ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge
regionale della Campania 27 giugno 1987, n. 35 (Piano urbanistico
territoriale dell'area sorrentino-amalfitana) promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 25 maggio 1993 dal giudice per le
indagini preliminari presso la Pretura di Salerno nel procedimento
penale a carico di Alfonso Russo, iscritta al n. 470 del registro
ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1993;
2) ordinanza emessa il 12 novembre 1993 dal Pretore di Salerno -
sezione distaccata di Cava dei Tirreni, nel procedimento penale a
carico di Armando Anastasio ed altro, iscritta al n. 457 del registro
ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 35, prima serie speciale dell'anno 1994;
Visti gli atti di intervento del Presidente della giunta regionale
della Campania;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Luigi Nerone e Sergio Ferrari per il Presidente
della giunta regionale della Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Il giudice per le indagini preliminari presso la Pretura di
Salerno, nel corso di un giudizio penale con rito abbreviato - nel
quale si procedeva contro l'imputato, tra l'altro, per il reato
previsto dall'art. 20, lettera c), della legge 28 febbraio 1985, n.
47, per aver eseguito, in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e
di inedificabilita' ai sensi della legge regionale della Campania 27
giugno 1987, n. 35 ed in assenza di concessione edilizia, opere di
sopraelevazione di un preesistente fabbricato, con ordinanza emessa
il 25 maggio 1993 (R.O. n. 470/1993), ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 117, primo
comma, e 42, secondo comma, della Costituzione, dell'art. 5 della
legge regionale della Campania 27 giugno 1987, n. 35, nella parte in
cui vieta il rilascio di concessioni edilizie per tutti i comuni
dell'area sorrentino-amalfitana fino all'approvazione dei piani
regolatori generali comunali adeguati al piano urbanistico adottato
dalla regione.
Nell'ordinanza si espone che l'imputato aveva eseguito - senza
concessione - una costruzione edilizia sul territorio del comune di
Cava dei Tirreni, compreso nel piano urbanistico territoriale
(P.U.T.) adottato dalla Regione Campania con legge 27 giugno 1987, n.
35 e come tale soggetto a vincolo paesaggistico e, ai sensi dell'art.
5 della citata legge regionale, a vincolo di inedificabilita'
assoluta.
Secondo il giudice a quo, detto piano urbanistico, anche se
definito espressamente "piano territoriale di coordinamento" e
contenente "norme generali di uso del territorio", all'art. 5,
vietando il rilascio di concessioni edilizie in tutti i Comuni
compresi nel piano stesso, crea un vincolo generale, assoluto ed
immediatamente operante di inedificabilita' (salve limitate eccezioni
in materia di edilizia pubblica).
E proprio per tale ragione, trattandosi di divieto sine die - in
quanto non e' previsto un termine perentorio per l'approvazione dei
piani regolatori generali comunali - la norma censurata violerebbe
l'art. 117 della Costituzione, per inosservanza dei principi
fondamentali, stabiliti in materia dalle leggi dello Stato, ed in
particolare dall'art. 1- bis della legge 8 agosto 1985, n. 431, a
norma del quale il vincolo paesaggistico puo' essere imposto solo con
riferimento a beni ed aree determinate. Inoltre, introducendo un
vincolo d'inedificabilita' assoluta e non derogabile, la disposizione
de qua si porrebbe in contrasto con la disciplina dettata dall'art. 7
della legge n. 1497 del 1939 e dall'art. 82, comma nono, del d.P.R.
n. 616 del 1977 (aggiunto dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985), i
quali prevedono la derogabilita' del vincolo in forza di apposita
autorizzazione.
La norma censurata violerebbe, altresi', l'art. 42, secondo comma,
della Costituzione, poiche' sopprimerebbe a tempo indeterminato lo
ius aedificandi - che, alla stregua della legislazione statale, puo',
invece, essere esercitato previa concessione amministrativa, secondo
il regime dettato dall'art. 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - ed
in tal modo esplicherebbe il potere di determinazione dei modi di
godimento della proprieta' privata, riservato dall'art. 42, secondo
comma, della Costituzione, esclusivamente alla legge statale.
