IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronuncaito la seguente ordinanza sul ricorso n. 11165/1993
proposto dai signori: Rosa Maria Rosaria, Vernola Domenico, Falcone
Francesco, Lia Giuseppe, Pucci Rosa, Talarico Carolina, Pistoia Maria
Teresa, Veraldi Anna, Notaro Elisabetta, Zaccone Giovanni, De Fazio
Giuseppe, Viscido Giancarlo, Loprete Giuseppe, Verdoliva Maria
Gabriella, Molinari Margherita, Maimone Antonietta, Borello Bruno,
Pultrone Francesco, Garcea Teresa, La Croce Giacinto, Lorenzo A.
Maria, Gigliotti Antonietta, Mannarino Egidio, Ricca Diana, Vozza
Emanuele, Voci Gregorio, Vero Antonio, Brutto Pasquale, Falcone
Patrizia, Cicco Filippina, Iannone Filomena, Mellace Carlo,
Pelliccione Angelo, Salerno Gabriella, Russo Anna, Rodoquino Saverio,
Pugliese Anna, Iani Vittoria, Iapello Giuseppina, Carrieri Dario,
Scalzo Corrado, Gasparro Antonio, Meleca Antonio Vincenzo, Ficchi'
Consolata Rita, Geracitano Francesco, Zaffino Bruno, De Matteo
Umberto, Saladino Vincenzo, Pate Francesca, Marfella Gaetano,
Caracciolo Franco, Cianflone Gennaro, D'Angelo Raffaele, Rizzo
Giovanni, rappresentati e difesi dall'avv. Renato Recca ed
elettivamente domiciliati presso lo stesso, in Roma, via Ruggero
Fiore n. 25, contro il Ministero di grazia e giustizia, in persona
del Ministro pro-tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 per la declaratoria
dell'obbligo dell'Amministrazione statale di corrispondere:
a) l'indennita' riconosciuta dall'art. 1 della legge 28 giugno
1988, n. 221 con le maggiorazioni derivanti dalle variazioni
percentuali di cui all'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 21;
b) la rivalutazione monetaria delle somme che risulteranno
dovute e non tempestivamente pagate, oltre agli interessi
corrispettivi sulle somme rivalutate;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 20 aprile 1994 la
relazione del cons. Giancarlo Tavarnelli;
Uditi, altresi', l'avv. Recca per i ricorrenti e l'avvocato dello
Stato Greco per l'Amministrazione;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
I ricorrenti, dipendenti del Ministero di grazia e giustizia, con
il presente ricorso depositato il 23 luglio 1993, hanno chiesto la
declaratoria dell'obbligo dell'amministrazione di corrispondere
l'indennita' riconosciuta dall'art. 1 della legge 28 giugno 1988, n.
221 con le maggiorazioni derivanti dalle variazioni percentuali di
cui all'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 21 nonche' la
rivalutazione monetaria sulle somme dovute al predetto titolo e non
tempestivamente pagate, oltre agli interessi corrispettivi sulle
somme rivalutate.
In sostanza i ricorrenti si dolgono che non siano state
corrisposte al personale dell'amministrazione giudiziaria le somme
derivanti dall'adeguamento triennale, a norma dell'art. 3 della legge
n. 27/1981, dell'indennita' di cui all'art. 1 della legge n.
221/1988.
A sostegno della pretesa di aver titolo al predetto adeguamento i
ricorrenti hanno dedotto il seguente, articolato, motivo:
Violazione, mancata e falsa applicazione dell'art. 1 della legge
n. 21/1980 (rectius n. 221/1988) e dell'art. 3 della legge n.
27/1981.
Eccesso di potere per illogicita', per omessa valutazione dei
presupposti, per errata applicazione di legge, per disparita' di
trattamento, manifesta ingiustizia in quanto:
l'espressione usata dal legislatore all'art. 1 della legge n.
