ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 5, 6 e 7 della
legge regionale approvata il 20 gennaio 1994 recante "Modifica del
termine per l'adozione degli statuti e dei regolamenti di
contabilita' dei comuni. Proroga di termini in materia urbanistica,
per la costituzione delle province regionali e per l'efficacia delle
graduatorie concorsuali. Interventi in materia di formazione
professionale e di cooperazione" e degli artt. 1, 2, 6 e 7 della
legge regionale approvata il 4 marzo 1994 recante "Proroga del
termine per l'efficacia delle graduatorie concorsuali. Interventi in
materia di formazione professionale e di cooperazione ed abrogazione
di norme. Modifiche alla legge regionale 1 settembre 1993, n. 25.
Disposizioni in materia di personale", promossi con ricorsi del
Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificati il 29
gennaio ed il 12 marzo 1994, depositati in cancelleria l'8 febbraio
ed il 21 marzo successivi ed iscritti ai nn. 13 e 30 del registro
ricorsi 1994;
Visti gli atti di costituzione della Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice
relatore Massimo Vari;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e
gli avvocati Giovanni Lo Bue e Laura Ingargiola per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con il primo dei ricorsi in epigrafe, regolarmente notificato
e depositato, il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 5, 6 e
7 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella
seduta del 20 gennaio 1994 (Modifica del termine per l'adozione degli
statuti e dei regolamenti di contabilita' dei comuni. Proroga dei
termini in materia urbanistica, per la costituzione delle province
regionali e per l'efficacia delle graduatorie concorsuali. Interventi
in materia di formazione professionale e di cooperazione), per
contrasto con gli artt. 3, 81 e 97 della Costituzione, nonche' con
gli artt. 17 e 19 del decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546, e
con l'art. 2, lettere t) ed u), della legge 23 ottobre 1992, n. 421.
2. - Viene denunciato, anzitutto, l'art. 5 che - riproducendo con
difformita' puramente lessicali (36 mesi anziche' tre anni) e con
l'esclusione della amministrazione regionale, il disposto dell'art. 7
della legge regionale n. 11 del 1991, in tema di proroga delle
graduatorie dei concorsi pubblici - avrebbe introdotto una disciplina
a regime, in contrasto, oltre che con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione, con i principi della legislazione statale sopravvenuta
sulle assunzioni obbligatorie che, in materia di esclusiva spettanza
del legislatore nazionale, avrebbe abrogato il citato art. 7 della
legge regionale n. 11 del 1991. A tal fine il ricorso richiama gli
artt. 36 e 42 del decreto legislativo n. 29 del 1993, nonche' l'art.
19 del successivo decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546,
rilevando che la disciplina delle assunzioni di appartenenti a
categorie protette e' stata interamente innovata da dette
disposizioni "per quanto attiene specificamente all'istituto della
chiamata numerica degli iscritti nelle liste di collocamento".
Inoltre, la disposizione censurata nel far riferimento, al comma 2,
alla utilizzazione, per quattro anni, delle graduatorie concorsuali,
ai fini della "copertura dei posti vacanti e disponibili riservati"
dell'amministrazione regionale, comporterebbe una lesione delle
aspettative di altri riservatari che non hanno partecipato ai
concorsi medesimi. Rilevato che la difformita' dalla legislazione
nazionale sarebbe resa ancora piu' evidente dalla variazione dei
criteri di reclutamento introdotta dal comma 3 dell'art. 24 della
legge n. 67 del 1988 e dall'art. 2, lettera u), della legge n. 421
del 1992, basati esclusivamente sulla preminenza del grado di
mutilazione ed invalidita', il ricorso osserva, poi, che la
disposizione in esame, prevedendo la possibilita' di immettere in
servizio candidati giudicati idonei in un concorso concluso ormai da
tre o quattro anni, non appare ragionevole, ne' ispirata a criteri di
buona amministrazione, anche se il legislatore siciliano gode di
competenza esclusiva, in materia di stato giuridico ed economico del
proprio personale. Ad avviso del ricorrente la disposizione sulla
durata quadriennale delle graduatorie, mentre disattende l'invito del
legislatore nazionale (art. 2, lettera t, della legge n. 421 del
1992) a regolare globalmente le procedure concorsuali di accesso
all'amministrazione pubblica, nonche' la tendenza alla abbreviazione
del termine di validita' delle graduatorie (art. 3, comma 22, della
legge n. 537 del 1993), si porrebbe in contrasto, sotto il profilo
della disparita' di trattamento, con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione. Atteso, infine, che logico presupposto della
disposizione oggetto di ricorso e' costituito dall'art. 7 della legge
n. 11 del 1991, "che rimarrebbe in vigore in caso di accoglimento del
ricorso commissariale", se ne chiede la declaratoria di
illegittimita' ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953. In
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione si porrebbe anche
l'art. 6 della legge, nel prevedere l'erogazione a carico della
finanza regionale delle retribuzioni ad unita' di personale di enti
privati convenzionati con la Regione per lo svolgimento di corsi di
formazione professionale, anche indipendentemente dalla effettiva
prestazione lavorativa ed in assenza di una, seppur ipotetica,
possibilita' di rivalsa nei confronti degli enti datori di lavoro
inadempienti. La disposizione, oltre ad apparire priva di qualsiasi
finalita' pubblica, urterebbe contro il principio di buon andamento e
contro quello di uniformita' di trattamento, in assenza di analoghe
misure assistenziali nella legislazione nazionale di riferimento. La
stessa si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, per la mancata quantificazione in via
legislativa della spesa e il mancato riferimento alle risorse
erariali con cui provvedere. Infine, anche l'art. 7 si porrebbe in
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione perche', nel
disciplinare il pensionamento anticipato del personale delle cooper-
ative agricole e delle cantine sociali, conferirebbe benefici non
previsti dalla legislazione nazionale in materia di assistenza ai
lavoratori, attribuendo ingiustificati privilegi ai destinatari.
