comma, 53, 97, 101, 102 e 104).
IL PRETORE
Nella causa portante il n. 3.645/94 promossa da Tommaso Tullio
Antonio, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Greco, avverso
l'E.N.P.A.V. (Ente nazionale di previdenza ed assistenza veterinari),
letti gli atti, a scioglimento della riserva che precede, pronuncia
la seguente ordinanza.
Con l'azione proposta il ricorrente mira all'accertamento in via
principale della inesistenza di alcun obbligo contributivo nei
confronti delI'E.N.P.A.V. - in via subordinata per gli anni 1991,
1992, 1993 -, previa dichiarazione di rilevanza e non manifesta
infondatezza dalla questione di legittimita' costituzionale dell'art.
11 ventiseiesimo comma della legge 24 dicembre 1993 n. 537, in
relazione agli articoli della Costituzione indicati in ricorso, con
conseguente sospensione del processo e trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Il ricorrente, medico veterinario che esercita l'attivita' di
lavoro dipendente nel servizio sanitario nazionale presso una U.S.L.,
attivita' per la quale e' iscritto obbligatoriamente ad altro Ente
previdenziale - Cassa Pensioni dei Sanitari, esponeva nel ricorso
che, egli trovandosi nelle condizioni previste dall'art. 24 n. 2 e 32
della legge 12 aprile 1991 n. 136, aveva esercitato facolta' di
rinuncia all'iscrizione presso l'E.N.P.A.V. e che l'E.N.P.A.V.,
verificati ed accertati i presupposti di legge, in accoglimento della
domanda amministrativa inoltrata dal veterinario, aveva adottato il
provvedimento di cancellazione dall'E.N.P.A.V. del ricorrente con
effetto dalla data di presentazione della domanda ed ordinato lo
sgravio; che successivamente intervenuto l'art. 11, ventiseiesimo
comma della legge 24 dicembre 1993 n. 537, l'E.N.P.A.V. aveva inviato
al ricorrente lettera del 21 gennaio 1994 con cui, richiamate le
disposizione contenute in detta ultima legge, aveva inviato
concludentemente bollettino di versamento in conto corrente postale
con l'indicazione dell'ipporto dei contributi maturati.
In detto processo nessuno si costituiva per l'E.N.P.A.V. sicche'
ne veniva dichiarata la contumacia all'udienza del 5 gennaio 1994; in
detta udienza il procuratore del ricorrente insisteva nel ricorso e
nelle eccezioni di incostituzionalita' dell'art. 1, ventiseiesimo
comma della legge 24 gennaio 1993 n. 537 in riferimento al disposto
degli artt. 2, 3, 38, 41 primo comma, 42 primo e secondo comma, 97,
23, 53 Cost., singolarmente considerati o in combinato disposto.
Va premesso che l'iscrizione all'E.N.P.A.V. era obbligatoria per
tutti i medici veterinari di eta' inferiore a 65 anni iscritti negli
albi professionali, in base alla legge 18 agosto 1962 n. 1357, e
dunque anche per i veterinari che - come il ricorrente - svolgevano
esclusivamente attivita' di lavoro dipendente. La legge 12 aprile
1991 n. 136 - in sintonia con una maggiore tutela dei diritti di
autonomia e di autodeterminazione della persona - ha all'art. 32
abrogato l'art. 2 secondo comma della legge 18 agosto 1962, sancendo
il principio contrario per cui l'iscritto all'albo che svolgesse
attivita' di lavoro dipendente (od autonoma) per cui sia iscritto ad
altra forma di previdenza, aveva la facolta' di iscriversi
all'E.N.P.A.V. Interveniva, infine, la norma denunciata di
incostituzionalita', che, tra l'altro, sopprimeva con effetto
retroattivo la facolta' di iscrizione all'E.N.P.A.V. per i suddetti
medici veterinari e che tra l'altro obbligava gli stessi, pure con
effetto retroattivo, al pagamento dei contributi pregressi maturati
negli 1991, 1992, 1993.
Tale articolo 11, ventiseiesimo comma, legge 24 dicembre 1993 n.
