IL PRETORE
Sentite le parti e visti gli atti;
O S S E R V A
1. - Sulla rilevanza del rilievo, d'ufficio, della non manifesta
infondatezza delle questioni di costituzionalita' della normativa del
c.d. condono edilizio in ordine alla presente fattispecie.
La questione si pone in primo luogo relativamente alla sospensione
del procedimento penale in virtu' della norma dell'art. 44 della
legge n. 47/1985 applicabile al giudizio attraverso il richiamo
fattone dall'art. 1 del d.l. 27 settembre 1994, n. 551; nonche' in
relazione a tutte le altre norme del d.l. n. 551/1994 che
disciplinano la procedura del condono stesso.
Il pretore, aderendo agli autorevoli principi giurisprudenziali
formatisi in occasione dell'emanazione della legge n. 47/1985 (cfr.
Corte costituzionale 31 marzo 1988, n. 369, in F.I. 1989, I, 3383 e
segg.; Cass. 23 giugno 1987, Amici in F.I. Rep. voce "edilizia ed
urbanistica" m. 818; Cass. 10 novembre 1987 D'Ambrosio, in F.I. Rep.
1989 voce cit. m. 846; Cass. 7 giugno 1988 Zingaro in F.I. Rep. 1989
voce cit. m. 850; Cass. 2 maggio 1988 Mascolo in F.I. Rep. 1989 voce
cit. m. 853; Cass. 30 maggio 1988 Romagnoli in F.I. Rep. 1989 voce
cit. m. 859) che non possono non valere stante l'analogia dei
presupposti anche per l'attuale normativa, ritiene che l'iter
corretto che il giudice penale deve adottare, dopo l'entrata in
vigore del predetto decreto, ed in presenza di un processo penale per
fatti di urbanistica, sia il seguente: accertamento relativo alla
sussistenza o meno di cause di proscioglimento ai sensi dell'art. 129
del c.p.p. (cfr. in termini Cass. 9 dicembre 1989 Salvatore F.I. Rep.
voce cit. m. 839); in caso negativo accertamento dei presupposti che
astrattamente consentano l'applicazione della normativa di cui al
d.l. (in particolare data di ultimazione delle opere, nell'accezione
di cui all'art. 31, secondo comma, della legge n. 47/1985, che non
deve essere successiva al 31 dicembre 1993, salvo che la mancata
ultimazione sia dipesa da provvedimenti amministrativi o
giurisdizionali; dimensioni delle opere in relazione a quanto
prescritto dall'art. 1, primo comma, del d.l.; assenza di cause
ostative all'applicazione del condono come nel caso di costruzioni
abusive realizzate sopra e sotto il soprassuolo boschivo distrutto o
danneggiato per cause naturali o atti volontari, cfr. art. 2, nono
comma, del d.l. n. 551/1994); e solo nel caso di scrutinio positivo
(sicche' le opere abusive potrebbero in astratto beneficiare delle
procedure previste dal decreto, il che non equivale alla possibilita'
di ottenere la concessione in sanatoria, cfr. art. 39 della legge n.
47/1985) sospensione del procedimento penale ai sensi dell'art. 44
della legge n. 47/1985 fino alla scadenza del termine utile per la
presentazione della domanda di concessione in sanatoria.
Dopo tale termine il mantenimento della sospensione del
procedimento penale (art. 38 della legge n. 47/1985) e' condizionato
da ulteriori fattori. Il procedimento penale dovra' infatti
necessariamente riprendere il suo corso laddove non risulti la
presentazione tempestiva della domanda di concessione in sanatoria,
la legittimazione al conseguimento della sanatoria, il pagamento
delle somme dovute a titolo di oblazione (e di contributi concessori?
Cosi' sembrerebbe coordinando la norma dell'art. 38, primo comma,
della legge n. 47/1985 con quella dell'art. 2, primo comma, del d.l.
n. 551/1994), nella misura prevista, da versare nei tempi previsti
dal decreto e la cui prova del versamento deve essere allegata alla
domanda di sanatoria, la mancanza di omissioni e di inesattezze nella
domanda che la facciano ritenere dolosamente infedele.
Nel caso in esame, effettuati i riscontri necessari secondo il
modulo procedimentale teste' ricordato, il pretore ritiene che non
possa dubitarsi che il procedimento penale dovrebbe essere sospeso,
in virtu' dell'art. 44 della legge n. 47/1985, essendo certo che le
opere sono state ultimate, nella accezione di cui all'art. 31 della
legge n. 47/1985, entro il 31 dicembre 1993 e che le stesse non
impegnano una cubatura superiore a quella massima consentita dal
decreto-legge.
Si potrebbe obiettare che la dimostrata rilevanza della questione
di costituzionalita' otterrebbe solo alla disciplina della
sospensione del processo prevista dall'art. 44 della legge n.
47/1985, mentre non sarebbe dato allo stato affermarne la rilevanza
in ordine alla intera (e sostanziale) disciplina contenuta nelle
norme del c.d. condono edilizio, posto che l'imputato potrebbe anche
non presentare la domanda di concessione in sanatoria (come pure
potrebbero verificarsi le condizioni negative impeditive, alla
stregua dei parametri suindicati, alla applicazione della sospensione
ulteriore, quella ai sensi dell'art. 38 della legge n. 47/1985), con
il conseguente obbligo della prosecuzione del giudizio penale e la
irrilevanza delle questioni di costituzionalita' relative alla
disciplina sostanziale dettata dal d.l. in questione.
V'e' per contro da osservare che il ragionamento pecca per
difetto. Ed invero se cosi' si opinasse, neppure dopo la
presentazione della domanda di concessione in sanatoria (che produce
una sospensione del procedimento penale di ben piu' ampio respiro) il
giudice sarebbe abilitato a sollevare una questione di
costituzionalita' posto che e' impossibile sapere ex ante quale siano
gli esiti del procedimento amministrativo (ad es. l'interessato, in
prosieguo, potrebbe non corrispondere gli ulteriori importi di
oblazione dovuti).
Cio' che ad avviso del remittente rileva e' che nel momento in cui
il giudice e' tenuto ad applicare la sospensione del procedimento
penale si e' gia' instaurata, in virtu' dell'applicazione delle norme
del c.d. condono edilizio, una situazione processuale che (come
accadra' nella maggior parte dei casi) non potra' che sfociare nella
estinzione dei reati contestati all'imputato.
