Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 5474 del 26 settembre 1994,
rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 26
settembre 1994 rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice
segretario generale della giunta (rep. n. 17260) - dagli avvocati
professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica, per il regolamento di competenza in relazione al
decreto del Ministro dell'interno 16 febbraio 1994, recante "Riparto
del Fondo nazionale ordinario per gli investimenti a comuni, province
e comunita' montane".
F A T T O
1. - La provincia autonoma di Bolzano e' titolare, in base allo
statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige ed alle relative
norme d'attuazione, di competenze legislative ed amministrative di
tipo esclusivo sia - in generale - in materia di "lavori pubblici di
interesse provinciale", e sia in materia di "urbanistica e piani
regolatori", di "edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o
parzialmente, da finanziamenti di carattere pubblico", e di
"agricoltura, foreste, .. bonifica" (rispettivamente, nn. 17, 5, 10 e
21 dell'art. 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).
E' noto, altresi', che alla provincia autonoma di Bolzano le norme
costituzionali (artt. 69 e segg. e 79 dello statuto T.-A.A.)
attribuiscono anche autonomia finanziaria. Il bilancio della
provincia e' alimentato, oltre che dalle entrate finanziarie proprie,
anche dalla finanza derivata, consistente nei trasferimenti di
risorse da parte dello Stato, necessari anch'essi per provvedere agli
interventi - ordinari e speciali - nelle materie di propria
competenza. Al riguardo, anche in armonia con quanto stabilito
dall'art. 79 dello statuto T.-A.A. (e dall'art. 119, terzo comma,
della Costituzione) la legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il
coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto Adige e delle
province autonome di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria)
ha stabilito alcuni principi che integrano la disciplina statutaria
relativa alla finanza provinciale. In particolare l'art. 5 della
legge n. 386/1989, dopo avere stabilito al primo comma che "Le prov-
ince autonome partecipano alla ripartizione di fondi speciali
istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri e le
modalita' per gli stessi previsti", al secondo comma espressamente
aggiunge che "I finanziamenti recati da qualunque altra disposizione
di legge statale in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore
delle regioni, sono assegnati alle province autonome ed affluiscono
al bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative
provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro
nei conti consuntivi delle rispettive province". Non solo: il
successivo terzo comma dell'art. 5 aggiunge pure che "Per
l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al secondo
comma, si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse
leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o delle quote di riparto".
Giova anche ricordare, al riguardo, che la disciplina stabilita
dall'art. 5 delle legge n. 386/1989 e' stata poi richiamata e
confermata dalle ultime norme di attuazione dello statuto speciale
per il T.-A.A. (emanate a conclusione della vertenza sull'attuazione
del c.d. "pacchetto"). Infatti l'art. 12, primo comma, del d.lgs. 16
marzo 1992, n. 268, recita testualmente che "Le disposizioni in
ordine alle procedure e alla destinazione dei fondi di cui all'art.
5, secondo e terzo comma, della legge 30 novembre 1989, n. 386, si
applicano con riferimento alle leggi statali di intervento ivi
previste, anche se le stesse non sono espressamente richiamate".
2. - Cio' premesso, il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
504 ("Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma
dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421"), agli artt. 34,
terzo comma, e 41 ha disciplinato il finanziamento da parte dello
Stato del Fondo nazionale ordinario per gli investimenti, destinato
ad erogare contributi in conto capitale per la realizzazione di
lavori e opere pubbliche degli enti locali (province, comuni e
comunita' montane) "di preminente interesse sociale ed economico,
secondo gli obiettivi generali della programmazione sociale e
territoriale stabiliti dalla regione ai sensi dell'art. 3 della
citata legge n. 142/1990" (a sua volta l'art. 3, merita ricordare,
stabilisce al quarto comma che ogni regione - e si deve intendere
anche le province autonome - "determina gli obiettivi generali della
programmazione economico-sociale e territoriale e su questa base
ripartisce le risorse destinate al finanziamento del programma di
investimenti degli enti locali").
Il quinto comma del citato art. 41 del d.lgs. n. 504/1992
stabilisce inoltre che, per quanto riguarda in particolare le
comunita' montane, "il fondo e' distribuito alle regioni, per il
successivo riparto alle comunita' montane, per la meta' sulla base
della popolazione residente in territorio montano e per la meta'
sulla base della superfice dei territori classificati montani ..".
Infine, il sesto ed ultimo comma del d.lgs. n. 504/1992 stabilisce
che "Con decreto del Ministro dell'interno, sentite l'ANCI, l'UCI e
l'UNCEM e da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, viene provveduto al
riparto".
Di fatto, in applicazione della surriferita disciplina del Fondo,
negli anni 1991, 1992 e 1993 sono state regolarmente trasferite alla
provincia autonoma di Bolzano le quote del Fondo concernenti in
particolare i finanziamenti per le comunita' montane. Ma,
inopinatamente, analogo trasferimento non e' stato effettuato dal
Ministro dell'interno nel corrente anno 1994.
Infatti il 6 agosto 1994 e' stato pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 1983 il d.m. 16 febbraio 1994, di esecuzione dell'art.
41, sesto comma, del d.lgs. n. 504/1992. Con l'art. 1 di tale decreto
sono stati destinati complessivamente per le comunita' montane L.