221/1988, che ha previsto l'attribuzione a decorrere dal 1 gennaio
1988 al personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie
dell'indennita' di cui all'art. 3 della legge n. 27/1981 "nella
misura vigente al 1 gennaio 1988" non andrebbe interpretata nel senso
che l'importo dell'indennita' debba essere ancorato a tale data senza
poter essere adeguato in base al criterio di rivalutazione periodica
di cui al citato art. 3 della legge n. 27/1981, poiche' il
riferimento alla predetta data sarebbe posto soltanto per indicare
l'importo dell'emolumento nel momento della sua attribuzione, mentre
sarebbe indubbia l'intenzione del legislatore di attribuire al
personale dell'amministrazione giudiziaria la medesima indennita'
goduta dal personale della magistratura in ogni risvolto strutturale
ed economico;
l'interpretazione sostenuta dai ricorrenti troverebbe logica
conferma nel fatto che la stessa legge n. 221/1988 ha previsto che
l'indennita' in argomento assorba alcuni compensi derivanti dalla
successiva modificazione dell'art. 168 della legge n. 312/1980,
nonche' di quelli di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 13 aprile 1984, rivalutabili per effetto dei rinnovi
contrattuali triennali, non essendo possibile ipotizzare che il
legislatore abbia inteso introdurre una indennita' sostitutiva degli
stessi non indicizzata;
anche l'nalisi dei lavori preparatori evidenzierebbe la volonta'
del legislatore di parificare tale indennita' nelle sue connotazioni
strutturali, di scegliere, cioe', meccanismi retributivi fondati su
criteri analoghi a fronte del medesimo impegno necessario nello
specifico settore della pubblica amministrazione;
non sarebbe ipotizzabile, infine, che la rivalutazione periodica
dell'indennita' sia prerogativa esclusiva del magistrato atteso che
l'art. 2 della legge n. 425/1984 ha esteso integralmente
(indicizzazione compresa) l'indennita' di cui trattasi, oltre che ai
magistrati delle Magistrature Speciali, anche agli avvocati e
procuratori dello Stato, certamente non appartenenti all'ordine della
magistratura.
L'avvocatura generale dello Stato, costituitasi in giudizio per il
Ministero di grazia e giustizia, dopo aver affermato, con memoria
depositata il 19 marzo 1994, che i ricorrenti sono dipendenti del
predetto Ministero e che a loro favore viene corrisposta, in
applicazione dell'art. 1 della legge 15 febbraio 1989, n. 51,
l'indennita' prevista dalla legge n. 221/1988 nella misura fissata al
1 gennaio 1988, sostiene che allo stato della normativa
"l'interpretazione seguita dall'amministrazione e' corroborata
dall'art. 3, commi 60 e segg., della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
che contiene, appunto, un'interpretazione autentica della normativa
prima richiamata, come tale avente efficacia retroattiva".
Con memoria depositata l'8 aprile 1994 la difesa dei ricorrenti ha
eccepito l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, sessantunesimo
comma, della legge n. 537/1993, nel combinato disposto con l'art. 1
della legge n. 221/1988, per contrasto con gli artt. 3 e 36 della
Costituzione, in quanto la norma in questione, cosi' come
autenticamente interpretata, non sarebbe conforme ai principi di
uguaglianza e di adeguatezza e proporzionalita' della retribuzione.
D I R I T T O
Come risulta dal contesto del ricorso proposto da dipendenti del
Ministero di grazia e giustizia, la pretesa dei ricorrenti e'
limitata all'accertamento del diritto a percepire, con rivalutazione
e interessi, le somme derivanti dall'applicazione del sistema di
adeguamento periodico previsto dall'art. 3 della legge n. 27/1981
all'indennita' riconosciuta dall'art. 1 della legge 28 giugno 1988 n.
221.
I ricorrenti si dolgono infatti che l'anzidetto adeguamento non
sia stato corrisposto al personale dell'amministrazione giudiziaria.
Non e' invece contestata tra le parti l'avvenuta corresponsione
dell'indennita' di cui al citato art. 1 della legge n. 221/1988 nella
misura vigente al 1 gennaio 1988.
Con l'atto introduttivo del presente giudizio i ricorrenti hanno
sostenuto che in base ad una corretta interpretazione del predetto
art. 1 della legge n. 221/1988 l'espressione usata dal legislatore,
secondo cui l'indennita' ex art. 3 della legge n. 27/1981 e'
attribuita "nella misura vigente al 1 gennaio 1988", risponderebbe
solo alla finalita' di individuare l'importo dell'emolumento all'atto
della sua attribuzione al personale, fra l'altro, delle cancellerie e
segreterie giudiziarie, e non a quello di determinare in misura
invariabile l'emolumento stesso ancorandolo all'ammontare vigente
alla predetta data e con cio' escludendone l'assoggettabilita' al
meccanismo di adeguamento periodico previsto dal medesimo art. 3
della legge n. 27/1981.
L'interpretazione sostenuta dai ricorrenti era conforme
all'orientamento assunto dalla giurisprudenza anche di questo
tribunale (cfr., da ultimo, C.S., IV, 22 ottobre 1993, n. 923, che
conferma Tar Lazio, I, 11 luglio 1992, n. 1001).
Nelle more del giudizio e', peraltro, intervenuta la legge 24
dicembre 1993, n. 537, che all'art. 3, sessantunesimo comma, ha
dettato la seguente disposizione:
"L'art. 1 della legge 22 giugno 1988, n. 221, si interpreta nel
senso che il riferimento all'indennita' di cui all'art. 3 della legge
19 febbraio 1981, n. 27, e' da considerare relativo alle misure
vigenti alla data del 1 gennaio 1988, espressamente richiamata dalla
disposizione stessa".