In ogni caso, quest'ultima ha chiesto la sospensione del giudizio
in relazione alla esistenza della normativa in esame producendo prova
del pagamento dell'oblazione e tali circostanze sono sufficienti,
come condivisibilmente riteneva la stessa Corte costituzionale con la
sentenza 31 marzo 1988, n. 369, cit., a radicare la rilevanza delle
sollevate questioni di costituzionalita' anche in relazione ad
articoli diversi dall'art. 44 della legge n. 47/1985.
2. - Va precisato che le eccezioni di incostituzionalita' sono
dirette nei confronti del condono edilizio di cui al d.l. n.
551/1994 (e precisamente nei confronti dell'art. 1 del medesimo) e
nei confronti delle norme del condono edilizio della legge n. 47/1985
nella misura in cui dal d.l. n. 551/1994 si citano e si fanno
proprie (espressamente o meno) le norme di cui alla legge n. 47/1985.
3. - Il primo dubbio di incostituzionalita' che questo pretore
intende sollevare e' quello, articolato in molteplici profili,
relativo allo strumento adottato per l'emanazione del c.d. condono
edilizio, vale a dire il decreto-legge.
Il disposto dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione
prevede, fra l'altro, che i provvedimenti provvisori con forza di
legge sono adottati dal governo "in casi straordinari di necessita' e
di urgenza"; e che i decreti perdono efficacia sin dall'inizio se non
sono convertiti entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione.
Ed invero, senza che possa valere in contrario la indubbia
esistenza di una diffusa prassi di un sempre piu' ampio uso della
decretazione di urgenza (sia sotto il profilo della emanazione di
decreti legge avulsa dalla sussistenza dei presupposti della
necessita' e della urgenza e sia sotto il profilo della reiterazione
di decreti non presentati o non convertiti), ed infatti non si crede
che una prassi contraria alla lettera ed allo spirito della
Costituzione possa legittimare atti che su di essa si fondano, sta il
fatto che, pur senza entrare nel merito della esistenza dei "casi
straordinari di necessita' e di urgenza", cionondimeno appare
innegabile affermare la necessita' della obbligatoria sussistenza di
una coerenza interna fra le norme emanate dal Governo e le ragioni di
urgenza e di necessita' dallo stesso Governo espresse, pena la
diretta violazione dell'art. 77 anche sotto l'aspetto della
irragionevolezza della normativa, viziata, mutuando una tipica
formula del diritto amministrativo, da eccesso di potere per
sviamento dalla causa.
Invero, nel caso in esame, le ragioni a sostegno della ricorrenza
di un caso di straordinaria necessita' e di urgenza per l'emanazione
delle norme sul condono edilizio non sono neppure indicate dal
Governo che afferma semplicemente di avere "la straordinaria
necessita' ed urgenza di emanare disposizioni al fine di rilanciare
le attivita' economiche e favorire la ripresa delle attivita'
imprenditoriali, nonche' per la semplificazione dei procedimenti in
materia urbanistico-edilizia".
Ma avere, da parte di un soggetto, sia pure il Governo della
Repubblica, l'impellente necessita' di fare qualche cosa non equivale
sul piano logico alla sussistenza della necessita'. Si puo'
avvertire, da parte del Governo, la legittima ed impellente
necessita' di emanare una certa normativa in un determinato settore
d'intervento perche' ad esempio ed in astratto il programma politico
od altre specifiche ragioni lo inducono a dare la preferenza a certe
tematiche sociali piuttosto che ad altre, ma questo in se' non
implica ontologicamente che quell'intervento o quella materia
rappresentino, ex se' un "caso straordinario di necessita' e di
urgenza".
La prima esigenza puo' essere affrontata nei modi piu' vari
(cercando ad es. una corsia preferenziale in Parlamento), ma solo la
seconda giustifica la decretazione d'urgenza.
L'interprete potrebbe ipotizzare che i casi straordinari di
necessita' e di urgenza possano attenere allo stato delle attivita'
economiche e produttive cui accenna il prologo del decreto-legge, ma
anche cosi' non si progredisce di tanto, sorgendo anzi il dubbio che
le situazioni sulle quali si voglia incidere siano i provvedimenti
repressivi (come sequestri e ordinanze di sospensione dei lavori)
adottati dalle varie autorita' preposte alla tutela del territorio
(con il paradosso che interventi legittimi emessi a tutela della
legalita' costituirebbero "casi straordinari di necessita' e di
urgenza"); che, viceversa, sotto altro versante e taglio visuale,
l'attivita' edilizia abusiva esistente e gia' disvelata dimostra
abbondantemente che non occorre alcun incentivo in tal direzione (e
caso mai occorre un freno piu' efficace).
Se poi invece e' l'attivita' edilizia lecita che si vuole
incentivare, non si vede che cosa il condono di quella illecita (ed
in particolare di quella illecita sostanzialmente) abbia con la prima
a che vedere.
Il d.l. n. 551/1994 reitera, con modifiche, il precedente d.-l.
26 luglio 1994, n. 468, decaduto.
La reiterazione dei decreti legge scaduti e' prassi frequente;
che, di fatto, prolunga surrettiziamente ed indeterminatamente i
termini di decadenza di sessanta giorni previsti dalla Costituzione,
con il non secondario effetto di impedire al Parlamento di esercitare
la potesta' legislativa che gli compete.
Ed ancora, lo strumento del decreto-legge, adottato per il condono
del 1994 e', ad avviso del remittente, fortemente sospetto per
violazione dei criteri di ragionevolezza che debbono ispirare le
leggi (anche i decreti-leggi) e del criterio di eguaglianza sancito
dalla Costituzione.
In materia penale l'uso del decreto-legge incontra dei limiti
insiti alla natura stessa del mezzo in relazione alla elevatezza dei
valori in gioco, ma anche laddove il decreto-legge non contenga norme
incriminatrici occorre tuttavia che la sua incidenza sulle norme
penali stesse sia compatibile e conforme ai dettami costituzionali.