3. - Nel giudizio di fronte alla Corte si e' costituita la Regione
siciliana, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili
o infondate. In particolare, l'art. 5, nel prorogare le graduatorie
concorsuali, intenderebbe riferirsi all'accesso ai posti per
qualifiche professionali e livelli superiori al quarto, senza
pertanto porsi in contrasto con le richiamate norme del decreto
legislativo n. 29 del 1993; ne' si avrebbe una lesione degli
interessi delle categorie protette, in quanto le graduatorie
sarebbero formate in osservanza dei criteri posti dall'art. 24, comma
3, della legge n. 67 del 1988. La ultrattivita' delle graduatorie
concorsuali regionali, disposta dal comma 2, non sarebbe illegittima
in se', mentre la censura attinente alla durata quadriennale
atterrebbe al merito delle scelte legislative, in materia di
esclusiva competenza regionale. Infondate sarebbero anche le censure
avverso l'art. 6 del disegno di legge, non sussistendo ne'
arbitrarieta' ne' manifesta irragionevolezza della legge impugnata,
poiche' la norma si inserisce nel quadro tracciato dalla legge
regionale n. 25 del 1993, con la quale e' gia' stata garantita la
continuita' lavorativa del personale addetto alla formazione
professionale, con contratto a tempo indeterminato. Anzi, la
questione sarebbe da considerare inammissibile, investendo il merito
delle scelte del legislatore. Ne' la norma configurerebbe una
violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, non avendo
introdotto nuove o maggiori spese. Ad avviso della Regione, poi,
nemmeno illegittimo sarebbe l'art. 7, che contiene una norma di
interpretazione autentica dell'art. 12 della legge regionale n. 36
del 1991.
4. - Con il secondo dei ricorsi in epigrafe, regolarmente
notificato e depositato, il Commissario dello Stato per la Regione
siciliana ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 1, 2, 6 e 7 della legge approvata il 4 marzo 1994 (Proroga del
termine per l'efficacia delle graduatorie concorsuali. Interventi in
materia di formazione professionale e di cooperazione ed abrogazione
di norme. Modifiche alla legge regionale 1 settembre 1993, n. 25.
Disposizioni in materia di personale), per contrasto con gli artt. 3,
51, 81, 97 della Costituzione; 17 e 19 del decreto legislativo 23
dicembre 1993, n. 546; 2, lettere t) ed u), della legge n. 421 del
1992; 16 della legge n. 56 del 1957 (rectius: 1987), in relazione ai
limiti posti alla legislazione concorrente dall'art. 17, lettera f),
dello statuto speciale; 24, comma 3, della legge n. 67 del 1988.
5. - Gli artt. 1 e 2 riproporrebbero, ad avviso del ricorrente,
con alcune modifiche, le disposizioni degli artt. 5 e 6 della
precedente legge, permanendo cosi' i gia' denunciati vizi di
irragionevolezza e incompetenza. In particolare, l'art. 1, nel
tentativo di evitare la censura di violazione degli artt. 36 e 42 del
decreto legislativo n. 29 del 1993, avrebbe limitato i suoi effetti
alle graduatorie dei concorsi espletati anteriormente al febbraio
1993. Il carattere transitorio della norma non varrebbe pero' a
superare le gia' prospettate censure di irragionevolezza. A parte che
viene a mancare qualsiasi ipotesi di norma a regime, la nuova
disposizione, nel riprodurre quella precedente, avrebbe riconfermato
una disciplina confliggente con quella preminente dello Stato,
atteso, tra l'altro, che gia' prima del decreto legislativo n. 29 del
1993, l'art. 24, comma 3, della legge n. 67 del 1988 aveva ancorato
la scelta, in ordine alle assunzioni obbligatorie, al grado di
mutilazione o invalidita' del soggetto. Pertanto, la norma impugnata
rimarrebbe viziata, esulando dalla competenza regionale e
configurando una indebita disparita' di trattamento che privilegia i
soggetti riservatari risultati idonei nei concorsi espletati prima
del febbraio 1993, rispetto a coloro che non hanno partecipato alla
selezione, ma posseggono un maggior grado di invalidita' o
menomazione.
6. - Anche l'art. 2, che appresta provvidenze per il personale
della formazione professionale, non si discosterebbe molto dal
precedente art. 6, nonostante i due commi che ad esso sono stati
aggiunti. Il Commissario dello Stato, reiterando le censure gia'
avanzate con il precedente ricorso, afferma che la norma viola il
principio costituzionale del buon andamento, avendo l'unica finalita'
di garantire, a carico del bilancio regionale, in ogni caso e
indipendentemente dalla prestazione lavorativa, la corresponsione
della retribuzione al personale interessato, con un onere
finanziario, per la Regione, a fondo perduto ed a tempo
indeterminato. Pur a ricomprendere l'intervento in questione nella
materia della assistenza sociale, esso sarebbe comunque lesivo del
principio di uniformita' di trattamento di cui all'art. 3 della
Costituzione, in assenza di analoghe misure nella legislazione
nazionale, cui il legislatore siciliano e' tenuto ad uniformarsi ai
sensi dell'art. 17, lettera f), dello statuto.
7. - Quanto agli artt. 6 e 7, il ricorso evidenzia, anzitutto,
come all'originario disegno di legge siano stati apportati vari
emendamenti, senza tenere in debito conto le norme contenute
nell'art. 12 dello statuto speciale e nell'art. 111 del regolamento
dell'Assemblea regionale siciliana, tant'e' che le apposite
commissioni, attesa la brevita' dei termini e l'assenza di dibattito,
non hanno potuto esprimere una ponderata valutazione al riguardo.
