi alle regioni e alle province autonome, che restano libere di
far valere propri indirizzi politici, anche eventualmente diversi da
quelli centrali, entro i limiti della Costituzione.
In ogni caso non e' costituzionalmente ammissibile che il Governo
nazionale condizioni con proprie determinazioni caso per caso le
attivita' di rilievo internazionale delle regioni e delle province
autonome in nome di un indirizzo generale discrezionalmente
apprezzato, estraneo all'ambito della politica estera che e'
riservata allo Stato.
D'altro canto, va osservata una singolare contraddizione nella
normativa contenuta dal d.P.R. in oggetto. Infatti, la previa intesa
governativa alle attivita' promozionali all'estero di regioni e prov-
ince - attivita', ricordiamo, suscettibili di impegnare lo Stato e di
determinarne una responsabilita' internazionale - e' subordinata alla
valutazione sulla "compatibilita' delle attivita' proposte con gli
indirizzi di politica estera anche per gli aspetti commerciali e
finanziari" (art. 1, decimo comma, del d.P.R. in oggetto). In
sostanza, le attivita' promozionali all'estero di regioni o province,
certo non meno importanti di quelle di mero rilievo internazionale,
vengono controllate sulla base di un parametro assai preciso,
costituito dagli indirizzi di politica estera, specificati anche con
riguardo ai profili di rilievo commerciale e finanziario. E rispetto
a tale parametro, la Corte costituzionale ha avuto occasione di
precisare (sentenze nn. 384/1992 e 26/1994) che la valutazione di
compatibilita' da compiere sulla sua base e' ulteriormente
circoscritta, perche' "non puo' confondersi con anomale misure di
controllo della gestione finanziaria regionale, che recherebbero
lesione al principio di autonomia finanziaria su ricorse gia'
iscritte in bilancio". Invece, secondo il d.P.R. in oggetto, le
attivita' di mero rilievo internazionale - insuscettibili,
ricordiamo, di impegnare la responsabilita' statale - dovrebbero
essere soggette ad un controllo talmente penetrante da richiedere,
quale parametro, addirittura gli indirizzi politici generali dello
Stato. Si tratta di una singolare contraddizione, ulteriormente
aggravata dal fatto che su una parte di tali attivita' di mero
rilievo internazionale non sono invece previsti controlli di sorta
(art. 2, secondo comma, lett. a)).
Il riferimento al parametro qui censurato non puo' nemmeno essere
dedotto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, che depone
anzi in senso contrario. Nella sentenza n. 179/1987 si afferma che
dalle caratteristiche delle attivita' di mero rilievo internazionale
"discende quale conseguenza necessaria che ( ..) deve ritenersi
sempre indispensabili il previo assenso del Governo, in modo che lo
Stato possa controllare la loro conformita' agli indirizzi di
politica internazionale, e resti cosi' il pericolo di un pregiodizio
agli interessi del paese". Ben vero che nel prosieguo il giudice
costituzionale aggiunge: "percio' le regioni, prima di avviare i
contatti con organismi esteri, sono tenute a darne tempestiva notizia
al Governo, il quale ha il potere di porre un divieto quando ritenga
che essi mal si concilino con l'indirizzo politico generale". Ma in
tal caso il riferimento all'"indirizzo politico generale" e'
logicamente da collegare alla frase precedente, ove si parla degli
indirizzi di politica internazionale: questi indirizzi, e non quello
politico generale, sono palesemente quelli rispetto ai quali il
Governo puo' eventualmente negare il proprio assenso.
Viceversa, stabilendo che il controllo deve svolgersi con
riferimento agli indirizzi politici generali dello Stato, l'art. 2,
secondo comma, del d.P.R. 31 marzo 1994, consente un'indebita
invasione statale nella sfera delle competenze provinciali,
autorizzando illegittimamente lo svolgimento di controlli pervasivi
su ogni attivita' di mero rilievo internazionale, che alla provincia
autonoma spetta invece di organizzare ed eseguire.