L'assenza di certezza del diritto, in vario modo connessa alla
precarieta' del decreto-legge, puo' creare situazioni di disparita'
irragionevole fra i cittadini. Occorre riflettere sulla circostanza
che non tutti gli abusi edilizi che potrebbero in astratto
beneficiare del condono sono stati scoperti. E' quindi indubitabile
che avanzando domanda di concessione in sanatoria, l'autore di un
abuso non ancora accertato si espone agli eventuali rigori della
legge penale, laddove non convertito il decreto o convertito con
modifiche per lui negative, non intervenisse in suo favore una legge
del Parlamento. L'alternativa per il cittadino interessato ai
benefici del c.d. condono edilizio, ma al tempo stesso preoccupato
per le eventuali conseguenze dannose di una autodenuncia e' non
avanzare alcuna domanda di sanatoria fin tanto che la legge non sia
stata convertita, rischiando pero', in tal caso, di perdere i
benefici sperati per intempestivita' della domanda (il termine per il
pagamento dell'oblazione scade il 31 ottobre 1994 e quindi prima dei
sessanta giorni a far tempo dal 27 settembre 1994).
Il principio costituzionale dell'eguaglianza dei cittadini di
fronte alla legge in presenza di situazioni identiche, sancito
dall'art. 3 della Costituzione appare violato sotto molteplici
profili: rispetto a chi ha usufruito della normativa emanata con la
legge (e non d.l.) n. 47/1985; nonche' per la casualita' secondo la
quale alcuni soggetti potrebbero beneficiare del condono in virtu' di
decreti legge non convertiti e di cui siano stati successivamente
positivamente regolati gli effetti dal Parlamento ed altri non solo
per avere prudentemente aspettato, ma in ipotesi invano, la
conversione del decreto in legge, mancata; ed ancora, secondo cui
alcuni vi potrebbero beneficiare (in ipotesi di decreto convertito)
per aver osato rischiare ed altri no, non avendo avuto la stessa
determinazione (ed essendo nel frattempo e prima della conversione
scaduto il termine per il pagamento della oblazione); ovvero ed
ancora avendo alcuni pagato alla stregua del d.l. 26 luglio 1994, n.
468, un determinato importo a titolo di oblazione ed altri, nella
medesima situazione, ma ai sensi del d.l. 27 settembre 1994, n. 551,
un importo differente. Ne' a scalfire l'irragionevolezza (in termini
costituzionali) di tali diversi trattamenti puo' valere la
considerazione che si e' in presenza di comportamenti volontari e
liberi degli interessati, posto che la legge deve offrire criteri
applicativi certi nonche' astratti e generali ponendo tutti i
cittadini (che si trovino in situazioni analoghe o identiche) nelle
stesse condizioni. In particolare di fare scelte davvero libere e non
condizionate dal giustificato timore delle conseguenze di una
autodenuncia di portata anche penale (o, per converso, dalla speranza
di lucrare vantaggi e sconti dalle ulteriori formulazioni dei
decreti-legge). Queste e ed altre situazioni di irragionevolezza non
si potrebbero verificare in presenza di una legge emanata dal
Parlamento.
4. - La normativa impugnata, ad avviso del remittente, confligge
con l'art. 3, primo e secondo comma, della Costituzione anche per
altri profili. Come e' noto il primo comma dell'art. 3 stabilisce
che "tutti i cittadini hanno pari dignita' sociale e sono eguali
davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua,
di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e
sociali" ed il secondo che "e' compito della Repubblica rimuovere gli
ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto, la
liberta' e l'eguaglianza dei cittadini impediscono il pieno sviluppo
della personalita' umana e l'effettiva partecipazione di tutti i
lavoratori all'organizzazione politica economica e sociale del
Paese". Come e' noto le norme del condono edilizio di cui al d.l.
n. 551/1994 non fanno distinzione fra abusi sostanziali ed abusi
formali. Salve alcune esclusioni e limitazioni (relative al
soprassuolo boschivo percorso dal fuoco che nel d.l. del 1994 e'
escluso dal condono; nonche', ma non ai fini della estinzione del
reato che e' anche in tali casi attingibile, cfr. art. 39 della legge
n. 47/1985, alla esistenza di vincoli o alla natura demaniale
dell'area) anche gli abusi sostanziali possono essere sanati. In
altre parole anche un'opera in contrasto con le previsioni degli
strumenti urbanistici puo' essere condonata (nel senso pieno di
concessione in sanatoria ed estinzione del reato). E cosi', con
riferimento alla fattispecie in giudizio, preso atto che il perito
del giudice accertava che la cubatura realizzata dall'imputata
contrastava insanabilmente con il p.r.g. del comune di Trevignano
Romano (che con un indice di 0,15 mc/mq consente, su quell'area, una
cubatura massima di mc 220,5 in luogo dei 657,1 realizzati, con una
differenza in eccesso di mc 346,6) non v'e' dubbio che ciononostante
la prevenuta possa, teoricamente, avanzare e ottenere la concessione
in sanatoria.
In tal modo il soggetto interessato puo', in base alle norme del
condono edilizio, ottenere una serie di benefici e di vantaggi che ad
altri cittadini che pur si trovano in un'analoga situazione (che
hanno ad es. un terreno disponibile nella stessa area e delle stesse
dimensioni) sono negati. Si pensi a concessioni rilasciate per
depositi e magazzini in aree agricole dove sono invece state
costruiti manufatti per civile abitazione; ad altezze, cubature,
destinazioni d'uso non consentite e via dicendo. Tali opere
potrebbero essere realizzate solo in virtu' di una concessione
illegittima ovvero di un comportamento abusivo, senza concessione. A
tale stregua pero' non vi sarebbe nessuna violazione del principio di
eguaglianza, essendo assolutamente evidente a tutti che il cittadino
onesto, che si astiene dal realizzare opere abusive o con concessione
illegittima, non viene arbitrariamente discriminato (almeno in punto
di diritto) dalle altre cennate situazioni, le quali sono entrambe
contra legem, con tutto cio' che questo implica.
Viceversa, a seguito dell'applicazione delle norme in tema di
condono, la discriminazione che si determina e' palese. In punto di
diritto (se si escludono questioni attinenti ai rapporti
interprivati, di diritto civile, indifferenti alla sanatoria ma che
neppure sempre sussistono) il soggetto che ha sanato l'abuso si trova
in una condizione di piena legittimita' della titolarita' e della
disponibilita' del bene (puo' ottenere l'allaccio di utenze; puo'
validamente alienarlo, etc.). Vi sono motivazioni ragionevoli (in
termini costituzionali) a sostegno dei trattamenti differenziati? In
prima approssimazione si potrebbe opinare per la risposta positiva
pensando che chi beneficia del condono paga un prezzo (l'oblazione).