537, nonostante ed a dispetto della propria autoqualificazione di
norma interpretativa - autoqualificazione che certo non vincola
l'interprete sotto il profilo sostanziale, secondo gli indirizzi
della giurisprudenza costituzionale - in realta' deve essere
qualificato, utilizzando i parametri di giudizio elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale, come norma innovativa; a causa
dell'uso improprio dell'interpretazione autentica, la norma appare
caratterizzata da elementi di irrazionalita' che gia' solo per questo
contrastano con l'art. 3 della Costituzione.
Ed, infatti, rispetto alla disciplina dettata dall'art. 32 della
legge 12 aprile 1991 n. 136 che aveva sancito il principio della
facoltativita' dell'iscrizione per gli iscritti all'albo che - come
il ricorrente - esercitassero attivita' lavorativa per la quale eran
iscritti a altra forma di previdenza, l'art. 11 ventiseiesimo comma
denunciato ha operato un capovolgimento di prospettiva e di
principio. Esso al di la' della forma e nella sostanza esprime,
rispetto alla previgente disciplina, un contenuto abrogativo-
innovativo-sostitutivo rispetto alla norma che si intende
interpretare; risultano sostanzialmente modificate non solo l'art. 32
della legge n. 136/1991, ma anche l'art. 24, primo e secondo comma
della medesima legge; prova ne e' pure che viene radicalmente mutato
il regime previdenziale cui soggiace il ricorrente per il quale non
e' piu' possibile la facoltativita' dell'iscrizione all'E.N.P.A.V.,
facoltativita' che discendeva dalla previgente disciplina per univoca
interpretazione di tutti i soggetti dell'Ordinamento, E.N.P.A.V.
compreso.
E' evidente, percio', che il legislatore ha oltrepassato i limiti
di ragionevolezza nel qualificare detta norma come interpretativa - e
da qui la violazione dell'art. 3 Costituzione -, e nello stesso tempo
che il carattere falsamente interpretativo della norma e' finalizzato
a produrre l'effetto retroattivo nei confronti dei veterinari che
avevano ottenuto la "cancellazione", attraverso il ripristino
dell'obbligo di iscrizione e la nullita' dei provvedimenti di
cancellazione.
Ne deriva un effetto di "sovrapposizione" di norme con effetto
retroattivo senz'altro al di fuori dei principi di ragionevolezza che
determina anche "eccesso di potere legislativo" poiche' si sottrae al
giudice il potere di interpretare ed applicare la legge; il tutto si
concreta, nella violazione degli artt. 3, 101, 102, 104 della
Costituzione.
Ed ancora: non sussiste alcun elemento razionale che sia di base
alla disposta retroattivita' della norma; ed anzi non e' inopportuno
sottolineare come i soggetti dell'ordinamento - E.N.P.A.V. incluso -
hanno univocamente interpretato la norma dell'art. 32 legge n.
136/1991 senza che sia mai insorta incertezza interpretativa di
sorta; gli oltre 5.000 provvedimenti di cancellazione - menzionati
dal Presidente dell'E.N.P.A.V. nella lettera circolare del 21 gennaio
1994 esibita dal ricorrente - adottati dall'E.N.P.A.V. testimoniano
come pure sotto il profilo amministrativo la norma e' stata ritenuta
chiara e di contenuto univoco. Gli stessi comportamenti concludenti
dell'E.N.P.A.V. che mai ha avanzato riserve o palesato
interpretazioni alternative testimoniano del certo affidamento
ingenerato nei veterinari pubblici circa la definitiva estinzione di
ogni rapperto anche contributivo esistenti tra essi e l'Ente.
In tutta evidenza, dunque, la norma censurata viola pure il
principio generale di irretroattivita' della legge cui - secondo la
giurisprudenza costituzionale - il legislatore deve ragionevolmente
attenersi "salvo un'effettiva causa giustificatrice" poiche' come la
Corte ha esattamente spiegato "la certezza dei rapporti preteriti
costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e della
tranquillita' dei cittadini".
Premesso che, per ammissione del Presidente dell'E.N.P.A.V.