4. - Anche il riferimento, contenuto nello stesso art. 2, secondo
comma, del d.P.R. 31 marzo 1994, alla possibilita', per il Ministro
delegato, di eccepire l'esorbitanza delle attivita' in questione
dalla sfera degli interessi regionali (o provinciali), risulta lesivo
delle competenze della provincia. Un siffatto parametro di controllo,
nella sua genericita', risulta potenziale fonte di interventi
governativi invasivi con riferimento alle attivita' di mero rilievo
internazionale, che per lo piu' ricomprendano atti e comportamenti
rivolti alla realizzazione di scopi connessi alle materie di
competenza regionale o provinciale. In effetti, le attivita' di mero
rilievo internazionale si concretizzano sostanzialmente in attivita'
di studio e di informazione, che possono risultare strumentali e
utili all'esercizio di competenze proprie, ma che possono altresi',
di per se' stesse, non essere direttamente riconducibili a tali
materie. D'altra parte, attivita' di studio e di informazione
siffatte sono comunque da ritenersi sempre consentite, anche fuori
dalle materie attribuite alla competenza della provincia, se si e' in
presenza di un interesse reale della collettivita' provinciale. Cio'
in base a quella giurisprudenza costituzionale (cfr. soprattutto
sentenza n. 829/1988) che fa delle regioni (e percio' anche delle
Province autonome) gli "enti esponenziali" delle collettivita'
sociali rappresentate, capaci di agire in funzione degli interessi di
queste ultime.
In ogni caso, il controllo sulle attivita' della provincia
autonoma, anche e prima di tutto al fine di prevenire eventuali
sconfinamenti dall'ambito di competenza della stessa, e quindi anche
eventuali attivita' non riconducibili alla sfera degli interessi
provinciali (intesa nel senso ampio or ora chiarito), non potrebbe
essere esercitato dal Governo nella forma anomala del rifiuto
d'intesa rispetto ad atti o attivita' di rilievo internazionale, ma
dovrebbe aver luogo secondo il regime generale dei controlli statali
sulle attivita' regionali (artt. 55 dello statuto speciale; artt. 2 e
7 e segg. del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305).
Il decreto impugnato introduce invece una forma di controllo
atipico e generalizzato sulle attivita' e gli atti della provincia
che si qualifichino come di rilievo internazionale, e dunque anche
sotto questo profilo si palesa illegittimo e lesivo dell'autonomia
provinciale.
5. - La provincia autonoma ricorrente ritiene che anche l'art. 3,
primo comma, del d.P.R. 31 marzo 1994 sia illegittimo e lesivo della
propria sfera di attribuzioni, quale prevista dallo statuto e dalle
relative norme di attuazione. Tale disposizione prevede infatti che
"per l'attuazione dei programmi, delle iniziative e delle altre
attivita' di cui agli artt. 1 e 2, le regioni si debbono coordinare,
utilizzando di norma i relativi servizi, con gli organismi dello
Stato e degli enti nazionali operanti all'estero". Questa norma
sembra predisporre un obbligo, per regioni e province autonome - sia
pur attraverso l'utilizzazione dell'espressione "di norma" - di
servirsi di organismi statali e di enti statali operanti all'estero,
nel caso esse svolgano attivita' promozionali all'estero o attivita'
di mero rilievo internazionale.
Ora, l'art. 3, secondo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266,
contenente "Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concenenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' di
indirizzo e coordinamento", stabilisce che gli atti di indirizzo e
coordinamento del Governo vincolano la provincia solo al
conseguimento degli obiettivi o risultati in essi previsti, e riserva
alla provincia stessa l'emanazione delle norme di organizzazione
eventualmente occorrenti per l'attuazione degli atti predetti. Gia'
sotto questo profilo generale, non vi potrebbe essere alcuna
legittima pretesa, da parte di un atto di indirizzo e coordinamento,
di dettare norme organizzative e di comportamento a regioni e prov-
ince autonome, relativamente alle modalita' pratiche con le quali
conseguire gli obiettivi prefissati dall'atto statale. Inoltre,
l'art. 5, n. 3, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, contenente "Norme
di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto
Adige in materia di turismo e industria alberghiera" prevede che sia
di competenza della provincia autonoma l'attivita' promozionale
turistica all'estero per iniziative da realizzare nel suo territorio,
e stabilisce che a questo fine, la provincia stessa possa (non debba)
avvalersi dell'Ente nazionale italiano per il turismo (Enit).