Ma a ben pensarci non e' questa una differenza che possa escludere la
sussistenza di una irrazionale discriminazione. Quanti cittadini
onesti (che non hanno commesso abusi edilizi) sarebbero ben lieti di
acquistare a poche lire un terreno agricolo e costruirci una casa per
civile abitazione, pagando le somme corrispondenti all'oblazione? La
risposta e' intuitiva.
E perche' invece tali cittadini non possono pagare e costruire?
Anche qui la risposta, nella sua crudezza, e' ovvia: perche' viene
valorizzato (se non si vuol dire premiato) l'atto illecito. E' l'atto
illecito infatti che viene trasformato, merce' il pagamento di somme,
in situazione secundum ius. L'onesto rimane, ancora una volta, al
palo ed in lui ardera' amaro e forte il sospetto che l'onesta' non
paghi. Va sottolineato inoltre, per quanto l'affermazione possa
sembrare errata in prima approssimazione, che si puo' conseguire il
condono anche senza pagare l'intera somma dovuta a titolo di
oblazione. Cio' e' espressamente previsto dal d.l. n. 551/1994
nell'ultimo periodo del nono comma dell'art. 1, con un meccanismo
automatico che attribuisce all'interessato la concessione in
sanatoria anche a prescindere dall'esatto pagamento di cio' che la
legge prevedeva dovuto a titolo di oblazione (cfr. pure art. 35,
dodicesimo comma, della legge n. 47/1985 e Cass. S.U. 19 dicembre
1990 Landolfi in F.I. 1991, I, 363 e segg. Il decreto, poi,
consente di beneficiare dei suoi effetti anche a soggetti che hanno
gia' usufruito, per altre opere abusive, del condono del 1985.
E' ad avviso del remittente difficile immaginare, nel settore
urbanistico ed ambientale, discriminazione piu' bruciante e
stridente. In definitiva, cio' che emerge con forza e' la
irrazionalita' del trattamento differenziato. Non si nega invero che
le situazioni (fra chi ha commesso l'abuso e chi non l'ha commesso)
siano differenti: cio' e' in re ipsa. Quello che e'
irragionevolmente discriminatorio e' il trattamento riservato all'un
soggetto e negato all'altro. Si potrebbe obiettare che cio' che il
pretore lamenta come discriminatorio e' all'incirca cio' che accade
in presenza di un'amnistia, ma l'eccezione non apparirebbe fondata
sol che si pensi che l'amnistia e' prevista, come istituto ad hoc
dalla Costituzione italiana (oltre che dal codice penale), ed i suoi
effetti diretti ed indiretti, le sue conseguenze ed implicazioni
individuali e sociali sono stati preventivamente ed ab origine
valutati e accettati dai padri costituenti. E di cio' vi e' riprova
nel fatto che la legge concessiva dell'amnistia deve essere approvata
dal Parlamento "a maggioranza dei due terzi dei componenti di
ciascuna Camera in ogni suo articolo e nella votazione finale".
L'amnistia, proprio per i gravi effetti che comporta e' disciplinata
espressamente dalla Costituzione che per essa prevede una procedura
rigorosa ed una larga maggioranza in modo da ridurre quanto possibile
gli squilibri che l'istituto, specialmente se usato con troppa
frequenza e disinvoltura, puo' comportare nel tessuto sociale del
Paese. Ora, in conclusione, secondo la Corte costituzionale (cfr.
sentenza n. 369/1988 citata) il c.d. condono edilizio non e' un
amnistia cosicche', seguendo tale tesi, la discriminazione che il
d.l. n. 551/1994 determina e, come sopra illustrata, non puo'
neppure essere giustificata nell'ottica del bilanciamento fra valori
(e precetti) costituzionali che puo' valere per l'amnistia.
5. - Il c.d. condono edilizio come atto di clemenza.
Avuti ben chiari i limiti che deve avere la presente ordinanza
(che sono quelli di sottoporre al giudizio dell'organo competente la
valutazione dei motivi di sospetta incostituzionalita' che l'ufficio
remittente nutre) occorre partire proprio dagli insegnamenti della
Corte costituzionale in materia. A tale proposito si deve fare
primario riferimento alla gia' citata sentenza 31 marzo 1988, n. 369.
In essa la Corte ha escluso che le norme del c.d. condono edilizio
(quello, ovviamente, di cui alla legge n. 47/1985) integrassero una
amnistia e che quindi la legge del 1985 potesse essere
incostituzionale per non essere stato il provvedimento adottato con
le garanzie di cui all'art. 79 della Costituzione. Si tratta di
operare un riesame della intera questione alla luce degli atti e
degli avvenimenti successivi al 1985 che potrebbe portare a
conclusioni diverse da quelle a suo tempo assunte dall'Alto Consesso
in relazione al condono del 1985: in relazione a cio' non pare
inutile sollevare, formalmente, come si fa', eccezione di
incostituzionalita' anche sotto il profilo della violazione dell'art.
79 della Costituzione, a maggiore ragione nell'attuale testo che
manifesta, con la qualificata maggioranza richiesta, il vasto
consenso sociale (come riflesso dalle opinioni espresse dai
rappresentati del popolo nel Parlamento) che si ritiene
costituzionalmente necessario per l'emanazione dell'amnistia e
dell'indulto; nonche' dell'art. 3 e 112 della Costituzione, in
relazione al vigente principio della obbligatorieta' dell'azione
penale.
Orbene, escluso che nel c.d. condono possa essere ravvisata una
forma particolare di oblazione extraprocessuale (per il che si
concorda pienamente con quanto espresso nella citata sentenza n.
