Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore on.le dott. Federico
Palomba, giusta deliberazione della giunta regionale del 18 ottobre
1994, n. 30/2 rappresentata e difesa - in virtu' di procura a margine
del presente atto - dal prof. avv. Sergio Panunzio, presso il cui
studio e' elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3;
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
in relazione alla nota del Ministero delle finanze - Dipartimento del
territorio - Direzione compartimentale del territorio per la Sardegna
- Sezione staccata di Nuoro, del 26 agosto 1994 (prot. n. 1240 rep. 3
dem.), con la quale si invita la Cooperativa pescatori Tortoli'
S.r.l. a corrispondere presso l'ufficio del registro di Lanusei gli
importi dovuti a titolo di canone per la concessione relativa
all'utilizzo di un fabbricato demaniale sito in localita'
Arbatax-Cala Genovesi, del comune di Tortoli'.
F A T T O
1. - La regione Sardegna, in base all'art. 3, lett. i), ed
all'art. 6 dello statuto speciale (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3), ha competenze legislative ed amministrative esclusive in
materia di pesca. Tali competenze sono nella sua piena
disponibilita', anche a seguito della intervenuta emanazione delle
relative norme d'attuazione dello statuto: artt. 6 e 7 del d.P.R. 19
maggio 1950, n. 327; artt. 1 e seguenti del d.P.R. 24 novembre 1965,
n. 1627; art. 1 del d.P.R. 27 agosto 1972, n. 669.
Ai fini del presente ricorso assume particolare rilievo la
disciplina stabilita dal citato d.P.R. n. 1627/1965 ("norme
d'attuazione dello statuto speciale per la Sardegna in materia di
pesca e saline sul demanio marittimo e nel mare territoriale").
Questo, all'art. 1, stabilisce che sono trasferite alla regione tutte
le "funzioni amministrative dell'autorita' marittima statale
concernenti la regolamentazione della pesca, i divieti e le
autorizzazioni in materia di pesca, le concessioni, la sorveglianza,
i permessi per il versamento nelle acque dei rifiuti industriali,
nonche' quelle concernenti le saline, relativamente al demanio
marittimo ed al mare territoriale". Il successivo art. 2 aggiunge poi
che, in particolare "I provvedimenti concernenti le concessioni di
pesca e di saline e l'esecuzione di opere sul demanio marittimo e nel
mare territoriale sono adottati dall'amministrazione regionale", sia
pure "previo parere favorevole della competente autorita' statale
sulla compatibilita' con le esigenze del pubblico uso".
In relazione a quanto esposto, va particolarmente sottolineato il
fatto che, in base alle norme statutarie e d'attuazione, la regione
e' competente anche in ordine ai provvedimenti di concessione
concernenti la pesca, e cio' indipendentemente dal fatto che la
pesca, e le attivita' ad essa connesse, vengano svolte, nelle acque
interne od invece nel mare territoriale, o che esse comportino
utilizzazione del demanio marittimo anche se questo appartiene
esclusivamente allo Stato (art. 14, primo comma, dello statuto). In
quest'ultimo caso, dunque, vi e' separazione fra l'ente cui
appartiene il bene (lo Stato, titolare del demanio marittimo) e
l'ente titolare dei poteri concessori relativi al bene stesso (la
regione). Separazione che si spiega proprio perche' si tratta di
concessioni il cui oggetto precipuo non e' l'uso o l'amministrazione
del bene demaniale in se', ma piuttosto una attivita' (come appunto
la pesca) che e' oggetto della funzione amministrativa della regione.
Tutto cio', del resto, conformemente ad un risalente insegnamento di
codesta ecc.ma Corte, secondo cui la disciplina della pesca, e le
finalita' che di quella disciplina sono proprie, sono estranee
all'uso del bene, eventualmente appartenente al demanio statale, nel
quale la pesca e le attivita' connesse vengono esercitate (sent. n.
23/1957); e quindi spetta alla regione Sardegna, e non allo Stato, il
potere di accordare le concessioni di pesca anche in acque
territoriali e nel demanio marittimo (sentenza n. 164/1963).
