Ricorso proposto dalla regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in
persona del presidente della giunta regionale dott.ssa Alessandra
Guerra, rappresentata e difesa - come da procura in calce e delibera
della giunta regionale 25 gennaio 1995 n. 315 - dall'avv. Renato
Fusco, avvocato della regione, e dal prof. avv. Sergio Pannunzio del
Foro di Roma, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo
in Roma, piazza Borghese n. 3, ricorrente; contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri in persona del Presidente del Consiglio in
carica, rappresentata e difesa ex lege dall'avvocatura generale dello
Stato, resistente, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 22 trentasettesimo comma e dell'art. 25
della legge 23 dicembre 1994 n. 724, concernente "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica" (pubblicata su Gazzetta
Ufficiale 30 dicembre 1994 n. 174), in quanto violativi dell'art. 4,
n. 1 dello statuto di autononia della regione, approvato con legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
1. - Con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 veniva
approvato lo statuto di autonomia della regione autonoma Friuli-
Venezia Giulia.
L'art. 4, n. 1, di detta legge costituzionale attribuiva alla
competenza legislativa primaria ed esclusiva la materia
dell'"ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione
e lo statuto giuridico ed economico del personale ad essi addetto".
2. - Com'e' noto, con l'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421, il Governo della Repubblica veniva delegato ad emanare uno o
piu' decreti legislativi "diretti al contenimento, alla
razionalizzazione ed al controllo della spesa per il settore del
pubblico impiego al miglioramento dell'efficienza e della
produttivita', nonche' alla sua riorganizzazione"; nel rispetto dei
principi e criteri direttivi elencati nello stesso articolo.
Il secondo comma di detto art. 2 espressamente prevedeva che "le
disposizioni del presente articolo e dei decreti legislativi, in esso
previsti, costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117
della Costituzione; soprattutto - per quel che interessa nella
presente impugnativa - che i principi desumibili dalle disposizioni
del presente articolo costituiscono, altresi', per le regioni a
statuto speciale e per le provincie autonome di Trento e Bolzano,
norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica".
In attuazione dell'attribuita delega, il governo emanava poi il
decreto-legge 3 febbraio 1993, n. 29, concernente "Razionalizzazione
della organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione
della disciplina in materia di pubblico impiego a norma dell'art. 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421".
Dall'emanato d.-lgs. n. 29/1993 assumono rilievo particolare:
l'art. 1, primo comma, laddove si stabiliva che le disposizioni
dello stesso decreto legislativo "disciplinano l'organizzazione degli
uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche";
l'art. 2, secondo comma, nel quale si individuavano le
"amministrazioni pubbliche" destinatarie delle disposizioni,
includendovi espressamente le regioni;
l'art. 2, terzo comma, con cui si ribadiva quanto gia' sancito
dall'art. 2, secondo comma, della legge delega n. 421/1992,
puntualizzandosiche le disposizioni del presente decreto
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione"; e che "i principi desumibili dall'art. 2 della legge
23 ottobre 1992 n. 421 costituiscono, altresi', per le regioni a
statuto speciale e per le provincie autonome di Trento e Bolzano,
norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica".
Per completezza di illustrazione si evidenzia che, ad integrazione
correttiva del d.-l. n. 29/1993 (giusta la previsione dell'art. 2,
quinto comma, della legge n. 421/1992), veniva poi emanato il d.-l.
10 novembre 1993 n. 479 concernente appunto "Disposizioni correttive
del d.-l. 3 febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego".
Del tutto incongruamente, rispetto alla tutela delle competenze
esclusive in materia attribuite alle regioni e province ad autonomia
differenziata, l'art. 3, terzo comma, di detto decreto legislativo
(sostitutivo dell'art. 13 del d.-lgs. n. 29/1993 medesimo) con
riferimento alla nuova disciplina del personale dirigenziale
stabiliva che le "regioni a statuto speciale e le province di Trento
e Bolzano provvedevano ad adeguare i propri ordinamenti ai principi
del presente capo".