369/1988 della Corte costituzionale), sembra al pretore che la
questione del raffronto fra le ipotesi di amnistia condizionata (cfr.
art. 151, terzo comma, del c.p. e, fra i casi concreti, ad es. il
d.P.R. 9 agosto 1982, n. 525 "concessione di amnistia per reati
tributari") e le norme premiali del c.d. condono edilizio, vada posta
tenendo presente un aspetto che puo' apparire ovvio ma che e'
tuttavia fondamentale: le norme del c.d. condono sono state emanate
con decreto-legge e con un titolo che nulla ha a che vedere con
l'amnistia o l'indulto. Si tratta pero' di accertare, al di la'
della nomenclatura (non basta attribuire a qualcosa un nome per
trasformarla in altro che, nella sostanza, non e'), quale siano,
realmente, il contenuto, la natura e la finalita' delle norme.
Quanto al contenuto delle norme pare difficilmente contestabile che
un titolo diverso (appunto di "amnistia ed indulto") che fosse stato
attribuito alle norme impugnate non avrebbe affatto sfigurato, come
suggerisce ad es. il raffronto con il citato d.P.R. n. 525/1982 in
tema di amnistia per i reati tributati, che opera con meccanismi
procedimentali non dissimili da quelli contenuti nelle norme del
condono edilizio.
Questo perche' in entrambi i casi (amnistia, condizionata -
condono edilizio) l'effetto estintivo del reato dipende nella
sostanza, oltre che dalla sussistenza di determinati requisiti
oggettivi e temporali, la cui sussistenza il giudice deve accertare,
fondamentalmente da un comportamento positivo e volontario del
destinatario delle norme (che per il c.d. condono edilizio consiste
nel pagamento di tutte le somme dovute per legge a titolo di
oblazione ovvero dell'esplicarsi del meccanismo alternativo previsto
dal dodicesimo comma dell'art. 35 della legge n. 47/1985). D'altra
parte se non si puo' negare che con la legge ordinaria si possano
istituire nuove forme di estinzione del reato oltre quelle gia'
previste e codificate nel codice penale, vi e' pero' pur sempre un
limite assoluto invalicabile e tale limite va individuato nel
rispetto della Costituzione.
La Corte costituzionale nella sentenza del 1988 affermava che il
c.d. condono edilizio "costituisce senza dubbio 'specie' d'una
generale nozione di misura di clemenza". Ed allora, viene da
riflettere, se si ammette che il c.d. condono edilizio opera nello
stesso modo in cui operano (ed hanno in concreto operato o possono
operare) le amnistie condizionate e se si ritiene che il c.d. condono
edilizio e' senz'altro una forma di clemenza, quali sono le ragioni
logiche per negare che necessariamente debbano valere, anche per tale
mezzo, le procedure garantistiche di cui all'art. 79 della
Costituzione. La considerazione, espressa dalla Corte
costituzionale, che determinati provvedimenti, come quelli del c.d.
condono edilizio, sono adottati al fine di orientare i comportamenti
di chi ha violato la legge in una determinata direzione, non sembra,
in un tale contesto, con la sola valorizzazione delle motivazioni del
provvedimento, poter autolegittimare e dare forza giuridica propria
all'atto di condono ne poter mutare i termini della questione, almeno
nella misura in cui sia esatto affermare che anche una formale
amnistia che fosse adottata per orientare il comportamento dei
soggetti devianti in una certa direzione dovrebbe pur sempre
rispettare le regole e le garanzie di forma che la Costituzione per
essa impone.
Ma v'e' un altro ed ulteriore profilo che merita di essere
affrontato. La Corte costituzionale nella citata sentenza 31 marzo
1988, n. 369, affermava, fra l'altro, che "il legislatore del 1985
nel tentativo di porre ordine nell'intricata farraginosa materia
dell'edilizia, preso atto della illegalita' di massa in tale materia
verificatasi ha inteso chiudere un passato illegale; ed ha ritenuto
con valutazioni insindacabili in questa sede di indurre autori e non
di violazioni edilizie a chiedere la concessione in sanatoria
relativa ad opere realizzate abusivamente". Il legislatore ha usato,
rileva condivisibilmente la Corte, della "punibilita' in materia
autonoma, svincolata dalle relazioni con il reato commesso".
Rilevava ancora la Corte che "tutte le volte che si rompe il nesso
costante fra reato e punibilita' e quest'ultima viene usata per fini
estranei a quelli relativi alla difesa dei beni tutelati attraverso
la incriminazione penale, tale uso puo' incidere negativamente sul
principio di uguaglianza ex art. 3 della Costituzione e deve trovare
la sua giustificazione nel quadro costituzionale che determina il
fondamento ed i limiti dell'intervento punitivo dello Stato".
"La non punibilita' o la non procedibilita' dovuta a situazioni
successive al commesso reato, come nel caso del condono edilizio,
deve comunque essere valutata in funzione delle finalita' proprie
della pena: ove l'estinzione della punibilita' irrazionalmente
contrastasse con tali finalita', ove risultasse variamente
arbitraria, tale, come e' stato esattamente sottolineato, da svilire
il senso stesso della comminatoria edittale e della punizione non
potrebbe considerarsi costituzionalmente legittima". Cio', in
particolare, osserva la Corte laddove "l'effetto estintivo debba
spiegarsi nei confronti di reati che, direttamente o indirettamente,
violano precetti costituzionalmente sanciti, posti a tutela di
fondamentali esigenze della comunita'". "La non punibilita' e la non
procedibilita' di cui ai moderni condoni penali, specie quando
cancellano reati lesivi di beni fondamentali della comunita' va usata
negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale;
quest'ultimo precisa ed in maniera non generica fondamento, finalita'
e limiti dell'intervento punitivo dello Stato. Contraddire,
vanificare, sia pure temporaneamente, le ragioni prime della
punibilita', attraverso l'esercizio arbitrario della non punibilita'
equivale non soltanto a violare l'art. 3 della Costituzione ma ad
alterare con il principio della obbligatorieta' dell'azione penale
l'intero volto del sistema costituzionale in materia penale".
Il significato di quanto afferma la sentenza della Corte
ostituzionale, in questi fondamentali passi riportati, e' di una
chiarezza cristallina.