1.2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente della giunta
regionale della Campania, che ha concluso per la infondatezza della
questione, sottolineando, in particolare, la efficacia vincolante
delle prescrizioni del piano urbanistico territoriale, approvato con
la legge regionale impugnata, nei confronti dei comuni, i quali sono
obbligati a recepirle nei propri strumenti urbanistici, e la
necessita', che e' all'origine della norma censurata, di proteggere
le prescrizioni di detto piano fino alla introduzione di esse nei
piani urbanistici comunali, la cui approvazione e' obbligatoria.
Del resto, tale norma di salvaguardia, si osserva nella memoria,
introduce un divieto temporaneo ponendo un termine, sia pure incertus
quando, alla sua durata, e cio' basterebbe ad escludere la
configurabilita' di una limitazione di carattere espropriativo
costituzionalmente illegittima perche' imposta senza indennizzo.
Si rileva, altresi', che i beni aventi valore paesistico
costituiscono una categoria originariamente di interesse pubblico,
rispetto alla quale la giurisprudenza costituzionale ha escluso la
equiparazione dei vincoli imposti con provvedimenti amministrativi e
delle espropriazioni soggette all'obbligo della corresponsione di un
indennizzo.
Quanto al rilievo secondo cui il vincolo paesaggistico puo' essere
imposto solo con riferimento a beni ed aree determinati, si osserva
nella memoria che, essendo il P.U.T. un piano territoriale di
coordinamento, ben potrebbe comprendere nel proprio perimetro una
porzione del territorio regionale piu' ampia di quella soggetta a
tutela paesaggistica dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985. Se non
si ammettesse tale possibilita', dovrebbe ritenersi priva di senso la
distinzione tra P.U.T. e piano paesistico.
2. - Una questione sostanzialmente identica e' stata sollevata, in
riferimento agli artt. 117, primo comma, e 42, secondo comma,
nonche', come si evince dalla parte motiva della ordinanza, terzo
comma, della Costituzione, con ordinanza emessa il 12 novembre 1993
(R.O. n. 457 del 1994), dal Pretore di Salerno - sezione distaccata
di Cava dei Tirreni. Questi, nel richiamare la predetta ordinanza del
g.i.p. presso la pretura di Salerno, osserva, in particolare, che il
piano urbanistico territoriale, la cui finalita', all'art. 3 della
legge impugnata, e' espressamente indicata nella "considerazione dei
valori paesistici ed ambientali", esorbiterebbe da tale programmatica
premessa, ricomprendendo nei vincoli previsti l'intero territorio di
34 comuni, e quindi involgendo piu' direttamente la tutela di
interessi di tipo urbanistico-edilizio, ed operando una inammissibile
commistione tra le due discipline, quella paesaggistica e quella
urbanistica. In tal modo il diritto di proprieta' verrebbe sottoposto
ad un vincolo esorbitante dai limiti posti dall'art. 1 della legge n.
10 del 1977 e dall'art. 42 della Costituzione, con compressione del
diritto stesso indefinita nel termine finale, determinata non dalla
legge ne' da un atto amministrativo, ma solo dall'inerzia
dell'amministrazione, e non correlata ad un indennizzo.
Quanto meno, secondo il remittente, la norma censurata avrebbe
dovuto stabilire una differente regolamentazione delle zone
sottoposte a vincolo paesistico e di quelle vincolate dal punto di
vista urbanistico.