Impugnata detta ultima disposizione anche dalla regione Friuli-
Venezia Giulia, con sentenza 7 novembre 1994 n. 383 codesta ecc.ma
Corte accoglieva il ricorso proposto e dichiarava l'illegittimita'
costituzionale di detto art. 3, terzo comma del d.-lgs. n. 470/1993:
evidenziando nella chiara motivazione come non potesse risultare
degradata la competenza primaria in materia di personale delle
regioni e province speciali a quella secondaria attribuite alle
regioni ordinarie.
3. - Nel quadro normativo cosi' sinteticamente riassunto, si
inserisce ora la legge 23 dicembre 1994, n. 724 (legge di
accompagnamento alla legge finanziaria statale per l'anno 1995)
contenente "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica"; la
quale al capo III reca "Disposizioni in materia di pubblico impiego".
Ed inserito in detto capo figurano:
l'art. 22, trentasettesimo comma, il quale prevede che "le
disposizioni riguardanti la gestione del rapporto di lavoro
costituiscono norme di indirizzo per le regioni che provvedono
nell'ambito della loro autonomia e capacita' di spesa". Aggiungendosi
di seguito nello stesso comma che "Le regioni si avvalgono altresi'
della disciplina sulle assunzioni previste per gli enti locali non in
dissesto";
l'art. 25, che stabilisce al primo comma un divieto di
conferimento di incarichi di consulenza, collaborazione e studio " ..
al personale delle amministrazioni di cui all'art. 1, secondo comma,
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 .." cessato
volontariamente dal servizio; al secondo comma l'ammissibilita' della
prosecuzione degli incarichi stessi all'entrata in vigore della
legge; al terzo comma l'obbligo di comunicazione della sussistenza di
tali incarichi entro sessanta giorni alla Presidenza del Consiglio -
Dipartimento della funzione pubblica.
Anche con riferimento a tali disposizioni legislative oggetto di
impugnazione, si evidenzia - per opportuna informazione - che la
regione Friuli-Venezia Giulia ha gia' impugnato dinanzi a codesta
ecc.ma Corte con precedente ricorso dd. 25 gennaio 1994 ( sub r.g. n.
5/1994) la del tutto simile disposizione dell'art. 3,
sessantaseiesimo comma della legge 24 dicembre 1993, n. 537
(concernente "Interventi correttivi di finanza pubblica", normativa
accompagnatoria della legge finanziaria statale per l'anno 1994),
perche' analogamente prevedevasi che le "disposizioni in materia di
lavoro dipendente od autonomo costituiscono norme di indirizzo per le
regioni che provvedono in materia nell'ambito della loro autonomia e
nei limiti della propria capacita' di spesa".
4. - Se ed in quanto si ritengano applicabili alla regione Friuli-
Venezia Giulia i suindicati art. 22, trentasettesimo comma e art. 25
della legge n. 724/1994, dette disposizioni debbono ritenersi lesive
della sfera di competenza primaria ad essa attribuite dall'art. 4, n.
1, della legge costituzionale n. 1/1963 approvativa dello statuto di
autonomia.
Si ripropone in sostanza dinanzi a codesta suprema Corte la
dibattuta questione della corretta interpretazione dell'ambito di
applicazione dell'art. 2, primo comma, del d.lgs. n. 29/1993, che fa
indistintamente riferimento alle "regioni"; ritenendosi da parte di
questa regione ricorrente che non si possa con detta norma (e con
riferimento alla dizione legislativa in essa riportata) ricomprendere
nel novero delle "Amministrazioni pubbliche" anche le regioni e le
province ad autonomia differenziata.
Considerato che nell'intero capo III della legge n. 724/1994 sono
utilizzate indistintamente generiche formulazioni (tutte comunque
riferentesi a "pubbliche amministrazioni", risulta decisivo conoscere
se la definizione relativa nel gia' piu' volte richiamato art. 1,
secondo comma del d.lgs. n. 29/1993 assuma rilievo di carattere
generale riferito a tutte le "amministrazioni pubbliche"
(indipendentemente dal contesto in cui e' inserito), comprendente o
meno le medesime regioni speciali.