2. - Cio' premesso, e' recentemente pervenuta (per conoscenza)
alla regione Sardegna la nota indicata in epigrafe del Ministero
delle Finanze - direzione compartimentale del territorio per la
Sardegna - sezione staccata di Nuoro del 26 agosto 1994 (prot. n.
1240 rep. 3 dem), indirizzata alla cooperativa pescatori Tortoli
S.r.l. Con tale nota - che richiama una precedente nota del 28 marzo
1994 (prot. 406) e le conseguenti determinazioni della capitaneria di
porto di Cagliari - si invita la suddetta cooperativa a corrispondere
allo Stato, presso l'ufficio del registro di Lanusei, gli importi
determinati dalla stessa amministrazione statale e dovuti per gli
anni 1992 e 1993 (pari a complessive L. 1.228.000) per l'utilizzo del
fabbricato demaniale marittimo di mq 80 sito in localita' Cala
Genovesi, Arbatax, del comune di Tortoli.
La nota suddetta si riferisce, invero, ad un fabbricato demaniale
la cui concessione alla cooperativa pescatori Tortoli, gia' assentita
con decreto dell'assessore regionale per la difesa dell'ambiente n.
57 del 31 marzo 1980, e' stata poi prorogata dalla regione con
successivi decreti assessorali fino all'ultimo che e' del 1 marzo
1993 ed ha prorogato la concessione fino al 31 dicembre 1994.
Si tratta di un fabbricato che viene utilizzato come centro di
raccolta di prodotti ittici dai soci della cooperativa alla quale,
con gli stessi provvedimenti regionali di cui sopra, e' stato
concesso il compendio ittico di "Tortoli" ed aree adiacenti.
La nota ministeriale succitata, del 26 agosto 1994, e' pertanto
lesiva delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alla regione
autonoma Sardegna, che quindi con il presente atto solleva in
relazione ad essa (nonche', per quanto possa occorrere, alle
determinazioni della capitaneria di porto di Cagliari circa la misura
del canone, non conosciute ma in essa richiamate) conflitto di
attribuzioni e la si impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui agli artt. 3 e
6 dello statuto speciale per la Sardegna (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3) e relative norme d'attuazione (spec. artt. 1 e 2
del d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627).
1. - Osserviamo preliminarmente - a prevenire eventuali eccezioni
- che non possono nutrirsi dubbi circa la piena ammissibilita' del
presente ricorso in relazione al suo oggetto. Questo, infatti, non e'
costituito da una controversia in ordine all'appartenenza del bene
(il fabbricato demaniale marittimo di mq 80 in localita' Cala
Genovesi e l'area su cui insiste) cui si riferiscono gli atti statali
che hanno determinato il presente conflitto. La contestazione non
consiste in una vindicatio rei avente ad oggetto il bene di cui
sopra.
Incontestata dunque - anche in relazione all'art. 14 dello statuto
sardo - l'appartenenza al demanio marittimo statale dell'area e del
fabbricato di Cala Genovesi concesso alla cooperativa dei pescatori
di Tortoli, oggetto proprio del presente conflitto e' invece una
questione di competenza.
Invero, in discussione non sembrerebbe essere neppure la
competenza in ordine alla adozione del provvedimento concessorio
relativo alle attivita' di pesca nel compendio ittico di Tortoli, ed
in particolare alla utilizzazione del fabbricato demaniale sito in
Cala Genovesi. Al riguardo, infatti, la nota del 26 agosto 1994 (come
pure la nota n. 406 del 28 marzo 1994 da essa citata) non contesta il
fatto che quella concessione sia stata assentita dalla regione.
Cio' che invece la nota ministeriale in questione afferma (dando
origine al presente conflitto) e' la competenza dello Stato, anziche'
della regione concedente, a determinare il canone ed a percepirlo.