11.000.000.000 per il 1994 e L. 14.000.000.000 per il 1995; mentre
l'art. 2 ha attribuito, in particolare, " .. alle regioni per le
comunita' montane i contributi elencati negli allegati tabulati". Ma
in tali tabulati, questa volta, nessuna attribuzione di quota di
fondo e' prevista per le province autonome di Trento e Bolzano (ne'
per la regione Trentino-Alto Adige).
Il decreto del Ministro dell'interno 16 febbraio 1994, e' pertanto
lesivo delle attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano, che lo
impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui agli artt. 8,
nn. 5, 10, 17 e 21; 16 e 104 dello statuto speciale T.-A.A. (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670) e relative norme d'attuazione; nonche' dei
principi relativi all'autonomia finanziaria provinciale di cui agli
artt. 69 e segg. e 79 dello statuto speciale e relative norme
d'attuazione (specie in relazione agli artt. 5 della legge 30
novembre 1989, n. 386; 4, ultimo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n.
266; e 12, primo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268.
La lesione delle attribuzioni provinciali compiuta dal d.m. 16
febbraio 1994, che esclude la provincia ricorrente dal riparto dei
contributi relativi alle comunita' montane, risulta con evidenza da
quanto gia' sopra esposto.
Tali contributi riguardano lavori pubblici di indubbio interesse
provinciale ( ex art. 8, n. 17, dello statuto T.-A.A.) - tanto e'
vero che essi costituiscono oggetto della programmazione provinciale
(art. 41, quinto comma, del d.lgs. n. 504/1992) - ed addirittura
riguardano anche i piu' specifici settori delle altre competenze
provinciali di cui alle norme statutarie in epigrafe (viabilita',
urbanistica, edilizia, agricoltura e foreste, bonifiche, ecc.). La
stessa legge statale che disciplina la distribuzione di tali
contributi - art. 41, quarto comma, del d.lgs. n. 504/1992 -
stabilisce che essi vanno ripartiti fra le regioni (e quindi anche
fra le province autonome) che poi provvederanno alla successiva
ripartizione alle comunita' montane.
Nessun dubbio puo' dunque esservi sul fatto che si tratti di
finanziamenti che rientrano fra quelli di cui all'art. 5 della citata
legge n. 386/1989 (spec. secondo comma); art. 5 cui codesta ecc.ma
Corte ha piu' volte riconosciuto il carattere di norme d'attuazione
dello statuto T.-A.A., non modificabile ne' derogabile al di fuori
del meccanismo dell'accordo Stato-province autonome ex art. 104 dello
statuto (sentenze n. 123 e n. 366 del 1992, e da ultimo sentenza n.
166/1994). Tale applicabilita', del resto, risulta confermata - come
gia' si e' detto - dall'art. 12 del d.lgs. n. 268/1992, contenente le
ultime norme d'attuazione dello statuto in materia finanziaria.
Ne' si potrebbe ritenere - come in passato era stato sostenuto in
casi analoghi dall'amministrazione dello Stato - che il trasferimento
in questione fosse precluso dalla disciplina stabilita dall'art. 4,
terzo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 ("Norme d'attuazione
dello statuto speciale per il T.-A.A. concernenti il rapporto tra
atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la
potesta' statale di indirizzo e coordinamento"), secondo cui "Fermo
restando quanto disposto dallo statuto e dalle relative norme
d'attuazione, nelle materie di cui al primo comma (cioe' di
competenza propria della regione o delle province autonome) le
amministrazioni statali, comprese quelle autonome, e gli enti
dipendenti dallo Stato non possono disporre spese ne' concedere,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi per
attivita' nell'ambito del territorio regionale o provinciale".
Come e' noto, infatti, quella norma d'attuazione era stata intesa
dallo Stato nel senso che essa, escludendo ogni forma di competenza
propria delle province autonome, avrebbe comportato in venir meno di
ogni finanziamento, con onere totale o parziale a carico dello Stato,
diretto alle province autonome nelle materie di loro competenza (in
tal senso v. per esempio, il decreto del Ministro del tesoro 16
luglio 1993, in materia di finanziamento dell'edilizia sanitaria, da
cui e' originato il conflitto deciso da codesta ecc.ma Corte con la
sentenza n. 126/1994).
Ma tale tesi e' stata respinta una volta per tutte da codesta
ecc.ma Corte con la sentenza n. 165/1994, nella quale si e' affermato
che scopo e significato di quella norma d'attuazione non e' gia'
quello ora ricordato sostenuto dallo Stato (che avrebbe comportato,
in sostanza, il blocco della finanza "derivata" provinciale); essa e'
infatti "volta a garantire l'ente locale da possibili invasioni della
sua sfera di competenza a mezzo di interventi diretti di spesa, non
certo a precludere il finanziamento di attivita' amministrative
dell'ente stesso ..".
In conclusione, in base ai principi costituzionali che
garantiscono l'autonomia finanziaria della provincia ricorrente, ed
alle specifiche norme statutarie e d'attuazione citate, il decreto
ministeriale impugnato avrebbe dovuto trasferire anche alla provincia
(cosi' come era avvenuto negli anni precedenti) una quota del
finanziamento per le comunita' montane. Il non averlo fatto ha
determinato una violazione delle sue attribuzioni costituzionali.