Nel merito, l'art. 6 porrebbe in essere una inammissibile deroga alla
disciplina dell'art. 16 della legge n. 56 del 1987, in una materia di
competenza concorrente, disponendo, per il 1994, la estensione delle
competenze, gia' attribuite, dall'art. 5 della predetta legge n. 56
del 1987, alla Commissione regionale per l'impiego in materia di
collocamento nelle imprese private, alle assunzioni presso
l'amministrazione regionale, degli enti ed aziende da essa
dipendenti, nonche' degli enti locali e delle UU.SS.LL. siciliane.
Inoltre, anche a voler ammettere che l'art. 5, lettera g), della
legge n. 56 del 1987, conferisca alle Commissioni regionali per
l'impiego il potere di determinare procedure diverse da quelle a re-
gime per la convocazione e l'avviamento dei lavoratori degli enti
pubblici, non sarebbe ragionevole limitarle al solo 1994, ne'
tantomeno circoscriverle alle assunzioni presso le amministrazioni di
cui all'art. 1 della legge regionale n. 12 del 1991, potendone
scaturire una diversa regolamentazione per le procedure relative alla
formazione delle graduatorie concernenti le amministrazioni statali,
da un lato, e per quelle di altri enti ed amministrazioni,
dall'altro. E questo a tacer del fatto che la norma riguarda anche il
personale delle UU.SS.LL., in ordine al quale la competenza del
legislatore regionale e' limitata.
8. - Il Commissario dello Stato solleva, infine, questione di
legittimita' dell'art. 7 che, in contrasto con le pari opportunita'
garantite, dagli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, a tutti i
cittadini, nell'accesso alla pubblica amministrazione, estende le
privilegiate procedure di assunzione - previste dall'art. 3 della
legge regionale n. 22 del 1991, per i soggetti in rapporto di lavoro
precario con gli enti locali della Regione - ai soci delle cooper-
ative che hanno gestito, mediante convenzione, il servizio degli
asili-nido ai sensi dell'art. 21 della legge regionale n. 214 del
1979.
9. - La Regione siciliana, costituitasi in giudizio, ha chiesto
che le questioni sollevate con il ricorso del Commissario dello Stato
siano dichiarate non fondate.
10. - In ordine all'art. 1, la Regione resistente ha
preliminarmente eccepito l'inammissibilita' delle censure per carenza
di interesse, in quanto l'eventuale annullamento della norma
impugnata - che ripropone, con modifiche puramente lessicali, l'art.
7 della legge regionale n. 11 del 1991 - non farebbe che restituire
efficacia ad una disposizione non impugnata ne' impugnabile dal
Commissario dello Stato. Peraltro, la norma viene ora
contraddittoriamente censurata perche' transitoria, senza considerare
che la stessa, gia' presente nella legge approvata in data 20 gennaio
1994, era stata impugnata dal Commissario dello Stato in quanto norma
a regime. Nel merito, si ribadisce che le graduatorie cui fa
riferimento la norma impugnata hanno ad oggetto l'accesso ai posti
per qualifiche e profili professionali superiori al quarto livello,
senza porsi percio' in contrasto con gli artt. 36 e 42 del decreto
legislativo n. 29 del 1993. E questo a tacer del fatto che le
graduatorie, nella Regione siciliana, sarebbero, gia' dal 1988, for-
mulate secondo i criteri di scelta introdotti con l'art. 24, comma 3,
della legge n. 67 del 1988. Sul comma 2, si osserva che, una volta
stabilita la legittimita' del principio della ultrattivita' delle
graduatorie concorsuali (sancito anche dal legislatore nazionale), la
censura relativa alla durata quadriennale atterrebbe al merito
legislativo, in una materia, tra l'altro, di esclusiva competenza
regionale.
11. - Secondo la difesa della Regione la questione sollevata in
ordine all'art. 2, attenendo al merito delle scelte del legislatore
sarebbe inammissibile o, comunque, infondata, in quanto la norma
impugnata si inserisce nella tendenza che mira ad una
riorganizzazione dell'intero settore della formazione professionale,
di cui e' espressione, tra l'altro, la legge regionale n. 25 del
1993.
12. - In ordine alle questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 6 e 7, la difesa della Regione, nell'escludere che la
procedura seguita per l'approvazione abbia violato gli artt. 111 e
112 del regolamento dell'Assemblea regionale, deduce, quanto alla
prima disposizione, che essa sarebbe giustificata dall'esigenza di
formulare, per il 1994, una graduatoria unica degli aspiranti al
collocamento, comprensiva degli anni 1992 e 1993, a causa
dell'avvenuta scadenza della convenzione per l'automazione dei
servizi dell'impiego, che avrebbe determinato il blocco delle
graduatorie e dell'avviamento al lavoro. E questo non senza rilevare,
da una parte, che gli elementi di valutazione e le modalita' di
attribuzione dei punteggi rimarrebbero immutati, come previsto
dall'art. 16 della legge n. 56 del 1987, e dall'altra che, comunque,
la materia dell'avviamento al lavoro presso l'amministrazione
regionale e le aziende ed enti da essa dipendenti rientra nella
competenza esclusiva della Regione stessa. In ordine all'art. 7,
rilevato che ben possono ammettersi deroghe al principio del pubblico
concorso, in presenza di reali esigenze della pubblica
amministrazione, la resistente osserva che, nel caso di specie, non
si tratterebbe di assunzione, ma di autorizzazione a mantenere in
servizio personale che, per anni, in regime di convenzione, ha
gestito il servizio di asili-nido, al fine di non disperdere un
patrimonio di esperienza e professionalita'.