Ma in realta' la competenza a determinare il canone ed a
percepirlo consegue proprio a quella stessa competenza ad assentire
la concessione che, nel particolare caso in questione sembra non
essere contestata dallo Stato. Una competenza che, in virtu' della
disciplina costituzionale stabilita dallo statuto speciale per la
Sardegna (e dalle relative norme d'attuazione) e' riservata alla
competenza esclusiva della regione ricorrente.
Comunque, lo ripetiamo, la presente controversia ha per oggetto un
problema di competenza. E pertanto, tale essendo il suo oggetto,
sarebbe del tutto inconferente richiamare la giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte (sent. n. 111/1976, e piu' recentemente sent. n.
309/1993) la quale ha affermato che esula dalla materia dei conflitti
di attribuzione fra Stato e regioni la vindicatio rei da parte di uno
di detti enti nei confronti dell'altro.
2. - Cio' premesso, veniamo alla lesione della competenza
regionale prodotta dall'atto impugnato.
Questo - come gia' si e' detto - sembrerebbe non contestare la
competenza regionale ad assentire la concessione, ma solo quella a
determinare e percepire il canone. Tuttavia, nella illustrazione ed
argomentazione del presente ricorso conviene partire proprio dalla
competenza ad assentire la concessione: sia perche' questa
costituisce il normale presupposto delle altre; sia perche' la
competenza regionale ad assentire concessioni relative a beni del
demanio marittimo simili a quella di Cala Genovesi e' stata in altre
occasioni contestata dallo Stato, ed al riguardo e' pendente innanzi
a codesta ecc.ma Corte un altro ricorso per conflitto di attribuzioni
(si tratta del ricorso notificato dalla stessa regione Sardegna in
data 26 agosto 1994 e recante il n. 31/1994 del registro conflitti:
si segnala la opportunita' di riunirlo al presente ricorso per
discuterli insieme nella stessa udienza).
Il fabbricato demaniale marittimo di Cala Genovesi rientra nella
concessione regionale di pesca, a favore della cooperativa pescatori
Tortoli, avente ad oggetto l'intero "compendio ittico di Tortoli ed
aree adiacenti". Si tratta di una concessione che concerne
direttamente quella attivita' di pesca (ricordiamo che il fabbricato
in questione e' il centro di raccolta dei prodotti ittici dei soci
della cooperativa) che e' di competenza esclusiva della regione ai
sensi dell'art. 3, lett. i), dello statuto. Competenza nella quale le
norme d'attuazione dello statuto espressamente ricomprendono - come
gia' si e' ricordato - tutte le funzioni amministrative gia'
dell'autorita' marittima statale concernenti in genere "la
regolamentazione della pesca .. relativamente al demanio marittimo ed
al mare territoriale", ivi comprese, in particolare, "le concessioni"
(art. 1 del d.P.R. n. 1627/1965).
Vi e', poi anche un'altra norma d'attuazione dello statuto che
inequivocabilmente attribuisce alla regione Sardegna la competenza ad
assentire la concessione in questione.
Si tratta dell'art. 2 del gia' citato d.P.R. n. 1627/1965, il
quale - come gia' si e' ricordato - stabilisce che "I provvedimenti
concernenti le concessioni di pesca e di saline e l'esecuzione di
opere sul demanio marittimo e nel mare territoriale sono adottati
dall'amministrazione regionale, previo parere favorevole da parte
della competente autorita' statale sulla compatibilita' con le
esigenze di pubblico uso".
Quest'ultima norma e' particolarmente importante non solo perche'
conferma la competenza regionale ad assentire la concessione, ma
anche perche' mostra come in materia di siffatte concessioni di pesca
sia normale la scissione fra la titolarita' del bene demaniale, che
appartiene allo Stato, ed il potere di adottare il provvedimento
concessorio, che spetta invece alla regione in quanto titolare della
competenza in materia di pesca: cioe' dell'attivita' che costituisce
l'oggetto fondamentale della concessione e rispetto alla quale (come
meglio si dira' fra poco) il bene demaniale e la sua utilizzazione
hanno una funzione accessoria e strumentale.
