ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, primo comma,
della legge 10 agosto 1964, n. 719 (Fornitura gratuita dei libri di
testo agli alunni delle scuole elementari), promosso con ordinanza
emessa il 22 dicembre 1992 dal Tribunale di Catania nel procedimento
civile vertente tra Bellia Vito ed altri, n. q. e l'Assessorato dei
beni culturali e della pubblica istruzione della Regione siciliana,
iscritta al n. 191 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie speciale,
dell'anno 1994;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 ottobre 1994 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio civile instaurato da genitori
esercenti la patria potesta' sui rispettivi figli minori, alunni di
una scuola elementare privata, per l'accertamento del loro diritto di
credito, nei confronti della pubblica amministrazione, avente per
oggetto la prestazione gratuita dei libri di testo, il Tribunale di
Catania, con ordinanza del 22 dicembre 1992 (pervenuta alla Corte il
24 marzo 1994), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, primo comma, della legge 10 agosto 1964, n. 719
(Fornitura gratuita di libri di testo agli alunni delle scuole
elementari), nella parte in cui non estende l'erogazione gratuita dei
libri di testo agli alunni delle scuole private, non abilitate a
rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato.
2. - Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo
ricorda che, nonostante che la materia dell'istruzione elementare sia
devoluta alla competenza esclusiva della Regione siciliana (art. 14,
lett. r, dello Statuto speciale di autonomia), la norma impugnata
trova applicazione nella regione fino a quanto non sia in concreto
esercitata la competenza legislativa regionale; il che nella specie
non e' avvenuto. Ne' puo' ritenersi che l'art. 42 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 - che, nel dare la definizione di "assistenza
scolastica", quale materia trasferita alle regioni, espressamente
prevede "l'erogazione gratuita dei libri di testo agli alunni delle
scuole elementari", senza fare alcuna distinzione tra scuole
pubbliche e private - abbia implicitamente abrogato la norma
impugnata, rendendo cosi' irrilevante l'incidente di
costituzionalita', perche' il decreto presidenziale citato si limita
a regolare il passaggio delle funzioni dallo Stato alle regioni
ordinarie indicando, nel contempo, secondo la giurisprudenza
costituzionale (sentt. n. 223 del 1984 e 216 del 1985), un minimum di
funzioni da garantire anche alle regioni a statuto speciale;
cosicche' soltanto l'emanazione di leggi regionali nello specifico
settore puo' determinare la cessazione dell'efficacia delle
precedenti leggi statali disciplinanti quelle materie divenute di
competenza regionale. Diversamente, dovrebbe ritenersi che la
legislazione statale (art. 42 d.P.R. n. 616 cit.) abbia
arbitrariamente invaso la sfera dell'autonomia della Regione
siciliana, la quale, pur se non ha in concreto legiferato, e' sempre
titolare in via esclusiva delle competenze nella materia.
Da tutto sopra deriverebbe la perdurante applicabilita', nel
giudizio a quo, dell'art. 1 della legge n. 719 del 1964; donde la
rilevanza della prospettata questione.
3. - Nel merito, il giudice della rimessione ricorda, in via
preliminare, che le scuole elementari sono di due tipi: "autorizzate,
ovvero a sgravio". Le prime possono essere a frequenza gratuita, ma
normalmente richiedono (come nel caso della scuola frequentata dai
figli degli attori) il pagamento di una retta e in ogni caso non
rilasciano titoli riconosciuti dallo Stato; le seconde sono, per
legge, a frequenza gratuita e rilasciano titoli riconosciuti dallo
Stato.
Nelle scuole secondarie, invece, la distinzione e' piu'
articolata, prevedendosi non solo scuole autorizzate, ma anche scuole
legalmente riconosciute e scuole pareggiate, che (entrambe)
rilasciano titoli legalmente riconosciuti, ma non sono a frequenza
necessariamente gratuita. Ne deriva che nell'ordinamento non sussiste
una connessione necessaria tra gratuita' e rilascio di titoli
riconosciuti, esistendo scuole private secondarie a frequenza onerosa
che rilasciano titoli legalmente riconosciuti.