13. - In prossimita' dell'udienza, il Commissario dello Stato
nella Regione siciliana, rappresentato dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha depositato due memorie. Nella prima, si chiede che venga
dichiarata la cessazione della materia del contendere in ordine al
primo giudizio, in quanto la delibera legislativa del 20 gennaio 1994
risulta promulgata con omissione delle norme impugnate che, d'altra
parte, sarebbero state "abrogate" dall'art. 4 della delibera
legislativa del 4 marzo 1994. Nella seconda memoria si ribadisce,
quanto al secondo giudizio, il contrasto tra l'art. 1 della legge
impugnata e gli artt. 3 e 97 della Costituzione. L'art. 1, infatti,
prolungherebbe irragionevolmente fino a quattro anni l'efficacia
delle graduatorie, disattendendo le indicazioni della legislazione
nazionale e "preferendo candidati solo idonei a possibili vincitori
di nuovi concorsi". Inoltre, la stessa norma contrasterebbe con i
citati parametri costituzionali, integrati dalla legge 2 aprile 1968,
n. 482 e dall'art. 24, comma 3, ultimo periodo, della legge 11 marzo
1988, n. 67, nonche' con le norme statutarie e di attuazione, in
quanto "darebbe, ancorche' in via transitoria, nuova forza ad un dato
normativo implicitamente elusivo di altre disposizioni (anche
statali) prevedenti riserve di posti". Le parole "espletati
anteriormente al febbraio 1993", aggiunte in tale articolo rispetto
all'art. 5 della legge 20 gennaio 1994 (oggetto del ricorso n. 13 del
1994), farebbero, invece, venir meno il contrasto con gli artt. 36 e
42 del decreto legislativo n. 29 del 1993 (corretti dagli artt. 17 e
19 del decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546). Quanto
all'art. 2, la memoria ne ribadisce il contrasto con l'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, mancando la copertura finanziaria,
nonche' la relazione tecnica e il parere della commissione
dell'Assemblea regionale competente per il bilancio. L'art. 2
violerebbe altresi' gli artt. 3 e 97 della Costituzione e il limite
dei principi, posto dall'art. 17, lettera f), dello statuto speciale,
nella materia di competenza concorrente "legislazione sociale", prev-
edendo che la Regione spenda denaro pubblico in sostituzione di
operatori privati, tra i quali "quelli non utili o addirittura
inadempienti". Ne' l'aggiunta, rispetto al primitivo disegno di
legge, impugnato con il ricorso n. 13 del 1994, dei commi 3 e 4
all'articolo in esame ne ha migliorato la formulazione. Si chiede
quindi alla Corte, "in estremo subordine", di sollevare di fronte a
se' questione di legittimita' costituzionale degli artt. 2 e 7 della
legge regionale n. 25 del 1993, in relazione agli artt. 3, 41, 51, 81
e 97 della Costituzione e agli artt. 15 e 17 dello statuto speciale.
In ordine alle censure rivolte avverso l'art. 6, la memoria, nel
sostenere che la norma investe materia di competenza concorrente
della Regione, ribadisce che "la disciplina del collocamento non
tollera procedure e graduatorie diversificate a seconda del soggetto
cui il lavoratore e' avviato". Infine, riguardo alle censure rela-
tive all'art. 7, si afferma che si tratterebbe di assunzioni, persino
in soprannumero, con oneri a carico del bilancio degli enti locali.
Considerato in diritto
1. - Con il primo dei ricorsi in epigrafe, il Commissario dello
Stato per la Regione siciliana ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 5, 6 e 7 della legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 20 gennaio 1994
(Modifica del termine per l'adozione degli statuti e dei regolamenti
di contabilita' dei comuni. Proroga dei termini in materia
urbanistica, per la costituzione delle province regionali e per
l'efficacia delle graduatorie concorsuali. Interventi in materia di
formazione professionale e di cooperazione), per contrasto con gli
artt. 3, 81 e 97 della Costituzione; 17 e 19 del decreto legislativo
23 dicembre 1993, n. 546; 2, lettere t) ed u), della legge 23 ottobre
1992, n. 421. Con il secondo ricorso, ha sollevato, invece,
questione di legittimita' costituzionale della legge approvata il 4
marzo 1994 (Proroga del termine per l'efficacia delle graduatorie
concorsuali. Interventi in materia di formazione professionale e di
cooperazione ed abrogazione di norme. Modifiche alla legge regionale
1 settembre 1993, n. 25. Disposizioni in materia di personale), per
contrasto con gli artt. 3, 51, 81, 97 della Costituzione; 17 e 19 del
decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546; 2, lettere t) ed u),
della legge 23 ottobre 1992, n. 421; 16 della legge 28 febbraio 1987,
n. 56, in relazione ai limiti posti dall'art. 17, lettera f), dello
statuto speciale; 24, comma 3, della legge 11 marzo 1988, n. 67.
2. - Va preliminarmente dichiarata cessata la materia del
contendere sul primo dei giudizi, perche', dopo la proposizione del
ricorso, la delibera legislativa di cui trattasi e' stata
parzialmente promulgata dal Presidente della Regione siciliana, con
omissione delle disposizioni impugnate (legge regionale 15 marzo
1994, n. 4, in Gazzetta ufficiale della Regione siciliana, parte I,
n. 15, del 19 marzo 1994). Infatti, come gia' affermato da questa
Corte, l'esercizio del potere di promulgazione attribuito al
Presidente della Regione si esaurisce nell'atto che tale organo
compie in ordine alla delibera approvata dall'Assemblea. Cio'
comporta che le disposizioni impugnate sono da reputare espunte dal
testo vigente una volta per tutte, senza che sussista la possibilita'
di una loro successiva autonoma promulgazione (da ultimo, sentenza n.
235 del 1994).