In sede di intepretazione autentica dell'art. 1 della legge n.
221/1988 il legislatore si e', quindi, pronunciato in senso contrario
alla pretesa fatta valere dai ricorrenti avendo
inequivocabilmenteaffermato che l'indennita' attribuita dal medesimo
articolo va considerata come determinata in misura fissa, cioe'
nell'ammontare dell'indennita' di cui all'art. 3 della legge n.
27/1981 vigente al 1 gennaio 1988, e non in misura variabile.
Allo stato della legislazione ordinaria il ricorso dovrebbe,
pertanto, essere rigettato.
A seguito dell'intervento del legislatore i ricorrenti hanno,
tuttavia, sollevato questione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, sessantunesimo comma, della legge n. 537/1993, nel
combinato disposto con l'art. 1 della legge n. 221/1988, per
contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione poiche' la norma
risultante dall'interpretazione autentica non sarebbe conforme ai
principi di uguaglianza e di adeguatezza e proporzionalita' della
retribuzione.
La predetta questione di incostituzionalita' non appare
manifestamente infondata.
Al riguardo il collegio ritiene opportuno rammentare che
l'interpretazionedell'art. 1 della legge n. 221/1988, allora
sostenuta dall'amministrazione e ora confermata in via autentica dal
legislatore, era stata disattesa dal Consiglio di Stato proprio in
quanto non sembrava conforme ai principi costituzionali cui si
richiamano i ricorrenti.
Potrebbe, infatti, ritenersi priva di ragionevole giustificazione
la scelta di consentire l'indicizzazione dell'indennita' solo per il
personale togato atteso che l'estensione di tale emolumento al
personale non togato presuppone il riconoscimento dell'esistenza di
un rapporto di connessione tra le attivita' dell'uno e dell'altro
personale, la cui rilevanza non si affievolisce con il decorso del
tempo.
In altri termini, poiche' non sembrerebbe ipotizzabile che per i
periodi successivi al 1 gennaio 1988 sia richiesto al personale non
togato un minore impegno nello svolgimento dell'attivita' connessa a
quella dei magistrati, potrebbe dubitarsi della costituzionalita'di
una soluzione legislativa che all'atto di estendere l'indennita'
giudiziaria al predetto personale a decorrere dal 1 gennaio 1988 la
rapporta, nel suo ammontare piu' elevato, alla misura vigente a tale
data per il personale di magistratura, mentre nel prosieguo del tempo
non consente la conservazione di questo rapporto di proprozionalita'
in quanto, limitando l'adeguamento periodico solo all'indennita'
attribuita al personale togato, determina progressivamente una
relativa svalutazione dell'emolumento nei confronti del personale non
togato, che non sembrerebbe giustificata, come si e' accennato, da
una corrispondente diminuzione del livello quantitativo e qualitativo
della prestazione richiesta, non collegabile ad una situazione di
eccezionale emergenza riguardante in particolar modo solo il primo
periodo di applicazione della legge.
L'indennita' giudiziaria estesa a quest'ultimo personale verrebbe,
quindi, a subire un processo di graduale snaturamento poiche', come
ha ricordato il consiglio di Stato, sezione IV, nella citata
decisione n. 923/1993, gli stessi lavori preparatori sulla legge n.
221/1988 davano atto che all'indennita' e' coessenziale, fra l'altro,
"la rivalutazione triennale" (atti senato, I Commissione, 1 giugno
1988).
In ultima analisi la determinazione di non consentire
l'adeguamento periodico potrebbe apparire in contrasto con il
principio di ragionevolezza, potendo ritenersi non facilmente
conciliabile, sul piano di una obiettiva ricostruzione della funzione
della norma, con le finalita' ravvisabili nella scelta di attribuire
al personale non togato l'indennita' stabilita per i magistrati
dall'art. 3 della legge n. 27/1981.
In proposito, come ricordato dal consiglio di Stato nella citata
decisione, e' significativa l'affermazione contenuta nella relazione
illustrativa del d.d.l. n. 1047 (poi divenuto la legge n. 221 in
argomento) a sostegno delle ragioni dell'estensione dell'indennita'
giudiziaria al predetto personale e cioe' che " .. la stretta
connessione tra attivita' del magistrato ed attivita' del personale
di cancelleria, il comune ed analogo contributo alla realizzazione
del servizio-giustizia, la necessita' di un medesimo impegno,
comportano la scelta di meccanismi retributivi fondati su criteri
analoghi nell'ambito di questo particolare settore della pubblica
amministrazione".
In relazione a quanto sopra il collegio ritiene di dover rimettere
la questione di incostituzionalita', nei termini in precedenza
delineati, all'esame della Corte costituzionale.