Per le scuole elementari, mentre "non sorge alcun problema" con
riguardo a quelle pubbliche o "a quelle private a sgravio", in quanto
in esse si ottempera all'obbligo scolastico con la mera frequenza,
per le scuole private "semplicemente autorizzate" si possono avere
due evenienze: o anno per anno gli alunni si sottopongono da esterni
all'esame, che conferisce loro il titolo di studio riconosciuto;
ovvero non oltre il compimento del quindicesimo anno di eta' devono
sostenere l'esame di licenza della scuola media.
Cio' premesso, nell'ordinanza si sostiene che l'art. 34 della
Costituzione assicura l'obbligatorieta' dell'istruzione e il suo
effettivo adempimento, sollevando da ogni corrispondente onere i
soggetti cui fa carico tale obbligo e prescindendo da ogni
considerazione circa il reddito della famiglia.
Si sostiene altresi' che l'art. 33 della Costituzione, impedendo
il finanziamento pubblico delle scuole private, riguarda la gestione
delle scuole intese quali imprese, e non invece gli utenti finali
della prestazione e del servizio scolastico.
Inoltre dai menzionati artt. 33 e 34 della Costituzione e'
desumibile il principio della parita' di trattamento tra scuole pri-
vate e scuole pubbliche con riferimento alle provvidenze scolastiche,
sempre prescindendo dal reddito dei beneficiari; e detto principio
trova, come si e' detto, attuazione anche nell'art. 42 del d.P.R. n.
616 del 1977 cit.
E' altresi' garantito, dall'art. 3 della Costituzione, il diritto
dei genitori di scegliere tra scuola pubblica e scuola privata per
l'assolvimento dell'obbligo scolastico. E poiche' la scelta di
iscrizione alle scuole private e' spesso collegata ad esigenze dei
genitori e degli alunni scaturenti da carenze riscontrabili nei
servizi pubblici e non testimonia necessariamente un sintomo di
maggiore capacita' economica, non sarebbe giustificabile la
discriminazione di quei genitori nel godimento di una prestazione
pubblica, qual'e' la fornitura dei libri di testo, volta a facilitare
l'assolvimento dell'obbligo scolastico.
Cosi' la norma impugnata sarebbe in contrasto con il principio
della gratuita' dell'istruzione, con quello della liberta' di
iscrizione presso le scuole private, con quello della parita' tra
scuole pubbliche e private ed infine con il principio di eguaglianza
per il trattamento differenziato che la norma creerebbe del tutto
irragionevolmente.
4. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo l'infondatezza della questione.
In proposito ricorda che l'ordinamento contempla le scuole
meramente private, le scuole sussidiate o "a sgravio" (art. 90 T.U. 5
febbraio 1928, n. 577), oltreche' l'ulteriore categoria delle scuole
parificate (art. 2 R.D. 20 giugno 1935, n. 1196).
Le scuole sussidiate, pur aperte da privati, sono istituite sulla
base di un'autorizzazione del Provveditore agli studi, "dove non
esiste alcun'altra scuola" e "sono mantenute parzialmente con il
sussidio dello Stato" (art. 90 del T.U. del 1928 cit.).
Le scuole parificate sono, invece, quelle tenute da enti,
corporazioni ed associazioni e sono riconosciute ad ogni effetto
legale mediante apposita convenzione di parifica, che stabilisce
anche il contributo dello Stato.
La disposizione impugnata, nel delineato quadro ordinamentale,
rende evidente l'intento da parte dello Stato di coprire, con proprio
contributo finanziario diretto od indiretto, tutta l'area della
domanda formativa attinente all'istruzione obbligatoria elementare,
in cui le scuole sussidiate e parificate sono abilitate a rilasciare
titoli di studio riconosciuti dallo Stato.
Cio' premesso, non sembrano sussistere i paventati contrasti con i
parametri costituzionali invocati nell'ordinanza di rimessione. Ed
infatti l'art. 33, quarto comma, della Costituzione, nel prescrivere
che agli alunni delle scuole non statali debba essere assicurato un
trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni delle
scuole statali, limita il riferimento alle "scuole non statali che
chiedono la parita'" e la ottengono, poiche' solo queste ultime, e
non anche le scuole meramente private, devono sottostare agli
obblighi propri degli istituti statali, come quelli concernenti i
requisiti delle aule, la composizione delle classi, la qualificazione
degli insegnanti. E' pertanto consequenziale che tali scuole abbiano
parita' di diritti rispetto alle scuole statali per quanto riguarda
il rilascio dei titoli di studio e le provvidenze di carattere
economico e che i loro alunni godano di un trattamento equipollente
rispetto agli alunni delle scuole statali: cosi', appunto, in ordine
alla provvista dei libri di testo per gli alunni della scuola
elementare.