Sicche', con riferimento alle attivita' promozionali all'estero
che la provincia autonoma svolge nell'ambito delle proprie competenze
in tema di turismo, non potrebbe essere legittimamente previsto alcun
obbligo, per la provincia stessa, di servirsi dell'Enit. A meno che
l'obbligo di utilizzo "di norma" degli organismi ed enti statali
debba ritenersi non operante nel caso vi siano norme statutarie o di
attuazione che vi si oppongono (a favore di questa interpretazione
potrebbe state l'art. 7 dello stesso decreto, nella parte in cui
afferma che l'atto di indirizzo e coordinamento si applica anche alle
regioni a statuto speciale e alle province autonome, "salvo quanto
diversamente stabilito dagli statuti, dalle norme di attuazione e
dalle altre disposizioni che ad esse si riferiscono"), l'art. 3,
secondo comma, del d.P.R. 31 marzo 1994 e' pertanto da considerare
illegittimo e lesivo della sfera provinciale di attribuzioni, per
violazione dell'art. 8, n. 20, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
nonche' delle disposizioni di attuazione prima richiamate.
6. - Infine, e' da ritenere lesivo delle competenze attribuite
alla provincia autonoma anche l'art. 4, secondo comma, del d.P.R. 31
marzo 1994, il quale stabilisce che, in applicazione dell'art. 1,
secondo comma, lett. c), della legge 24 dicembre 1993, n. 537, ai
fini di facilitare i rapporti con gli organismi comunitari, con
apposito provvedimento legislativo sara' prevista l'istituzione
presso la rappresentanza permanente dell'italia di un contingente di
esperti regionali designati dalla Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome ai sensi dell'art. 4 del decreto
legislativo 16 dicembre 1989, n. 418. Tale disposizione, infatti, se
e' da interpretare nel senso che alla provincia sia preclusa la
possibilita' di tenere rapporti con gli uffici e le strutture
comunitarie attraverso strumenti e forme orgnizzative diverse da
quella prevista in questa disposizione, e in particolare sia preclusa
la creazione di propri uffici di collegamento presso le istituzioni
comunitarie (come si stabiliva espressamente in precedenti redazioni
dell'atto di indirizzo), risulta in palese contrasto con quanto
disposto dalla gia' ricordata norma dell'art. 3, secondo comma, del
d.lgs. n. 266/1992, la quale vincola la provincia solo al
raggiungimento degli obiettivi indicati negli atti di indirizzo e
coordinamento, e riserva alla competenza provinciale l'emanazione
delle norme di organizzazione eventualmente occorrenti. Secondo tale
norma, la provincia ricorrente ben potrebbe, al fine di raggiungere
gli obiettivi fissati nell'art. 4, primo comma, lettere a), b), c) e
d), dell'atto di indirizzo, stabilire autonomamente la disciplina
organizzativa piu' idonea, e dunque anche la creazione di propri
appositi uffici. Nel merito, e' poi da sottolineare come la prevista
istituzione presso la rappresentanza permanente dell'Italia
(organismo statale) di un contingente di esperti, designati
congiuntamente da tutte le regioni e province autonome, appare assai
poco idonea a raggiungere i gia' ricordati obiettivi fissati nel
primo comma dello stesso articolo, che contengono significativi
riferimenti alle singole e specifiche realta' regionali o
provinciali.
Anche per questa disposizione vale inoltre la censura relativa
alla mancata esistenza di un previo fondamento legislativo: ne' puo'
ovviare a tale mancanza il riferimento ad un futuro "apposito
provvedimento legislativo" che dovrebbe intervenire a sostenere la
previsione in esame, in quanto resta il fatto che il contenuto
precettivo "negativo" della disposizione stessa (in ipotesi
preclusivo dell'adozione di altri strumenti organizzativi da parte
della provincia) e' nel frattempo del tutto privo di base legale.