L'estinzione della pena deve in qualche modo e misura
giustificarsi e ricollegarsi in funzione di tutela (e cio' anche
nella materia del territorio e dell'ambiente, che sono beni che la
Costituzione considera e valorizza quali patrimonio di tutta la
collettivita') all'oggetto delle norme sul cui precetto penale si e'
inciso. Per quanto riguarda il condono edilizio del 1985 la Corte ha
scrutinato, sotto tale visuale, favorevolmente la legge n. 47/1985
ritenendo che con la legge in questione il legislatore avesse "inteso
chiudere un passato di illegalita' di massa alla quale aveva anche
contribuito la non sempre perfetta efficienza delle competenti
autorita' amministrative ed avesse mirato a porre sicure basi
normative per la repressione futura di fatti che violano fondamentali
esigenze sottese al governo del territorio, come la sicurezza
dell'esercizio dell'iniziativa economica e privata, la funzione
sociale della proprieta', la tutela del paesaggio e del patrimonio
storico ed artistico".
Tali beni il legislatore del 1985 riteneva potessero essere
"difesi validamente per il futuro solo attraverso la cancellazione
del notevole ingombrante carico pendente relativo alle passate
illegalita' di massa". Orbene proprio alla luce di quanto insegnato
dalla Corte costituzionale vanno svolte alcune considerazioni. Il
punto fermo, l'a'ncora di costituzionalita' delle normative di
condono edilizio riposa dunque in una qualche forma di tutela di
ritorno (del territorio e dell'ambiente) che deve essere prodotta o
favorita dalle normative stesse. Invero vi e' da dubitare che il
bilancio definitivo di condoni edilizi siffatti possa essere attivo a
favore del bene protetto. Ed infatti, anche in presenza di un
qualche effetto positivo, appare assai piu' probabile, come
conseguenza del condono, la conseguente caduta di credibilita' del
precetto penale che assiste la normativa urbanistica, nonche' il
diffondersi della convinzione (fondata, come l'intera vicenda dei
condoni edilizi citati esemplarmente dimostra) che ad un condono ne
seguira' un altro e che l'abuso nell'urbanistica, in definitiva ed
alla lunga, paghi piu' dell'osservanza della legge.
In ogni caso si puo' senz'altro opinare che la legge del 1985 (pur
avendo delle non lievi ambiguita' e lacune, si pensi, per tutte, alla
timida disciplina delle modifiche di destinazione d'uso) contenesse
(specialmente per l'assetto normativo dell'epoca) una corpo di norme,
non soltanto premiali, che rielaborando e riordinando (almeno in
parte) la materia edilizia, dettava nuovi, importanti e forti
principi di tutela del territorio. Puo', a meno di dieci anni di
distanza da quella legge, considerarsi costituzionale questo decreto,
alla luce delle considerazioni fin qui svolte? Affermare questa
volta che vi e' la possibilita' di ancorare le norme impugnate a
ragioni (anche) di tutela ambientale appare francamente impresa
ardua. Con il decreto in questione si traccia una riga continua
(almeno per quanto riguarda la sanzione penale e nei limiti delle
cubature previste) su tutti gli abusi edilizi, formali sostanziali
(contrariamente a quanto il legislatore aveva promesso con l'art. 13
della legge n. 47/1985 per il futuro), commessi ed ultimati dai tempi
passati ad oggi. Con la conseguenza di creare le migliori
condizioni, soggettive ed oggettive, per la realizzazione di altri
abusi e altri reati (si pensi, in una sorta di dejavu' di quanto
accaduto in un passato non remoto, al prevedibile e gia' da molti
sindaci d'Italia lamentato aumento dei casi di abusivismo; agli
innumerevoli casi di atti notori falsi in cui si assevereranno come
ultimate entro il 31 dicembre 1993 opere che, ultimate non erano a
quella data; e cio' sulla convinzione, fondata su cio' che e'
accaduto con il precedente condono, che assai difficilmente i comuni
saranno in grado di far fronte nel termine indicato dal decreto alle
incombenze di natura burocratica, ai controlli sul campo ed a
quant'altro occorrerebbe per una effettiva seria applicazione delle
norme. E di cio', per il passato, e' lapidaria testimonianza la
procedura introdotta con il dodicesimo comma dell'art. 35 della legge
n. 47/1985).
Il presente condono e' la esatta e completa negazione della
filosofia attribuita alla legge n. 47/1985. Con la legge n. 47/1985
si affermava in modo che piu' chiaro non potrebbe che per il futuro
abusi sostanziali, vale a dire violazioni edilizie contrarie alle
previsioni degli strumenti urbanistici, non sarebbero stati mai piu'
perdonati con la inesorabile applicazione delle sanzioni
amministrative e penali, come pure delle severe conseguenze previste
sul piano negoziale dalla legge. Questo e' non altro e' il
significato, spogliato del freddo tecnicismo giuridico, dell'art. 13
della legge n. 47/1985. In tale ottica il condono del 1985 poteva
quindi avere quella giustificazione costituzionale indispensabile
affinche' non fosse non vulnerato, con l'offesa al principio di
eguaglianza e di obbligatorieta' della legge penale, il bene
(territorio ed ambiente) oggetto della norma penale urbanistica. Il
condono del 1994 invece va in senso diametralmente opposto:
smentendo in modo clamoroso le promesse e gli impegni del legislatore
del 1985 vengono ammessi a sanatoria abusi formali ma anche abusi
sostanziali (fino al dicembre 1993) cosicche' viene a cadere proprio
il salvifico sostegno costituzionale che la Corte con la sentenza n.
369/1988 aveva individuato.
Poche altre considerazioni da esporre sul punto. Qual'e' la
giustificazione (nei termini costituzionali cui si e' fatto
riferimento, posto che se risultasse, come non appare peregrino
ritenere, che l'unica ragione e' reperire fondi per le casse dello
Stato, non vi sarebbero molte altre parole da aggiungere circa la
incostituzionalita' del decreto) di questo nuovo condono? Vi sono di
nuovo "illegalita' di massa" da chiudere? E pur ipotizzando una
risposta positiva e' accettabile, alla stregua dello scrutinio
costituzionale richiesto dalla Corte nei termini sopra ricordati, un
nuovo condono e piu' specificamente quello contenuto del decreto n.
551/1994?