2.1. - Anche nel secondo giudizio e' intervenuto il Presidente
della giunta regionale della Campania, sostenendo la infondatezza
della questione. Al riguardo, premesso il rilievo sulla nozione
unitaria di ambiente, al di la' della distinzione degli ambiti
ambientale ed urbanistico, entrambi caratterizzati dalla esigenza
primaria di tutelare la qualita' della vita nelle sue molteplici
manifestazioni, nella memoria si osserva che la disposizione
regionale, attuativa della legge generale sull'ambiente, opera su un
piano di tutela di interessi pubblici prevalente su quello al quale
afferiscono interessi urbanistici, e che un regime di salvaguardia
risulta imprescindibile ove si voglia conservare alla legge n. 431
del 1985 la capacita' effettiva di incidere sulle attivita' umane
dotate di "naturale aggressivita'" verso l'ambiente. Tale regime e',
comunque, transitorio in quanto rigorosamente circoscritto al periodo
di tempo intercorrente tra l'entrata in vigore del piano urbanistico
territoriale e l'approvazione dei piani regolatori generali dei
comuni ricadenti nel territorio protetto. Del resto, si conclude,
l'adozione dei piani regolatori generali, con tutto cio' che vi e'
connesso anche relativamente all'esercizio di poteri sostitutivi in
caso di inerzia da parte dei comuni, resta regolata dalla legge n. 10
del 1977.
2.2. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica l'Avvocatura della
Regione Campania ha depositato, in relazione alla questione sollevata
con ordinanza n. 457 del 1994, una memoria con la quale ha eccepito
la inammissibilita' per difetto di rilevanza della questione stessa,
della quale ha comunque ribadito la infondatezza.
Sotto il primo profilo, si osserva che una eventuale pronuncia di
illegittimita' costituzionale della norma impugnata non avrebbe
l'effetto, come ritenuto dal giudice a quo, di modificare
l'imputazione da quella di cui alla lett. c) in quella di cui alla
lett. b) dell'art. 20 della legge n. 47 del 1985.
Nel merito, la difesa della Regione, nel rinviare a quanto
sostenuto nella precedente memoria, rileva una tautologia nell'iter
argomentativo del remittente, secondo il quale, posta, in modo
assiomatico, la natura urbanistica del vincolo in questione, il suo
regime dovrebbe essere quello tipico del piano regolatore, e cioe' di
un atto a contenuto generale che, imponendo limitazioni alla
proprieta', prevede altresi' deroghe ad essa mediante atti singolari.
Considerato in diritto
1. - I giudizi introdotti con le ordinanze di cui in epigrafe
presentano sostanziale identita' di questioni, e possono, pertanto,
essere riuniti e definiti con unica sentenza.
2. - I remittenti dubitano della legittimita' costituzionale
dell'art. 5 della legge della Regione Campania 27 giugno 1987, n. 35,
con la quale e' stato approvato il piano urbanistico territoriale
dell'area sorrentino-amalfitana, nella parte in cui detta norma vieta
il rilascio di concessioni edilizie per tutti i comuni dell'area
interessata fino all'approvazione dei piani regolatori generali
comunali adeguati al citato piano regionale.
Tale disposizione violerebbe l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, ponendosi in contrasto con i principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato, che operano quale limite alla
potesta' legislativa regionale, ed in particolare: a) con l'art. 1-
bis della legge statale 8 agosto 1985, n. 431 (rectius, art. 1- bis
del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, introdotto dalla legge di
conversione 8 agosto 1985, n. 431), a norma del quale il vincolo
paesaggistico puo' essere imposto solo con riferimento a beni ed aree
determinate, e non, indiscriminatamente,sull'intera area presa in
considerazione dalla legge regionale impugnata; b) con gli artt. 7
della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e 82, comma nono, del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 - aggiunto dall'art. 1 del citato d.l. n. 312 del
1985, come sostituito dalla legge di conversione n. 431 del 1985 -, i
quali prevedono la derogabilita' del vincolo in forza di apposita
autorizzazione.
I remittenti deducono, altresi', la lesione dell'art. 42, secondo
comma, della Costituzione, sotto il profilo della compressione sine
die del diritto di proprieta', e, quindi, della sostanziale
abrogazione dello ius aedificandi, che, invece, secondo la
legislazione statale, alla stregua dell'art. 1 della legge 28 gennaio
1977, n. 10, puo' essere esercitato previa concessione
amministrativa.
A tali rilievi, nella ordinanza R.O. n. 457 del 1994, emessa dal
Pretore di Salerno - sezione distaccata di Cava dei Tirreni, si
aggiunge il sospetto di incostituzionalita' della disposizione in
questione per la mancata correlazione della compressione della
proprieta' ad un indennizzo. Deve, pertanto, pur in assenza di
espressa menzione nel dispositivo, ritenersi estesa la censura anche
al terzo comma dell'art. 42 della Costituzione.
3. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilita'
per irrilevanza sollevata dalla Regione Campania con riferimento alla
ordinanza R.O. n. 457 del 1994, secondo la quale la eventuale
declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma impugnata
non avrebbe influenza nel giudizio a quo, poiche' non comporterebbe,
contrariamente a quanto ritenuto dal remittente, la modificazione
della originaria imputazione.
L'eccezione e' infondata.
La norma censurata introduce un regime di inedificabilita' in zone
precedentemente non sottoposte a vincolo in base alla legislazione
statale. Pertanto, la sua applicazione costituisce, nel giudizio a
quo, il presupposto del contestato reato di cui all'art. 20, lett.
c), consistente nella realizzazione, in assenza di concessione, di
interventi edilizi in zona vincolata. Ne deriva la rilevanza della
questione, poiche' la eventuale sopravvenuta illegittimita' del
vincolo disposto dalla norma di cui si tratta si rifletterebbe sulla
fattispecie sottoposta all'esame del remittente, che potrebbe
degradare nella piu' lieve ipotesi contravvenzionale di esecuzione di
lavori in assenza di concessione, di cui all'art. 20, lett. b), della
citata legge n. 47 del 1985.
4. - Nel merito le questioni non sono fondate.
L'art. 5 della legge della Regione Campania 27 giugno 1987, n. 35
dispone, al primo comma, che "dalla data di entrata in vigore del pi-
ano urbanistico territoriale e sino all'approvazione dei piani
regolatori generali comunali (ivi incluse le obbligatorie varianti
generali di adeguamento ai piani regolatori generali eventualmente
vigenti), per tutti i comuni dell'area e' vietato il rilascio di
concessioni ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10. Sono escluse
da tale divieto le concessioni relative a opere di edilizia pubblica
(residenziale, scolastica, sanitaria, ecc.) che comunque dovranno
essere conformi alla normativa urbanistica all'atto vigente, e munite
del parere di conformita' della giunta regionale".
Siffatto vincolo di inedificabilita', esteso all'intero territorio
compreso nel piano, secondo i remittenti, sarebbe imposto dalla
Regione in violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione,
in quanto esorbitante dai limiti derivanti dai principi fondamentali
della legislazione statale nella materia.
5. - Il primo dei principi violati sarebbe quello desumibile
dall'art. 1- bis del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, introdotto dalla
legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431. Detta norma
consentirebbe, infatti, l'intervento delle regioni soltanto con
riferimento ai beni ed alle aree elencate dal quinto comma dell'art.
82 del d.P.R. n. 616 del 1977 come integrato dall'art. 1 della legge
n. 431 del 1985, che non potrebbero coincidere con l'intera
superficie dei trentaquattro comuni costituenti l'area investita dal
piano in questione.
5.1. - Al riguardo, appare opportuna una premessa sulle finalita'
di detta legge, ripetutamente poste in luce dalla giurisprudenza di
questa Corte (sent. n. 67 del 1992, ord. n. 431 del 1991, sent. n.
151 del 1986).
Allo scopo di apprestare una piu' efficace protezione dei beni
ambientali, la ora ricordata legge n. 431 ha seguito un criterio che
si discosta nettamente da quello che aveva ispirato disciplina e
tutela delle bellezze naturali nella legge 23 giugno 1939, n. 1497.
Invece di limitarsi ad interventi diretti alla preservazione di cose
e di localita' di particolare pregio singolarmente considerate, essa
ha previsto vincoli paesaggistici generalizzati, in ordine a vaste
porzioni e numerosi elementi del territorio individuati secondo
tipologie paesistiche, ubicazionali o morfologiche, indicate all'art.
1, che integra l'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977; con una scelta
la cui ratio sta nella introduzione di una tutela del paesaggio
improntata a integralita' e globalita'.