(vedasi la gia' menzionata lettera circolare del 27 gennaio 1994) la
norma di interpretazione autentica e' stata promulgata dopo che il
consiglio di amministrazione dell'E.N.P.A.V. aveva "deliberato di
interessare gli organi di vigilanza e di controllo dell'ente" sul
problema del "grave squilibrio finanziario" conseguente anche "al mi-
nor gettito contributivo" rinveniente dai provvedimenti di
cancellazione - "oltre 5.000 cancellazioni" -; e che tali organi di
vigilanza e controllo "infine, hanno convenuto sulla necessita' di
proporre una legge di interpretazione autentica"; deve ribadirsi come
le esigenze di carattere economico-finanziario dell'E.N.P.A.V. e gli
squilibri finanziari non possono costituire e non costituiscono una
"causa giustificatrice" idonea a eludere legittimamente il principio
di ragionevolezza e tale da far considerare legittima
costituzionalmente la portata retroattiva della norma; tanto concreta
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
La norma, incidendo su situazioni sostanziali frustra
l'affidamento di una vasta categoria di cittadini, nella sicurezza
giuridica che costituisce elemento fondamentale dello stato di
diritto (Corte costituzionale 10 febbraio 1993 n. 39). Senza
considerare che i veterinari che nel triennio precedente non hanno
beneficiato di alcuna prestazione corrispondente alla contribuzione,
sono stati indotti a ritenere estinto ogni rapporto contributivo con
l'ente. A fronte di tale affidamento prodotto oltreche'
dall'E.N.P.A.V., dal legislatore con una legge chiara (in claris non
fit interpretatio), il contributo che la norma censurata intende
imporre non pare rappresenti piu' un contributo speciale, ma un
prelievo forzoso che certamente viola gli artt. 23 e 53 della
Costituzione, poiche' vengono assoggettate ad una sorta di tassazione
fattispecie non indicative di forza economica e di capacita'
contributiva.
Complementarmente la norma anche nella sua portata retroattiva
determina la violazione dell'art. 42, secondo e terzo comma della
Cost., risolvendosi nella mancata tutela della proprieta' del diritto
alle proprie sostanze, dell'art. 41, primo comma confliggendo con il
fondamentale diritto di liberta' e di autonomia privata qual'e'
quello di autodeterminarsi nell'impiego dei propri averi e
consistendo la norma che sanziona la nullita' dei provvedimenti di
cancellazione in un attentato all'autonomia privata espressa con la
volonta' del veterinario di rinunciare all'iscrizione e perfezionata
con il provvedimento di cancellazione.
La norma censurata appare illegittima costituzionalmente anche
prescincendo dai suoi effetti retroattivi: in relazione alla
reintroduzione dell'obbligo di iscrizione dei veterinari (gia'
cancellati) che svolgono attivita' lavorativa per la quale siano
iscritti ad altra forma previdenziale obbligatoria per il futuro - e
cioe' successivamente all'entrata in vigore della legge 24 dicembre
1993 n. 537 - si appalesa irragionevole la disparita' di trattamento
tra i medici veterinari gia' iscritti all'albo professionale al
momento dell'entrata in vigore della legge n. 136 del 1991 - per i
quali la iscrizione e' obbligatoria - ed i veterinari che, trovandosi
nella stessa situazione, si siano iscritti all'albo in epoca
successiva a detta entrata in vigore - per i quali la iscrizione e'
facoltativa -.
Premesso che i contributi previdenziali attengono a prestazioni
sostanziali destinate a protrarsi e permanere per il futuro, e che i
suindicati veterinari si trovano in situazioni lavorative identiche,
non appare vi sia alcun motivo razionale di differenziazione delle
due categorie che sono solo differenziate dal semplice dato temporale
di iscrizione all'albo, che certo non e' un valido elemento di
differenziazione: vi e' percio' solo violazione degli artt. 3 e 38
della Costituzione.
Inoltre il ripristino dell'iscrizione obbligatoria all'E.N.P.A.V.
per i veterinari pubblici e privati che gia' godono di altra forma
previdenziale obbligatoria, si traduce nella obbligatorieta' della
duplicazione della tutela previdenziale che discrimina questi ultimi
dai veterinari privati tenuti a versare contributi obbligatori
soltanto nei confronti dell'E.N.P.A.V.; ancora irrazionale ed
ingiusta discriminazione si determina se si ha riguardo alla
imparzialita' della p.a. tra i veterinari pubblici che fruiscono di
altra forma previdenziale obbligatoria - in essi compreso il
ricorrente - e gli altri professionisti intellettuali pubblici
(ingegneri, architetti, commercialisti, avvocati) per i quali, in
caso di godimento di altra forma di previdenziale obbligatoria, la
iscrizioni alle corrispondenti Casse od Enti e' meramente
facoltativa.