Per quanto, poi, concerne il richiamo all'art. 34, secondo comma,
della Costituzione, e' di tutta evidenza che il principio della
gratuita' dell'istruzione inferiore e' stabilito con riferimento alla
frequenza delle scuole statali e di quelle che abbiano chiesto ed
ottenuto la parita', le scuole, cioe', il cui onere di gestione e'
assunto dallo Stato. Diversamente, gli alunni delle scuole meramente
private dovrebbero avere titolo, non soltanto alla provvista gratuita
dei libri di testo, come prospettato dal giudice rimettente, ma anche
ad essere esentati dal pagamento delle tasse di frequenza; il che e'
fuori da ogni ragionevolezza.
Non si puo', inoltre, non rilevare sempre ad avviso della difesa
dello Stato, che gli alunni che frequentano scuole meramente private
si trovano in una situazione diversa (rispetto agli alunni delle
scuole statali e di quelle private "paritarie") per libera scelta di
coloro che li rappresentano, e che appunto tale situazione diversa,
che oltretutto e' indice di una maggiore capacita' economica,
giustifica il differente trattamento stabilito dalla norma impugnata
in ordine alla provvista gratuita dei libri.
Quanto, poi, al principio del pari trattamento tra le diverse
scuole, invocato nell'ordinanza di rimessione, si osserva che, se e'
vero che non e' finora intervenuta una legge organica che disciplini
l'istituto della parita', fissando diritti ed obblighi delle scuole
che se ne avvalgano, e' peraltro incontestato che, in mancanza di
essa, le regole della parita' sono quelle che attualmente definiscono
gli istituti della sussidiarieta' e della parifica per le scuole
elementari e gli istituti del pareggiamento e del riconoscimento
legale per la scuola secondaria, e che soltanto nell'ambito di
applicazione dei suddetti istituti possono emergere realta'
giuridicamente rilevabili, cui sia possibile riferire anche altri
interventi pubblici che, come quelli dell'assistenza scolastica,
integrano l'intervento statale.
Considerato in diritto
1. - E' stata sollevata questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, primo comma, della legge 10 agosto 1964 n. 719 (poi
trasfuso, con qualche modifica, nell'art. 156, primo comma, del testo
unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di
istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, approvato
con decreto legislativo 16 aprile 1994 n. 297) che, nel prevedere la
fornitura gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole
elementari, l'ha limitata agli allievi delle scuole statali e di
quelle autorizzate a rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo
Stato.
Secondo l'ordinanza di rimessione l'esclusione degli alunni delle
scuole non abilitate a rilasciare detti titoli violerebbe gli artt.
3, 33 e 34 della Costituzione, perche' gli esclusi verrebbero
ingiustamente discriminati nel godimento di una prestazione pubblica
(art. 3 della Costituzione), volta a facilitare l'assolvimento
dell'obbligo scolastico, senza essere legata a condizioni di reddito
e diretta a sollevare da ogni onere i soggetti cui fa carico tale
obbligo, tenendo conto del principio di parita' di trattamento tra
scuole pubbliche e scuole private, anche con riferimento alle
provvidenze scolastiche, e garantendo cosi' il diritto di scelta
alternativa fra dette scuole (artt. 33 e 34 della Costituzione).
2. - Preliminarmente e' utile precisare che la disciplina oggetto
della legge statale impugnata rientra in una materia, quale quella
dell'assistenza scolastica, trasferita alle regioni e percio'
contemplata dall'art. 42 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 che
espressamente vi ricomprende "l'erogazione gratuita dei libri di
testo agli alunni delle scuole elementari". Una disciplina dunque
che, essendo destinata a cessare con l'emanazione delle leggi
regionali, come gia' avvenuto in molte regioni, continua ad essere
vigente sia nelle regioni ordinarie che nelle regioni a statuto
speciale (sent. n. 214 del 1985) - come nel caso di quella siciliana,
cui si riferisce il giudizio a quo e che e' titolare nella materia di
competenza legislativa esclusiva (art. 14, lett. r, dello Statuto
speciale di autonomia) - fino a quando esse non abbiano provveduto
con proprie leggi.