A tale domanda solo la Corte costituzionale puo' dare adeguata ed
autorevole risposta. Il remittente puo' solo esporre alcuni dubbi
relativi alle norme impugnate. Forse che puo' essere considerato
utile bilanciamento della esclusa punibilita' la prevista, per il
futuro, sospensione indeterminata del giudizio penale ad libitum
degli interessati in relazione alla pendenza di un giudizio, quello
amministrativo, che e' disponibile come quello civile e quindi
rinviabile ad oltranza, di cui all'art. 8, decimo comma, del decreto
(la questione di costituzionalita' di tale norma, per violazione
dell'art. 3 e 112 della Costituzione in relazione al principio della
obbligatorieta' della legge penale e per la smaccata contraddizione
alla intera filosofia, in tema di pregiudizialita', del nuovo codice
di procedura penale, che contiene; dell'art. 101 della Costituzione
secondo cui i giudici sono soggetti soltanto alla legge e dell'art.
25 della Costituzione secondo cui nessuno puo' essere distolto dal
giudice naturale precostituito per legge, non si solleva in questa
sede solo per difetto di rilevanza)?
Ed ancora, premesso che, qualora si ritenga che vi siano abusi
edilizi da condonare cio' evidentemente e' connesso alla sussistenza
di abusi edilizi concretamente accertati dagli organi competenti, va
evidenziato che uno dei punti dolenti del controllo di legalita' in
materia urbanistica riguarda il difficile progredire (oltre il
livello dell'accertamento e) nella direzione della repressione,
dell'azione di controllo di legalita' degli organi amministrativi e
penali.
E' convinzione diffusa che l'affidamento del potere di demolizione
(che e' lo strumento legale cardine della tutela del territorio dagli
abusi edilizi gravi) ai sindaci, organi elettivi, non si e' rivelato
soddisfacente al raggiungimento del fine. E la norma che attribuisce
il potere di ordinare la demolizione al giudice penale e' stata
svuotata di significato dalla prevalente giurisprudenza che nega un
potere del giudice di eseguire materialmente la demolizione.
Non dovrebbe sfuggire a chi abbia conoscenza della materia di che
trattasi che i tempi della tutela del territorio, sia a livello
amministrativo che penale, non possono che essere lunghi
nell'ordinamento giuridico italiano, caratterizzato dalla presenza di
forti ed articolate procedure garantistiche. Quand'anche il sindaco
fosse munito delle migliori intenzioni, non puo' negarsi che in
presenza (ed in pendenza) di un doppio giudizio pendente (davanti al
giudice amministrativo e davanti al pretore penale) il rischio di
vedersi esposto in futuro (a seguito di un sempre possibile
annullamento della ordinanza di demolizione o di una assoluzione) ad
azioni risarcitorie lo induce a sospendere (quando non sia stato il
giudice amministrativo a farne obbligo) l'esecuzione dei
provvedimenti repressivi. E poiche' la durata dei processi
amministrativi e penali e' quella a tutti nota, non puo' e non deve
destare sorpresa che a distanza di anni dalla legge del 1985 una
certa quantita' di abusi accertati non siano stati in alcun modo
definiti.
In tale contesto, che rappresenta un quadro di tutela lenta ma non
di tutela assente, il condono impedisce inesorabilmente (mentre non
sembra offrire, a bilanciamento e per il futuro, alcun correlativo
rimedio) la definizione dei processi e l'attivazione, spesso ad essa
di fatto o di diritto connessa, delle varie forme di tutela che la
legge del 1985 appresta in molteplici forme, oltre a quella
demolitoria (si pensi ad esempio alla sanzione di nullita' che
colpisce i trasferimenti di proprieta' delle opere abusive ovvero
all'acquisizione del bene al patrimonio del comune). D'altra parte
le norme (del decreto) tese alla semplificazione dei procedimenti in
materia urbanistico-edilizia sono dirette alla regolamentazione delle
attivita' edilizie lecite, mentre e' assai vago ed indimostrabile un
qualche collegamento fra tali misure e gli abusi sostanziali.
Relativamente ai quali l'estinzione del reato, quale conseguenza
del condono, appare a chi scrive vieppiu' sguarnita di qualsiasi
sostegno costituzionale e contraria al principio di cui all'art. 112
della Costituzione. Va da ultimo rilevato che la possibilita'
concreta di provvedere adeguatamente per il futuro, specialmente da
parte dei comuni piu' piccoli, alla gestione ed alla tutela del
territorio e' ipotecata dalla necessita' di smaltire le notevoli
incombenze burocratiche, di effettuare gli accertamenti ed i
controlli e di compiere quant'altro connesso all'applicazione del
condono (si pensi alle zone vincolate ed alle aree demaniali ove
l'esito del condono e' condizionato da pareri e da attivita' di
organi diversi dal comune; dai ricorsi in sede giurisdizionale
avverso gli atti del comune in tema di condono e cosi' via): anche
sotto tale punto di vista (e' noto che non sono state ancora smaltite
tutte le pratiche del precedente condono³) appare quanto meno dubbio
che possa rinvenirsi nelle norme premiali impugnate una qualche
tutela di ritorno futura per il territorio.
7. - La violazione delle autonomie locali.
Gli artt. 117 e 118 della Costituzione prevedono che lo Stato
detta in materia urbanistica principi fondamentali mentre la
normazione diretta e primaria compete alla regione, che esercita le
funzioni amministrative in questa materia direttamente e/o
delegandole ai comuni. I comuni (come le province) "sono enti
autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della
Repubblica che ne determinano le funzioni" (art. 128 della
Costituzione). Nella materia urbanistica con il d.P.R. n. 616/1977
sono state delegate alle regioni le relative funzioni amministrative
dello Stato e degli enti pubblici, salve le eccezioni di cui all'art.
80. Ad avviso del remittente e' forte il sospetto che il condono del
1994 violi tali norme laddove, in presenza di abusi sostanziali, ne
consente egualmente la sanatoria. In primo luogo va evidenziata la
rilevanza della questione. Gli abusi consistenti nella mancanza
della concessione, nella totale difformita' e nelle variazioni
essenziali comportano le conseguenze previste dall'art. 7 della legge
n. 47/1985.
L'abuso contestato all'imputata, e' per la ragione supra spiegata,
di carattere sostanziale.
Si tratta cioe' di violazione urbanistica ordinariamente non
sanabile, nel senso che gli strumenti urbanistici del comune in
questione non consentono in nessun modo ed a nessuna condizione la
realizzazione di un'opera siffatta che se esistente non puo' che
essere e rimanere abusiva ed esposta alle sanzioni previste dalla
legge (art. 7 della legge n. 47/1985).