Peraltro tale norma d'attuazione, se da' prevalenza - per il
motivo ora detto - al ruolo ed alla competenza della regione,
riconosce pero' un ruolo rilevante anche allo Stato, in quanto
proprietario del bene: ruolo che pero' non e' quello di adottare il
provvedimento concessorio, ma solo quello di dare un parere
favorevole in ordine alla adozione del provvedimento stesso da parte
della amministrazione regionale competente.
3. - Quanto si e' detto circa la (non contestata) competenza della
regione ad assentire la concessione relativa al fabbricato demaniale
di Cala Genovesi dovrebbe gia' di per se' essere sufficiente a
dimostrare che spetta alla regione anche la competenza a determinare
il canone della concessione ed a percepirlo.
Se, come e' indubbio, spetta alla regione di assentire la
concessione, ad essa spetta anche di determinare il canone e di
percepirlo; se e' la regione il soggetto giuridicamente responsabile
dell'uso del bene pubblico da parte della collettivita', spettera' ad
essa anche determinare e percepire il relativo canone. Ne' varrebbe
al riguardo il rilievo (lo osserviamo fin d'ora a prevenire eventuali
eccezioni avversarie) che, appartenendo il fabbricato di Cala
Genovesi al demanio marittimo statale, il diritto statale di
proprieta' sul bene (non contenstato dalla regione) comporti di per
se', necessariamente, che solo allo Stato possa spettare la
competenza a determinare il canone ed a percepirlo; e neppure
varrebbe richiamare al riguardo il fatto che talvolta codesta ecc.ma
Corte abbia ritenuto che vi sia coincidenza fra la titolarita' del
diritto di proprieta' su di un bene e la competenza a percepire il
canone di concessione del bene stesso (v. sent. n. 133/1986).
In realta', nel particolare caso delle concessioni di pesca come
quella in questione, neanche in base ai principi affermati dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte si potrebbe ritenere che
l'appartenenza del bene al demanio marittimo dello Stato comporti
necessariamente la esclusiva competenza dello Stato stesso alla
determinazione e riscossione del canone. Ed infatti, la coincidenza
soggettiva fra titolarita' del bene e la titolarita' del canone e'
stata affermata da codesta ecc.ma Corte limitatamente alle
concessioni il cui oggetto si identifica con il conferimento dell'uso
del bene stesso (v. infatti, oltre a sent. n. 133/1986 cit., anche
sent. n. 152/1971). E' soltanto per casi di questo genere, infatti,
che si e' ritenuto anche in dottrina che, trattandosi di beni
appartenenti al demanio dello Stato, solo lo Stato puo' concedere ad
un soggetto un diritto di "uso speciale" del bene stesso,
determinarne il canone e percepirlo.
Ma lo stesso non puo' dirsi quando - come e' appunto nel
particolare caso in questione - l'oggetto della concessione, anziche'
risolversi nell'uso speciale del bene demaniale, lo trascende,
essendo piuttosto costituito dalla regolazione ed organizzazione
dell'attivita' svolta dal concessionario. Nel qual caso sia la
competenza ad adottare il provvedimento concessorio, sia quella a
determinare il canone ed a percepirlo, non spetta all'ente che ha la
titolarita' del bene sul (o nel) quale l'attivita' viene svolta, ma
invece spetta all'ente che e' titolare delle funzioni incidenti sulla
attivita' svolta dal concessionario.
Nel caso in questione, dunque, trattandosi di una concessione a
fini di pesca in cui l'uso del bene demaniale e' un aspetto
secondario e strumentale rispetto all'attivita' di pesca, la
competenza a rilasciarla non spetta allo Stato, in quanto
proprietario dell'area su cui l'attivita' di pesca viene svolta, ma
spetta invece alla regione ricorrente, in quanto titolare esclusiva
della competenza legislativa ed amministrativa in materia di pesca; e
lo stesso vale anche per la competenza a determinare il canone ed a
percepirlo. Proprio questo, infatti e' il significato e la ragion
d'essere della norma d'attuazione stabilita dal gia' ricordato art. 2
del d.P.R. n. 1627/1965.