3. - Quanto al secondo dei ricorsi in epigrafe, la Corte e'
chiamata a stabilire:
1) se l'art. 1 della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta del 4 marzo 1994, nel disporre la
ultrattivita' delle graduatorie degli appartenenti a categorie
protette, contrasti con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, per la
sua irragionevolezza e per aver disciplinato, in maniera palesemente
confliggente con i parametri ai quali il legislatore regionale si
sarebbe dovuto rigorosamente attenere, una materia, quale quella
delle assunzioni obbligatorie, esulante dalle sue competenze,
prefigurando una lesione degli interessi delle categorie protette e
una disparita' di trattamento a danno di coloro che, pur possedendo
un maggior grado di invalidita', non hanno partecipato al concorso;
2) se l'art. 2 della medesima legge, nel prevedere l'assunzione,
a carico del bilancio regionale, della retribuzione del personale a
tempo indeterminato degli enti privati convenzionati con la Regione
per lo svolgimento di corsi di formazione professionale,
impossibilitati a proseguire l'attivita', contrasti con gli artt. 3 e
97 della Costituzione, per mancanza di qualsiasi finalita' pubblica e
per lesione del principio della uniformita' di trattamento, in
assenza di analoghe misure nella legislazione nazionale di
riferimento cui il legislatore regionale e' tenuto a conformarsi
(art. 17, lettera f), dello statuto);
3) se il medesimo art. 2 contrasti, altresi', con l'art. 81
della Costituzione;
4) se l'art. 6 della stessa legge, autorizzando la Commissione
regionale per l'impiego, limitatamente al 1994, ad adottare i
provvedimenti previsti dall'art. 5, lettera g), della legge n. 56 del
1987 - per le assunzioni, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge
regionale n. 12 del 1991, da parte dell'amministrazione regionale,
degli enti ed aziende da essa dipendenti, nonche' degli enti locali e
delle UU.SS.LL. siciliane - violi l'art. 16 della medesima legge n.
56 del 1987, in relazione ai limiti posti alla legislazione regionale
dall'art. 17, lettera f), dello statuto speciale, e contrasti,
altresi', con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto il profilo
della ragionevolezza, potendone scaturire una diversa
regolamentazione per le procedure relative alla formazione delle
graduatorie riguardanti le amministrazioni statali e quelle
riguardanti gli altri enti ed amministrazioni;
5) se l'art. 7 della richiamata legge, estendendo le procedure
privilegiate di assunzione - previste, per i soggetti in rapporto di
lavoro precario con gli enti locali della Regione, dall'art. 3 della
legge regionale n. 22 del 1991 - ai soci delle cooperative che hanno
gestito, mediante convenzione, il servizio degli asili-nido ai sensi
dell'art. 21 della legge regionale n. 214 del 1979, contrasti con gli
artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, costituendo una sorta di
assunzione ad personam, non sorretta, tra l'altro, da alcuna valida
motivazione.
3. - Quanto alla prima delle questioni sollevate, e cioe' quella
concernente l'art. 1 della legge, va, anzitutto, disattesa
l'eccezione di inammissibilita' formulata, in via pregiudiziale,
dalla Regione, che deduce il difetto di interesse, da parte del
Commissario dello Stato, a sollevare questione di legittimita'
costituzionale, perche' l'eventuale caducazione della disposizione
non farebbe che restituire efficacia all'art. 7 della legge regionale
n. 11 del 1991, norma non impugnata, ne' impugnabile da parte del
Commissario stesso. E' sufficiente rilevare, infatti, che il ricorso
da parte dello Stato avverso le leggi regionali e' rivolto a tutelare
l'interesse obiettivo all'eliminazione delle leggi incostituzionali,
a prescindere dagli effetti che, sul piano dell'ordinamento generale,
possano anche indirettamente conseguirne.
4. - Nondimeno, le doglianze relative all'art. 1 vanno dichiarate,
in parte, inammissibili - sia pure per motivi diversi da quelli
teste' riferiti - e, in parte, infondate. L'art. 1 prevede, al comma
1, che "le graduatorie dei concorsi espletati anteriormente al
febbraio 1993 degli enti e quelle relative alle categorie di cui alla
legge 2 aprile 1968, n. 482, o altre categorie protette, sono
efficaci per la durata di 36 mesi e devono essere utilizzate per la
copertura dei posti vacanti e disponibili riservati". Dispone, a sua
volta, il comma 2 che "le graduatorie dei concorsi espletati
anteriormente al febbraio 1993 dell'Amministrazione regionale sono
efficaci per la durata di 48 mesi e devono essere utilizzate per la
copertura dei posti vacanti e disponibili riservati". Nei confronti
della predetta disciplina viene sollevata una complessa e articolata
doglianza, formulata, invero, in termini non del tutto puntuali, che,
secondo quanto e' dato desumere dal ricorso, si scinde
sostanzialmente in due questioni: quella del rispetto del principio
di ragionevolezza, in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
e quella del rispetto delle disposizioni dettate, in materia di
collocamento obbligatorio, dalla legislazione statale. Sotto il
primo aspetto, il Commissario dello Stato deduce l'irragionevolezza
della disposizione, per la sua transitorieta' che "non e' logicamente
seguita da alcuna ipotesi di norma a regime", e censura, altresi', il
fatto che il legislatore siciliano - riformulando, cosi', l'art. 7
della legge regionale n. 11 del 1991, ove erano organicamente e
complessivamente disciplinate le modalita' per l'assunzione del
personale presso l'amministrazione della Regione e degli enti,
aziende ed istituti da essa dipendenti - introduca una norma
"assolutamente non confacente alla organica attuazione di quanto il
legislatore nel 1991 intendeva globalmente e programmaticamente
ottenere". Per altro verso, lamenta che l'art. 1, comma 1, in
questione, riproduca sostanzialmente la disposizione del predetto
art. 7, "riconfermando cosi' procedure di assunzione di appartenenti
alle categorie protette non ammissibili rispetto alla normativa
statale che regola la materia". Tanto premesso, la Corte osserva che
i termini in cui la doglianza e' formulata, poco chiari e addirittura
contraddittori, non sono tali da consentire di apprezzare sotto quali
aspetti si verificherebbe il lamentato contrasto con i richiamati
parametri. Pertanto, poiche' i motivi addotti a sostegno della
questione non permettono di cogliere il livello costituzionale delle
censure, la questione e' da ritenere, sotto l'indicato profilo,
inammissibile. Quanto all'altro aspetto del problema, e cioe' quello
attinente all'osservanza o meno dei principi desumibili dalla
legislazione statale sul collocamento obbligatorio, osserva la Corte
che il ricorrente - nel denunciare il mancato rispetto dei principi
contenuti negli artt. 17 e 19 del decreto legislativo 23 dicembre
1993, n. 546, nell'art. 2, lettere t) ed u), della legge n. 421 del
1992 e nell'art. 24, comma 3, della legge 11 marzo 1988, n. 67 - de-
duce che non sarebbe consentito attribuire a soggetti, ancorche'
appartenenti a categorie protette ex lege n. 482 del 1968 e risultati
idonei in pubblici concorsi, posti riservati resisi vacanti, poiche'
in tal caso si concreterebbe una lesione ed una conseguente
disparita' di trattamento a detrimento delle aspettative di altri
riservatari che non hanno partecipato a detti concorsi, atteso che il
conferimento di posti riservati e' subordinato inderogabilmente ad
una pubblica selezione aperta a tutti i soggetti di cui alla legge n.