3. - Va ancora preliminarmente ricordato che la Corte ebbe gia' ad
occuparsi di provvidenze scolastiche, del tipo di quella invocata
nell'ordinanza di rimessione, nonche' di adempimento dell'obbligo
scolastico nelle diverse strutture poste a disposizione degli utenti.
Ma nessuna delle decisioni che furono adottate puo' essere
utilmente invocata per la soluzione della presente questione di
legittimita' costituzionale, perche' o si trattava della diversa
questione della omessa estensione della fornitura gratuita dei libri
di testo agli alunni della scuola media (sent. n. 7 del 1967), e in
quella occasione si preciso' che non poteva ritenersi violato il
principio di eguaglianza, da considerarsi "unicamente in relazione al
significato, al contenuto ed ai limiti della norma sulla gratuita'
(art. 34, secondo comma, della Costituzione) della istruzione"; o si
trattava del trasporto gratuito degli alunni, assicurato da una legge
della regione Sicilia soltanto per consentire loro di frequentare le
scuole elementari statali o autorizzate al rilascio dei titoli
legali, ovverosia di una provvidenza per sua natura collegata alla
scuola piu' che riferita al singolo alunno (sent. n. 36 del 1982); o
si trattava delle sanzioni previste per gli inadempienti all'obbligo
scolastico, rispetto alle quali diveniva rilevante il rapporto tra
obbligatorieta' e gratuita' dell'istruzione (sent. n. 106 del 1968)
ovvero si giustificava il trattamento differenziato previsto per gli
alunni ciechi, destinati ad apposite scuole speciali, rispetto agli
alunni vedenti (sent. n. 125 del 1975).
In tutti questi casi le questioni vennero proposte in riferimento
a parametri o profili diversi da quello che sara' esaminato in
prosieguo, attenendo, per come prospettate, a situazioni riguardanti
le diverse scuole e non invece, come si vedra' di seguito, i singoli
alunni delle medesime.
4. - La questione, sollevata in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, e' fondata.
La fornitura dei libri di testo delle scuole elementari, come
risulta testualmente dalla disposizione impugnata, e' una provvidenza
destinata direttamente agli alunni e quindi, come osserva il giudice
rimettente, e' considerata dal legislatore ordinario strettamente
connessa all'assolvimento dell'obbligo scolastico, senza peraltro
alcun riferimento alla capacita' economica dello studente.
Tale obbligo, secondo la legislazione vigente all'epoca
dell'ordinanza di rinvio, era legalmente assolto, relativamente
all'istruzione elementare, non solo "frequentando le scuole
elementari classificate, non classificate, o sussidiate" (art. 172
del r.d. 5 febbraio 1928 n. 177, testo unico dell'istruzione
elementare) ovvero, in base alla legislazione sopravvenuta,
"frequentando le scuole .. statali e le scuole non statali abilitate
al rilascio di titoli di studio riconosciuti dallo Stato" (ora art.
111, comma 1, del decreto legislativo 16 aprile n. 297, recante il
testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di
istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado), ma anche,
osservate certe condizioni, mediante l'istruzione privata o paterna
(art. 174 del testo unico n. 177 del 1928 cit. ed ora art. 111, comma
2, del testo unico n. 297 del 1994 cit.).
Nel caso di iscrizione nelle scuole pubbliche, o in quelle private
ad esse equiparate, era richiesta, al fine del proscioglimento
dall'obbligo, la frequenza della scuola fino al quattordicesimo anno.
Per coloro che, invece, non seguivano tale forma di istruzione erano
stabiliti particolari adempimenti. A tal fine l'art. 174 cit. del
testo unico n. 177 del 1928 prescriveva che chi intendesse assolvere
all'obbligo scolastico, avvalendosi di questo secondo tipo di
istruzione - che comprende anche l'iscrizione a scuole private non
abilitate al rilascio del titolo legale, ma autorizzate ed egualmente
"destinate a fanciulli in eta' dell'obbligo scolastico" (art. 237 del
T.U. cit.), con insegnanti forniti di titolo e programmi ed orari di
massima conformi a quelli delle scuole pubbliche - doveva darne
comunicazione all'autorita' competente all'inizio dell'anno
scolastico e, se vi provvedesse direttamente, fornire la
documentazione della propria capacita' tecnica ed economica.