5.2. - Il concetto tradizionale di paesaggio ha subito, quindi,
una trasformazione, evolvendo verso un allargamento dell'area della
tutela riferibile al complesso dei valori inerenti al territorio, con
il conseguente intrinseco collegamento di paesaggio e di strutture
urbane (edilizie, sociali, produttive) e allargamento della
disciplina urbanistica, cui gia' l'art. 80 del d.P.R. n. 616 del 1977
attribuiva una funzione di protezione ambientale accanto a quella
originaria di assetto e di sviluppo edilizio dei centri abitati.
Le due funzioni, quella di pianificazione paesistica e quella di
pianificazione urbanistica, restano pur sempre ontologicamente
distinte, avendo obiettivi, in linea di principio, diversi, da
ricollegare, sostanzialmente, per la prima, alla tutela dei valori
estetico-culturali, per la seconda alla gestione del territorio a
fini economico-sociali.
La riferita concezione "dinamica" del paesaggio, e la piu' ampia
apertura del concetto di urbanistica, hanno avuto per risultato una
sorta di mutualita' integrativa, per effetto della quale la tutela
dei valori paesaggistico-ambientali si realizza anche attraverso la
pianificazione urbanistica. E' propriamente in questo ambito e in
questa funzione che si colloca ed opera la legge n. 431 del 1985,
quando, con l'aggiunta dell'art. 1- bis al d.l. n. 312 del 1985,
dispone che "le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di
valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante la
redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con
specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali ...". Si
e', in tal modo, riconosciuta la possibilita' che il perseguimento
della tutela paesaggistica avvenga attraverso l'impiego di piani
paesistici ovvero di piani urbanistici a valenza paesaggistica.
Sulla diversa natura, e tuttavia sulla integrabilita' del fine
protettivo dei valori ambientali, ricorrente in entrambi i menzionati
piani, questa Corte si e' gia' in altra occasione soffermata
(sentenza n. 327 del 1990), osservando che il piano urbanistico
territoriale e' comunque uno strumento di pianificazione urbanistica,
che trova il proprio nucleo iniziale di disciplina nei "piani
territoriali di coordinamento" previsti dall'art. 5 della legge n.
1150 del 1942, mentre il fondamento normativo dei piani paesistici si
rinviene nell'art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, relativa
alla protezione delle bellezze naturali, e nell'art. 23 del regio-
decreto 3 giugno 1940, n. 1357.
5.3. - Tale premessa rende ragione della non fondatezza della
questione sollevata, con riferimento alla pretesa esorbitanza dai
limiti posti dall'art. 1- bis del d.l. n. 312 del 1985
dell'imposizione con legge regionale di un generalizzato vincolo di
inedificabilita'. Se e' vero, infatti, che tale disposizione
riferisce il piano urbanistico territoriale con specifica
considerazione dei valori paesistici ed ambientali - al pari del pi-
ano paesistico - ai "beni ed alle aree elencati nel quinto comma
dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616", e' pur vero, come
gia' rilevato nella citata sentenza n. 327 del 1990, che la
limitazione della disciplina alle sole predette zone risulta estranea
agli strumenti di pianificazione urbanistica, la cui efficacia e'
"normalmente orientata verso l'assetto dell'intero territorio di
spettanza dell'ente investito del potere di pianificazione".
Pertanto, il riferimento del citato art. 1 legge alle categorie di
beni sottoposti a specifica tutela paesaggistica non puo' essere
correttamente inteso come "limitativo delle ordinarie competenze
regionali in materia urbanistica". Al contrario, se la regione non
puo' prescindere, nei propri strumenti programmatici, dalla tutela
dei valori paesistico-ambientali, essa ben puo', nell'esercizio delle
sue competenze urbanistiche, prendere in considerazione tali valori,
con automatico ampliamento dell'efficacia dello strumento ad aree non
comprese nella disciplina della legge n. 431. Al riguardo, la Corte
ha gia' avuto modo di sottolineare come la protezione preordinata da
tale legge sia pur sempre "minimale" e non escluda ne' precluda
"normative regionali di maggiore o pari efficienza" (sentt. nn. 327
del 1990, 151 del 1986), in una visione organica del territorio e dei
valori sottostanti alla disciplina dell'uso dello stesso.