482 del 1968 e soltanto ad essi. Aggiunge, altresi', non potersi
escludere che, per effetto della disposizione oggetto di censura,
posti vacanti e disponibili siano ricoperti da persone che, benche'
idonee, non abbiano titolo a beneficiare della riserva dei posti. La
questione non e' fondata. Va, infatti, rilevato - e, del resto, ne
da' atto lo stesso Commissario dello Stato nella memoria illustrativa
- che la disciplina apprestata con il denunciato art. 1 e' stata
espressamente limitata dal legislatore regionale ai concorsi
anteriori al febbraio 1993. Cio' esclude, in radice, la stessa
possibilita' di configurare in termini di antinomia il rapporto fra
la legge regionale impugnata e la disciplina, cronologicamente
successiva, contenuta negli artt. 36 e 42 del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, come pure nei successivi artt. 17 e 19 del
decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546, modificativi dei primi.
E tutto questo a tacere, ovviamente, del problema della rilevanza e
dell'incidenza che le norme dei decreti delegati emanati in
attuazione della legge 23 ottobre 1992, n. 421, possano avere per le
regioni a statuto speciale, in relazione a quanto disposto dal comma
2 dell'art. 2 della stessa legge di delega, atteso che, come questa
Corte ha avuto occasione di affermare recentemente, con quest'ultima
disposizione la posizione delle regioni a statuto speciale e' stata
differenziata da quelle a statuto ordinario, nel senso che, nei
confronti delle prime, il carattere di "norme fondamentali di riforma
economico-sociale", suscettibili di vincolare la competenza di tali
enti e' stato attribuito soltanto ai principi desumibili dal medesimo
art. 2 della legge di delega (sent. n. 383 del 1994). Restano, poi, a
sorreggere la censura, il richiamo all'art. 24, comma 3, della legge
n. 67 del 1988 - che, per le assunzioni obbligatorie, si basa sulla
preminenza del grado di mutilazione ed invalidita' del soggetto - e
quello ai criteri di cui alle lettere t) ed u), dell'art. 2 della
legge n. 421 del 1992, che prevedono, l'uno, l'organica
regolamentazione, da parte del legislatore delegato, delle modalita'
di accesso all'impiego presso le pubbliche amministrazioni,
attraverso il sistema del concorso o delle selezioni psico-
attitudinali, e, l'altro, la chiamata numerica degli appartenenti
alle categorie protette iscritti nelle liste di collocamento. Ma ne'
l'uno ne' l'altro riferimento normativo risultano idonei a dare
fondamento alla questione. A ben vedere, la tesi sostenuta dal
Commissario dello Stato pare muovere essenzialmente da un postulato
che, pero', non trova riscontro nella realta' dell'ordinamento e
cioe' che le invocate norme della legislazione statale impongano che
tutte le assunzioni degli appartenenti alle categorie protette
debbano ormai avvenire, sia pure attraverso una pubblica selezione,
per chiamata numerica, sicche' la previsione dell'eventuale
assunzione di coloro che siano risultati idonei in concorsi
precedenti a tale sopravvenuta legislazione, attraverso la proroga
delle relative graduatorie, finirebbe per entrare in contrasto con i
nuovi criteri di reclutamento. Senonche' una siffatta premessa e' del
tutto erronea, in quanto in materia di collocamento obbligatorio nel
pubblico impiego, come conferma, da ultimo, il d.P.R. 9 maggio 1994,
n. 487, permane, sia prima che dopo l'emanazione delle leggi sopra
richiamate, un duplice procedimento: il concorso pubblico, per le
qualifiche piu' elevate, nell'ambito del quale gli appartenenti alle
categorie protette trovano tutela attraverso il meccanismo della
riserva dei posti, purche' idonei, e la chiamata numerica per coloro
che, iscritti negli appositi elenchi tenuti dagli uffici del lavoro,
vengono avviati alle prove di idoneita' presso amministrazioni ed
enti pubblici. Nella vigenza di ambedue i sistemi e nella
differenziata area di applicabilita' delle regole relative a ciascuno
di essi, la disposta proroga delle graduatorie dei pubblici concorsi,
secondo un criterio praticato, come e' noto, anche a livello di
legislazione statale, non consente di ipotizzare il contrasto fra la
normativa regionale e la normativa statale richiamata dal Commissario
dello Stato.