Parte ricorrente intende riaffermare la esclusione da detta
dizione normativa delle regioni ad autonomia speciale, dovendo essa
risultare evidente sia per il carattere letterale del riferimento
alle sole "regioni"; sia perche' risulterebbe ingiustificato e di
inconsistente significato il richiamo alla salvaguardia delle
competenze delle regioni e province contenuto nei (gia' richiamati)
art. 2, secondo comma, della legge delega n. 421/1992 ed art. 2,
terzo comma, del decreto delegato n. 29/1993.
Per concludere sul punto si ribadisce che, qualora si vogliano
ritenere applicabili anche alla ricorrente regione l'applicabilita'
dell'art. 22, trentasettesimo comma, e dell'art. 25 della legge n.
724/1994, le disposizioni legislative medesime dovrebbero essere
giudicate costituzionalmente illegittime perche' invasive della
competenza primaria in materia di personale dipendente attribuita
alla regione Friuli-Venezia Giulia dall'art. 4 n. 1 della legge
Costituzionale n. 1/1963.
5. - E neppure potrebbero invocarsi - per l'applicazione delle ore
emanate disposizioni anche alla stessa regione ricorrente - l'art. 2
secondo comma, della legge n. 421/1992 e l'art. 2, terzo comma del
d.lgs. n. 29/1993, sostenendosi che i principi desumibili dalle rela-
tive normative vanno applicate anche alle regioni speciali in quanto
costituenti "norme fondamentali di riforme economico-sociali della
Repubblica".
A tal proposito va tenuto nel massimo conto la costante e pacifica
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale sulla
identificazione delle norme aventi tale qualificazione, nonche'
sull'inesistenza comunque per le stesse regioni speciali dell'obbligo
di rispetto o di adeguamento anche alle norme di dettaglio contenute
in normativa statale di riforma economico sociale.
E conseguentemente giammai potra' ritenersi che costituiscono
principi riformatori inderogabili - e condizionanti l'esplicazione
delle competenze legislative primarie regionali - le disposizioni del
capo III della legge n. 724/1994 sull'orario di servizio lavorativo,
sulla possibilita' di assunzione riferita solo alla condizione di
mancanza di squilibrio finanziario, sull'onere di procedere alla
razionalizzazione delle procedure, sulla regolamentazione di
indennita' varie di servizio, sull'affidamento di incarichi esterni,
ecc., che dovrebbero costituire non meglio qualificate "norme di
indirizzo" sia perche' quelle richiamate risultano tutte materie
affidate al potere di autoorganizzazione nonche' di disciplina del
personale dipendente regionale, attribuite alla esclusiva competenza
legislativa della regione Friuli-Venezia Giulia dal piu' volte citato
art. 4, n. 1 della legge costituzionale n. 1/1963; sia perche'
all'evidenza quelle stesse norme non costituiscono principi di
riforma economico-sociale, ma solo disparate disposizioni di
dettaglio tendenti specificatamente al miglioramento
dell'operativita' dell'apparato burocratico statale.
E' appena il caso di evidenziare infine come la regione Friuli-
Venezia Giulia, in virtu' dell'attribuita competenza legislativa
esclusiva ha integralmente e positivamente disciplinato in modo
autonomo e differenziato tutte le materie sopra indicate: sia con la
legge regionale 31 agosto 1981, n. 53 e (successive modifiche ed
integrazioni, riguardante lo "Stato giuridico e trattamento economico
del personale della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia", sia con
la legge regionale 1 marzo 1988, n. 7 (e successive modifiche ed
integrazioni, concernente l'"Ordinamento ed organizzazione del
consiglio regionale dell'amministrazione regionale e degli enti
regionali"), sia con la legge regionale 28 agosto 1992, n. 29
(contenente "Norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi dell'amministrazione
regionale, degli enti regionali e degli enti strumentali della
regione").