Tanto introduce un forte elemento di irrazionalita' ed
imparzialita' e diseguaglianza nell'organizzazione della pubblica
amministrazione che regola ingiustificatamente in modo diverso
situazioni analoghe, anche indirettamente avvantaggiando alcune casse
o enti - a favore dei quali viene sancito l'obbligo contributivo di
soggetti fruenti di altra assicurazione previdenziale obbligatoria -
rispetto ad altri - per i quali si determina la "facoltativita'" -;
cio' vale maxime a seguito dell'avviamento delle privatizzazioni
negli Istituti previdenziali.
In modo complementare la discriminazione tra veterinari pubblici
rispetto agli altri professionisti pubblici - in considerazione pure
della avviata privatizzazione delle Casse - sottrae ai primi parte
dei diritti di liberta' e di autodeterminarsi sulle sorti dei propri
averi ed interpreta in modo diverso e disegualitario rispetto agli
altri professionisti operanti nel pubblico impiego il diritto alla
previdenza, creando solo per questi una irrazionale ingiusta
duplicazione di contribuzione previdenziale, peraltro inutile; tanto
concreta violazioni degli artt. 2, 3, 38, 97 della Costituzione.
Senza considerare che la duplicazione di contribuzione
obbligatoria sembra risolversi - al piu' - in una maggiorazione di
prestazione assicurativa che - in un ordinamento orientato verso le
"privatizzazioni" delle Casse - dovrebbe essere materia riservata
alla libera scelta e valutazione esclusiva-individuale del singolo e
rientrare nella determinazione individuale della persona come
promanazione dei propri diritti di liberta' e di personalita'.
L'obbligo della duplice contribuzione previdenziale pare induca
uno snaturamento sostanziale della seconda contribuzione
previdenziale obbligatoria che da contributo speciale si trasforma in
prelievo forzoso non giustificato da alcuna capacita' contributiva,
cui corrisponde una lesione dei principi di liberta' e di autonomia
del singolo.
Il tutto si concreta in violazione degli artt. 2, 3, 23, 53, 38,
41 primo comma, 42 secondo e terzo comma, 97 singolarmente
considerati o considerati in combinato disposto.
Infine deve evidenziarsi come il principio dell'unicita' della
posizione assicurativa pubblica che - come gia' sottolineato
nell'ordinanza di remissione dell'11 maggio 1994 del Pretore di
Bassano del Grappa - costituisce una linea di tendenza del nostro
ordinamento giuridico e persegue la finalita' della eliminazione
della duplicazione dei trattamenti pensionistici, viene sancito nella
stessa legge 24 dicembre 1993 n. 537 al punto 33, lettera c); per cui
tale disposizione confrontata con la norma denunciata si risolve in
un contrasto confliggente ed irrazionale di norme nella medesima
legge, legge che pare in astratto "predicare bene" (eliminazione
delle duplicazioni di contribuzioni previdenziali obbligatorie
previsto; al punto 33, lettera c), ma in concreto "razzolare male"
(poiche' per i veterinari pubblici si reintroduce la obsoleta duplice
contribuzione obbligatoria); il che da se' concreta, attesa la
irrazionalita' ed illogicita' della disciplina per assoluta mancanza
di coerenza interna ed attesa la subordinazione del disposto
dell'art. 11, ventiseiesimo comma al principio enunciato all'art. 1,
punto 33, lettera c)', palese violazione dei principi di
ragionevolezza e si concretizza nella ulteriore violazione dell'art.
3 della Costituzione.
Pertanto, con riferimento alla fattispecie concreta portata alla
cognizione di questo pretore, ritenuta per i motivi e per i termini
sin qui esposti la non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 11, ventiseiesimo comma, della
legge n. 537 del 1993, ritenutane la rilevanza al fine di stabilire
se in capo al ricorrente sussista o meno un obbligo di iscrizione nei
riguardi dell'E.N.P.A.V. ed un conseguente obbligo di pagamento dei
contributi, anche maturati negli anni pregressi 1991/1993.