5. - Quanto, poi, all'art. 2, va disattesa, anzitutto, l'eccezione
di inammissibilita' della questione, che, ad avviso della Regione
resistente, atterrebbe al merito delle scelte del legislatore. Al
riguardo e' sufficiente ricordare il ripetuto orientamento di questa
Corte, secondo il quale le censure di legittimita' non si distinguono
da quelle di merito per la natura sostanziale delle valutazioni da
operare, bensi' soltanto per il dato formale che, nel primo caso, a
differenza del secondo, le regole o gli interessi assunti come
parametro del giudizio sono sanciti in norme della Costituzione
ovvero di legge (sentenza n. 991 del 1988). L'art. 2, infatti, viene
impugnato per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto
il profilo del buon andamento, deducendosi, in particolare, il
difetto di qualsiasi finalita' pubblica a fronte della prevista
erogazione di considerevoli mezzi finanziari a carico della Regione,
nonche' del principio della uniformita' di trattamento, in assenza di
analoghe misure nella legislazione nazionale di riferimento cui il
legislatore regionale e' tenuto a conformarsi (art. 17, lettera f,
dello statuto speciale).
La questione e' fondata.
La norma autorizza l'Assessore regionale per il lavoro, la
previdenza sociale, la formazione professionale e l'emigrazione ad
erogare, tramite gli uffici provinciali del lavoro, le retribuzioni
per il personale a tempo indeterminato di quegli enti della
formazione professionale che, per varie cause (tra cui la mancata
inclusione nel piano formativo annuale, revoca del finanziamento dei
corsi, contenzioso economico-contabile) siano nell'impossibilita' di
assicurare la prosecuzione dell'attivita'. Nel porre a carico della
finanza regionale le retribuzioni per il detto personale, la
disposizione persegue, infatti, una finalita' tipicamente
assistenziale che, in assenza di qualsiasi controprestazione, si
traduce in un esborso a tempo indeterminato per la finanza pubblica.
Vero e' che la disposizione, in cio' differenziandosi da quella
analogamente contenuta nella precedente legge 20 gennaio 1994,
oggetto del primo ricorso, prevede, al comma 4, l'utilizzazione del
personale in questione da parte dell'amministrazione regionale,
nonche' delle aziende e degli enti contemplati dal comma 1 dell'art.
1 della legge regionale 10 aprile 1991, n. 12. Ma la mera
eventualita' prevista dalla norma, che - e' da presumere -
consentirebbe di trasferire il carico retributivo sugli enti che
intendessero utilizzare il personale, non giustifica comunque
l'assunzione, in via generale e in maniera indeterminata, dell'onere
degli stipendi a carico della Regione, attraverso una disposizione
che non pare poter trovare fondamento nella competenza meramente
concorrente che spetta alla Regione stessa in materia di assistenza
sociale (art. 17, lettera f), dello statuto speciale).
L'accoglimento della questione nei termini sopra prospettati assorbe,
come e' ovvio, l'altra questione, relativa alla lamentata violazione
dell'art. 81 della Costituzione.
6. - Il Commissario dello Stato solleva, poi, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 6, il quale dispone che,
limitatamente al 1994, la Commissione regionale per l'impiego e'
autorizzata ad adottare i provvedimenti deliberativi di cui all'art.
5, comma 1, lettera g), della legge 28 febbraio 1987, n. 56, per le
assunzioni da effettuarsi ai sensi del comma 1 dell'art. 1 della
legge regionale 30 aprile 1991, n. 12. In sostanza viene attribuita
alla Commissione regionale per l'impiego la facolta' di determinare,
per il solo 1994, procedure diverse da quelle in vigore per la
convocazione e l'avviamento dei lavoratori ai fini dell'assunzione
presso "l'amministrazione regionale e le aziende ed enti ed aziende
da essa dipendenti o comunque sottoposti a controllo, tutela e
vigilanza", nonche' presso "gli enti locali territoriali e/o
istituzionali", nonche' gli enti da essi dipendenti e/o comunque
sottoposti a controllo, tutela e vigilanza, e le unita' sanitarie
locali". Nel sollevare questione di legittimita' costituzionale
della disposizione in parola, il Commissario dello Stato - premesso
che, nell'iter parlamentare sarebbero stati disattesi l'art. 12 dello
statuto e l'art. 111 del regolamento dell'Assemblea regionale
siciliana, tanto che le apposite commissioni non avrebbero potuto
esprimere una ponderata ed esaustiva valutazione - lamenta che, in
una materia di competenza concorrente, si sia introdotta una deroga
alla disciplina prevista dall'art. 16 della legge n. 56 del 1987 per
le assunzioni nelle pubbliche amministrazioni, al fine di ovviare ad
esigenze del tutto particolari e locali, non senza rilevare che in
materia di personale delle unita' sanitarie locali la competenza del
legislatore regionale e' ancor piu' limitata. La Regione resistente,
premesso che la materia dell'avviamento al lavoro presso
l'amministrazione regionale e le aziende ed enti da essa dipendenti
rientrerebbe fra le competenze esclusive della Regione stessa,
osserva, per contro, che la disposizione troverebbe la sua ragione
d'essere nella necessita' di superare proprio i limiti derivanti
dall'art. 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56, che prevede una
graduatoria annuale degli aspiranti al collocamento nelle pubbliche
amministrazioni. Si sarebbe, invece, posta la necessita' di pervenire
alla formulazione, per il 1994, di una graduatoria unica, comprensiva
degli anni 1992 e 1993, al fine di ovviare ad una contingente
situazione connessa alla scadenza della convenzione per l'automazione
dei servizi dell'impiego, che avrebbe determinato il blocco delle
graduatorie e dell'avviamento al lavoro. E questo non senza
sottolineare, che comunque, nonostante la deroga, gli elementi di
valutazione e le modalita' di attribuzione del punteggio previsti
dall'art. 16 della legge n. 56 del 1987, sarebbero rimasti immutati.