L'alunno, istruito privatamente, doveva poi, al quattordicesimo anno
di eta', sostenere l'esame di licenza media e, solo se dopo quattro
sessioni non fosse riuscito ad ottenere la licenza, era prosciolto
dall'obbligo.
Parimenti, con qualche modifica, e' ora previsto dalla normativa
sopravvenuta all'ordinanza di rinvio che i genitori, che intendono
provvedere privatamente o direttamente all'obbligo scolastico, devono
dimostrare di averne la capacita' tecnica ed economica e darne
comunicazione ogni anno alla competente autorita' (art. 111, comma 2,
del nuovo testo unico del 1994) e che adempie al detto obbligo
l'alunno che consegue il diploma di licenza di scuola media ovvero
che, al compimento del quindicesimo anno di eta', dimostra di aver
osservato per almeno otto anni le norme sull'obbligo scolastico.
5. - Da quanto precede risulta, dunque, che l'obbligo scolastico
puo' essere adempiuto in modi diversi dalla frequenza delle scuole
pubbliche o di quelle private abilitate a rilasciare titoli di studio
aventi valore legale. E' percio' ingiustificatamente discriminatoria
l'esclusione, di chi l'assolva in uno dei modi diversi da tale tipo
di frequenza, da una provvidenza destinata non alle scuole bensi'
direttamente agli alunni e quindi in connessione con l'obbligo
scolastico, il cui adempimento, come si e' visto, non e'
necessariamente legato alla frequenza solo delle scuole pubbliche o
di quelle autorizzate a rilasciare titoli di studio aventi valore
legale.
Il fatto che si sia in presenza di una prestazione pubblica avente
come destinatari diretti gli alunni, e non le scuole, impedisce anche
di giustificare, come ritiene invece l'Avvocatura dello Stato, la
denunciata esclusione sulla base del terzo comma dell'art. 33 della
Costituzione che, nel sancire il diritto degli enti e dei privati di
istituire scuole e istituti di educazione, esclude oneri per lo
Stato. Una volta che il legislatore ordinario, coerentemente con i
principi propri dell'assistenza scolastica, ha previsto di destinare
la fornitura gratuita dei libri di testo direttamente agli alunni -
sempre che, ovviamente, il testo prescelto rientrasse, all'epoca, tra
quelli approvati dal ministero della pubblica istruzione ai sensi
dell'art. 6 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato
16 ottobre 1947 n. 1497, ovvero non ne sia ora vietata l'adozione ai
sensi dell'art. 155 del testo unico del 1994 e nei limiti del prezzo
di copertina stabiliti dall'art. 153 del medesimo testo unico - il
comprendervi anche quelli che frequentino scuole meramente private
non equivale alla assunzione di un onere da parte dello Stato in
favore di dette scuole.
Ne', come suggerito ancora dall'Avvocatura generale dello Stato,
la giustificazione del differente trattamento potrebbe rinvenirsi
nella diversita' della situazione degli alunni delle scuole statali e
di quelle private "paritarie", rispetto a quella degli alunni delle
scuole meramente private, nell'assunto che, come si sostiene,
quest'ultima situazione "oltretutto e' indice di una maggiore
capacita' economica". Che questo profilo sia irrilevante nella spe-
cie, deriva dalla considerazione che la disposizione impugnata
prescinde, allo stato, da ogni riferimento alla capacita' economica
dei destinatari della provvidenza. Di conseguenza, anche a voler
ammettere, in via di pura ipotesi, che l'iscrizione presso scuole
meramente private, diverse da quelle - altrettanto private ed
anch'esse onerose per gli utenti - abilitate a rilasciare titoli di
studio aventi valore legale (agli alunni delle quali la disposizione
impugnata pur riconosce, come agli alunni di quelle pubbliche, il
diritto alla prestazione) costituisca di per se' indice di maggiore
capacita' economica, questa non potrebbe giustificare la diversita'
di trattamento, perche' tale condizione non e' presa in
considerazione dalla legge.
6. - Restano assorbite le questioni sollevate in riferimento agli
artt. 33 e 34 della Costituzione.
7. - La dichiarazione di illegittimita' costituzionale va estesa,
ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, all'art. 156,
comma 1, del testo unico del 1994 n. 297, nel quale e' stato
trasfuso, con lievi modifiche, il contenuto della disposizione
impugnata.