Le ragioni di cio' sono evidenti: il governo del territorio, se
non vuole essere una parola priva di senso, presuppone la presenza
(ed il rispetto) di precise programmazioni dell'uso del territorio,
il rispetto di standars (cfr. sul punto il fondamentale d.m. 2 aprile
1968), la sussistenza o la previsione di infrastrutture adeguate al
tipo di insediamenti (opere di urbanizzazione primaria e secondaria),
etc. Con la sanatoria degli abusi sostanziali si impongono da parte
dello Stato all'ente territoriale scelte altrui (in tema di
zonizzazione, di cubature, di standards etc.) confliggenti con le
regole autodettate dal comune stesso in tema di governo del
territorio.
Non si tratta, in questo caso, di principi fondamentali in materia
urbanistica, per i quali lo Stato avrebbe competenza, poiche' e'
invece l'esatto contrario. Con il condono si impone al comune di
accettare e di inserire nella programmazione futura del suo
territorio la piu' irrazionale casualita' edilizia di opere abusive
di ogni genere e collocazione.
E cosi' ad es. una zona che era stata destinata all'agricoltura,
la legge dello Stato, mediante il condono dei manufatti di civile
abitazione realizzati illecitamente sul quell'area, destina ad altro
e diverso uso.
Puo' tale normativa trovare giustificazione costituzionale in una
(piu' o meno vera) inerzia del comune nell'adozione dei provvedimenti
tesi al rispetto della legalita'? L'assunto, la cui rispondenza al
vero (specialmente in termini quantitativi) e' tutta da dimostrare,
come pure da dimostrare e' la sua rilevanza ai fini di parare la
eccezione di incostituzionalita', non ha comunque pregio posto che
neanche la dimostrata concreta esistenza di una positiva attivita' di
controllo e di repressione dell'abusivismo da parte del comune serve,
secondo la legge, ad impedire la sanatoria (cfr. art. 43, primo e
quinto comma, della legge n. 47/1985).
8. - L'ultimo profilo di incostituzionalita' che questo pretore
intende sollevare attiene alla violazione del diritto della
proprieta' pubblica dei comuni (art. 42 della Costituzione) in
relazione agli artt. 3, 42 e 128 della Costituzione; nonche' alla
violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto l'aspetto della
contraddittorieta' ed irrazionalita' della normativa impugnata che
consente ad un soggetto non titolare del diritto di farlo tuttavia
valere contro chi ne e' invece il titolare. L'art. 7 della legge n.
47/1985, quanto alle ipotesi di opere eseguite in assenza di
concessione edilizia, in totale difformita' ovvero con variazioni
essenziali, stabilisce che il sindaco debba emettere un'ordinanza di
demolizione. Se il responsabile dell'abuso non provvede alla
demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di
novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonche'
quella necessaria, secondo le vigenti disposizioni alla realizzazione
di opere analoghe a quelle abusive, sono acquisiti di diritto
gratuitamente al patrimonio comunale.
Secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di Stato
cfr. sezione quinta 23 gennaio 1991, n. 66, in Giust. civ. 1991, I,
1599; t.a.r. Abruzzo 15 gennaio 1990, n. 19, in F.I. 1991, III, 101)
l'acquisizione gratuita al patrimonio pubblico comunale delle opere
abusive si verifica, senza che occorrano altri requisiti oggettivi,
quando sia decorso il termine fissato dalla legge dalla notificazione
dell'ordinanza sindacale di ripristino dello stato dei luoghi.
Secondo altra tesi invece (che ha trovato recente eco in una
pronuncia della Cassazione penale) l'effetto traslativo si
verificherebbe solo con l'accertamento dell'inottemperanza alla
ingiunzione a demolire e con l'immissione in possesso e la
trascrizione nei registri immobiliari (di cui al quarto comma
dell'art. 7 della legge n. 47/1985). Se si condivide la prima tesi
(che appare del tutto conforme alla lettera dell'art. 7 e alle regole
del diritto civile possesso e trascrizione non sono di regola
funzionali all'acquisto della proprieta' se non casi eccezionali, ad
es. per una particolare specie di usucapione), si deve convenire che
e' il comune il proprietario dell'immobile oggetto della ingiunzione
in tutti i casi in cui il provvedimento amministrativo abbia potuto
validamente esplicare i suoi effetti (non sia stato sospeso o
annullato dal giudice amministrativo).
L'art. 43 della legge n. 47/1985 prevede che "l'esistenza di
provvedimenti sanzionatori non ancora eseguiti, ovvero ancora
impugnabili o nei cui confronti pende l'impugnazione non impedisce il
conseguimento della sanatoria".
Il senso della norma e' che quand'anche un provvedimento
sanzionatorio sia divenuto definitivo il conseguimento della
sanatoria e' ancora possibile sol che esso non sia stato
materialmente eseguito. Poiche' un provvedimento sanzionatorio per
eccellenza e' quello con il quale il comune ordina al responsabile
dell'abuso la demolizione puo' ritenersi che la norma in esame, in
relazione ad una siffatta situazione (ordinanza di demolizione per la
quale e' decorso il termine di novanta giorni dall'ingiunzione e che
e' divenuta definitiva), consenta che il responsabile dell'abuso
possa conseguire la sanatoria.
Ma il responsabile dell'abuso non e' piu' proprietario del bene
comune che potrebbe fra l'altro averne nel frattempo disposto alle
condizioni previste dalla legge per suoi scopi) sicche' ogni sua
attivita' (come la domanda di concessione di sanatoria) relativa
all'immobile in questione avviene a non domino. La norma che
consente cionondimeno ad un soggetto non legittimato il conseguimento
della sanatoria appare (almeno alla stregua di tale interpretazione)
un monstrum giuridico, confliggente con le norme costituzionali sopra
indicate, ed incoerente con gli stessi presupposti in via generale
previsti dalla legge n. 47/1985 (in tema di soggetti abilitati a
proporre la domanda, cfr. art. 31, primo comma), cui e' arduo trovare
spiegazioni costituzionali.
La questione e' nel processo de quo rilevante posto che in data 28
marzo 1992 alla Luciani veniva notificata ingiunzione a demolire dal
sindaco di Trevignano e il provvedimento e' definitivo non risultando
avverso il medesimo promossa azione di annullamento presso il giudice
amministrativo (ne' quindi risultando emesso alcun provvedimento
sospensivo).