6. - Nemmeno e' fondata la censura che lamenta l'inosservanza dei
principi affermati dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 e 82,
nono comma (introdotto dall'art. 1 del d.l. n. 312 del 1985, come
sostituito dalla legge di conversione n. 431 del 1985), del d.P.R. n.
616 del 1977, che consentono la derogabilita' del vincolo
paesaggistico in forza di apposita autorizzazione, mentre analoga
possibilita' non e' contemplata dall'art. 5 della legge regionale
della Campania n. 35 del 1987.
Il divieto di rilascio di concessioni edilizie nell'area compresa
nel piano urbanistico territoriale della Campania, disposto dalla
norma impugnata - che, come si vedra' piu' avanti, non ha carattere
assoluto ne' temporalmente illimitato - e' una misura di
salvaguardia, prodromica all'approvazione dei piani regolatori
generali comunali ovvero all'adeguamento di quelli eventualmente
vigenti alle prescrizioni del piano urbanistico territoriale, a
tutela dei valori ambientali, dei quali si vuole evitare una
menomazione che pregiudichi in via definitiva l'efficacia del
procedimento di pianificazione in corso. Si tratta di un vincolo che
discende dalla stessa facolta', riconosciuta alla regione, di
apprestare una piu' penetrante tutela ambientale, e la cui temporanea
inderogabilita' costituisce il corollario di detta facolta'.
7. - Infondate sono, infine, le censure sollevate con riferimento
all'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione.
Quanto al secondo comma, le ordinanze, rilevato che tale norma
riconosce e garantisce la proprieta' privata, riservando alla legge
statale di determinarne i modi di godimento, osservano che la legge
28 gennaio 1977, n. 10, pur sostituendo il regime di autorizzazione
con quello di concessione dello ius aedificandi, ha espressamente
riconosciuto il diritto del proprietario di edificare sul proprio
terreno, purche' questo venga esercitato nel rispetto dei valori
territoriali e con la partecipazione agli oneri relativi
all'attivita' edilizia che si intende intraprendere (art. 1 legge n.
10 del 1977). La legge statale ha, quindi, previsto una dettagliata
procedura per il rilascio della concessione edilizia. Viceversa, la
legge della regione Campania n. 35 del 1987, all'art. 5, renderebbe
praticamente irrealizzabile lo ius aedificandi in tutto il territorio
dei trentaquattro comuni interessati al piano urbanistico
territoriale, precludendo ai rispettivi sindaci l'esercizio del
potere-dovere di esaminare le richieste di concessioni edilizie; in
tal modo di fatto si abrogherebbe la citata legge statale n. 10 del
1977, esercitandosi dalla regione quel potere di determinare i modi
di godimento della proprieta' privata, riservato dalla Costituzione
esclusivamente alla legge statale.
Il Pretore di Salerno aggiunge - in tal modo implicitamente
invocando il parametro di cui all'art. 42, terzo comma, della
Costituzione - l'ulteriore rilievo che il vincolo imposto dalla norma
censurata sottopone la proprieta' ad una compressione indefinita nel
termine finale, che, come tale, dovrebbe essere correlata ad un
indennizzo; compressione non determinata da una legge, ne' da un atto
amministrativo, ma soltanto dall'inerzia dell'amministrazione, sotto
la specie della mancata adozione - o del mancato adeguamento - dei
piani regolatori generali. Il che determinerebbe un procrastinarsi
infinito del vincolo in questione.
7.1. - Al riguardo, la Corte rileva anzitutto che, se e' vero che
le regioni non hanno competenza a legiferare in materia di diritto
privato, tale preclusione concerne i rapporti intersoggettivi da cui
i diritti stessi derivano, mentre, per quanto attiene alla normazione
conformativa del contenuto dei diritti di proprieta' allo scopo di
assicurarne la funzione sociale, la riserva di legge stabilita
dall'art. 42 della Costituzione puo' trovare attuazione anche in
leggi regionali nell'ambito delle materie indicate dall'art. 117
della Costituzione (cfr. sent. n. 391 del 1989).