In linea di principio, la Corte ritiene di dover rilevare
l'infondatezza della tesi sostenuta dalla Regione della esclusivita'
della competenza regionale in materia di avviamento al lavoro presso
la Regione ed aziende ed enti da essa dipendenti. E' vero, infatti,
che l'accesso agli uffici regionali, secondo un costante orientamento
giurisprudenziale, e' una sub-materia rientrante nell'ordinamento
degli uffici, che l'art. 14, lettera p), dello statuto affida alla
competenza legislativa esclusiva della Regione (v., sentenze nn. 101
del 1986; 563 e 726 del 1988). Ma questo non sta a significare che
l'accesso stesso coincida, seppure pro parte, con l'"occupazione",
poiche', come questa Corte ha gia' avuto occasione di precisare
(sent. n. 190 del 1987), la disciplina di quest'ultima coinvolge piu'
materie, molte delle quali sono di spettanza dello Stato ed alcune di
competenza regionale. Non si puo' negare, infatti, che l'obiettivo
dell'inserimento di persone nel mondo del lavoro puo' essere
perseguito soltanto attraverso la disciplina di diversi settori -
quali, ad esempio, l'istruzione scolastica, il mercato del lavoro e
il collocamento, il pensionamento, la politica del mercato, dei
prezzi e dei vari comparti produttivi (industria, servizi, ecc.) - i
quali rientrano sicuramente nell'ambito delle competenze statali. In
pari tempo e' innegabile che il perseguimento del medesimo obiettivo
coinvolga materie d'indubbia spettanza regionale, quali, ad esempio,
la formazione professionale, l'organizzazione degli uffici regionali
e la regolazione dell'accesso ai medesimi uffici e, inoltre, le
politiche locali riguardanti i vari settori materiali affidati alle
regioni (agricoltura, artigianato, sanita', turismo, ecc.). Da cio'
deriva chiaramente che l'occupazione e' qualcosa che trascende le
singole materie sopra elencate e che una legislazione statale che ne
persegua le relative finalita' puo' coinvolgere vari settori, anche
di competenza regionale, orientandone o, in determinati casi,
vincolandone gli indirizzi verso gli obiettivi superiori, propri di
una politica occupazionale. In questa prospettiva, non puo'
considerarsi senza significato il fatto che la stessa legislazione
della Regione siciliana abbia, da un canto, dato attuazione alla
legge statale n. 56 del 1987 con legge regionale 21 settembre 1990,
n. 36, e, dall'altro, recepito integralmente, in materia di
assunzioni, i criteri dell'art. 16 della stessa legge statale, come
risulta dall'art. 1 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 12.
Quanto sopra premesso, la questione e' da ritenere fondata. La norma
impugnata, nel collocare le amministrazioni pubbliche che operano in
ambito regionale fuori dallo schema procedimentale del predetto art.
16 della legge n. 56 del 1987, crea, come rileva il ricorso, una
discrasia fra la regolamentazione delle procedure relative alla
formazione delle graduatorie per le amministrazioni statali, da un
lato, e quelle per gli altri enti e amministrazioni, dall'altro. Ne'
le motivazioni addotte dalla Regione, sotto il profilo
dell'eccezionalita' della situazione di fatto, possono far superare
alla disposizione lo scrutinio di costituzionalita', giacche' la
ragionevolezza delle norme esige sempre un rapporto di congruita' del
mezzo al fine. Orbene, se il fine era quello dell'unificazione delle
graduatorie, per gli anni 1992 e 1993, tale ridotto obiettivo poteva
ben essere perseguito limitandosi a prevedere semplicemente la
possibilita' di formulare globalmente, per entrambi gli anni, le
dette graduatorie, cosi' come, in effetti, con una successiva
disposizione, e cioe' quella della legge regionale 23 maggio 1994, n.
15, risulta, poi, essere stato disposto. La disposizione va,
pertanto, dichiarata costituzionalmente illegittima, restando
assorbito ogni altro motivo di censura.
7. - Del pari fondata e' la questione di legittimita' dell'art. 7
della legge in esame.
Con tale disposizione, al personale delle cooperative che hanno
gestito in regime di convenzione gli asili-nido, giusta l'art. 21,
ultimo comma, della legge regionale 14 settembre 1979, n. 214,
vengono applicate le disposizioni di cui all'art. 3 della legge
regionale 15 maggio 1991, n. 22, il quale prevede un particolare
trattamento preferenziale - ai fini della copertura dei posti
destinati ai servizi decentrati con leggi regionali - a favore di
determinati soggetti legati agli enti locali "con rapporto di lavoro
subordinato o con contratto d'opera individuale, instaurato sulla
base di provvedimento formale", prevedendo altresi' la eventualita'
che tale personale venga "collocato in soprannumero" (comma 3 del
medesimo art. 3). Secondo il ricorso, la disposizione denunciata
lederebbe gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, che garantiscono
la pari opportunita' di tutti i cittadini nell'accesso alla pubblica
amministrazione, senza che la norma appaia sorretta da alcuna valida
motivazione o riferimento a comprovato interesse pubblico. Al
riguardo, va osservato che la norma qui sospettata di
incostituzionalita' tende, in effetti, ad ampliare categorie per le
quali sono stati apprestati strumenti volti a favorirne l'assunzione
nella pubblica amministrazione, senza il vaglio del concorso e,
quindi, di quello strumento che la Corte ha ritenuto, in linea
generale, indispensabile per il reclutamento, nell'ottica del buon
andamento. La disposizione impugnata appare volta a perseguire tale
obiettivo, con disposizioni formulate, invero, in modo non del tutto
chiaro - come risulta dal comma 2 della stessa norma impugnata, che
qualifica come "personale dipendente" i soci delle cooperative
operanti in regime di convenzione - ma con l'effetto di agevolare
l'assunzione dei destinatari stessi alle dipendenze dell'ente locale.
Di questo e' ulteriore conferma il richiamo - contenuto nel comma 2
della disposizione impugnata - alle disposizioni dell'art. 57 della
legge regionale 1 settembre 1993, n. 25, che autorizza gli enti
locali "a mantenere in servizio o a riassumere il personale indicato
all'art. 3" della legge regionale 15 maggio 1991, n. 22, "nelle more
della piena applicazione" della legge medesima. Pertanto la norma,
in quanto elusiva dei principi di cui agli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione, va dichiarata costituzionalmente illegittima.