Del resto, nella specie, e' una legge statale, la legge n. 431 del
1985, ed, in particolare, una norma in essa contenuta - quella che
aggiunge l'art. 1 legge al d.l. n. 312 del 1985, che, per ammissione
degli stessi remittenti, costituisce principio fondamentale, ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione - a stabilire il potere, ed anzi il
dovere, per le regioni, di redazione di piani urbanistico-
territoriali; piani che, avendo per oggetto la disciplina del
territorio, comportano limiti al diritto di proprieta'. Tali limiti
rientrano tra quelli previsti dall'art. 42, secondo comma, della
Costituzione, non potendosi dubitare del collegamento di essi con la
funzione sociale della proprieta'.
7.2. - Illegittima sarebbe l'imposizione dei predetti vincoli alla
utilizzazione edilizia dei suoli se, comportando la assoluta
inedificabilita' - in via definitiva, o anche in via temporanea ma
senza alcuna prefissione del termine finale di durata - non
prevedesse la corresponsione di un indennizzo.
Ma, come gia' accennato, la censurata restrizione del diritto di
proprieta' derivante dall'art. 5 della legge della regione Campania
n. 35 del 1987 cede rispetto a qualificate categorie di opere e a
costruzioni perseguenti anche finalita' pubbliche, e non e'
indefinita nel tempo.
Sotto il primo profilo, va osservato che la norma, sin
dall'origine, ha escluso dal divieto di rilascio di concessioni
quelle relative ad opere di edilizia pubblica (residenziale,
scolastica, sanitaria, ecc.). Nella formulazione conseguente alle
modifiche apportate con legge regionale 1 luglio 1993, n. 22, la
esclusione si estende alle "concessioni relative agli interventi
costruttivi delle cooperative edilizie dotate di finanziamento ..", a
quelle relative agli interventi in aree agricole ed insediamenti
residenziali e produttivi, nonche' agli interventi a rete
(illuminazioni, acquedotti, fognature).
7.3. - Ne' puo' affermarsi, infine, che il divieto di rilascio di
concessioni disposto dalla norma sia temporalmente illimitato.
Secondo quanto affermato da questa Corte (sentt. nn. 186 del 1993;
141 del 1992; 1164 del 1988), i vincoli che comportino
l'inedificabilita' delle aree assumono carattere sostanzialmente
espropriativo se non sono adeguatamente delimitati nel tempo:
pertanto, le norme che li prevedono, ove non ne dispongano
l'indennizzabilita', debbono circoscriverne la durata entro limiti
ragionevoli.
Nella specie, la temporaneita' dei vincoli risulta dalla congiunta
operativita' della legislazione regionale e di quella statale, che
prevedono una serie di misure, dall'obbligatorio adempimento di
attivita' amministrative sino ai poteri sostitutivi nei confronti
degli enti inadempienti, idonee ad assicurare che comunque, entro un
ragionevole limite temporale, il termine di validita' della norma di
salvaguardia si compia con la realizzazione degli strumenti
urbanistici richiesti.
L'art. 35 della stessa legge regionale della Campania n. 35 del
1987 obbliga, infatti, i comuni, i cui territori ricadono in tutto o
in parte nell'ambito del piano urbanistico territoriale, ad adeguare
alle prescrizioni in esso contenute, entro centottanta giorni dalla
pubblicazione della legge, i piani regolatori generali vigenti, prev-
edendo, in caso di inadempimento, un potere sostitutivo "dell'ente
delegato competente" (e cioe', a norma dell'art. 23 della legge
regionale n. 54 del 1980, le comunita' montane, e, per i comuni non
compresi in esse, le province).
Per il caso di mancata adozione del piano regolatore generale
comunale, la legislazione statale prevedeva forme e modalita' di
esercizio dei poteri sostitutivi nei confronti dei comuni
inadempienti, indicando, all'art. 8 della legge n. 1150 del 1942, nel
prefetto l'organo competente alla nomina di un commissario.
L'adozione di tali misure e' stata, poi, trasferita alle regioni con
l'art. 1 del d.P.R. n. 8 del 1972.