ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Sicilia approvata il 26 maggio 1994 dall'Assemblea regionale
siciliana, recante: "Provvidenze a favore del personale della ex
Siciltrading s.p.a.", promosso con ricorso del Commissario dello
Stato per la Regione siciliana, notificato il 3 giugno 1994,
depositato in cancelleria il 10 giugno 1994 ed iscritto al n. 48 del
registro ricorsi 1994;
Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1995 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo, per il ricorrente,
e gli avv.ti Francesco Torre e Francesco Castaldi per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con il ricorso in epigrafe il Commissario dello Stato per la
Regione siciliana ha impugnato il disegno di legge n. 666, approvato
dall'Assemblea regionale il 26 maggio 1994, recante "Provvidenze in
favore del personale della ex Siciltrading s.p.a".
Ad avviso del ricorrente il provvedimento legislativo, che
consente all'Istituto regionale per il credito alla cooperazione
(I.R.C.A.C.) di stipulare contratti a termine, di durata non
superiore ad un biennio, con i dipendenti della ex Siciltrading
s.p.a., societa' a partecipazione regionale in atto sottoposta a
procedura fallimentare, da' adito a censure di incostituzionalita'
sotto il profilo del mancato rispetto dei principi espressi dagli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
2. - In primo luogo si sarebbe in presenza dell'ennesima legge-
provvedimento, adottata dal legislatore regionale, volta, piu' che a
garantire il buon andamento della pubblica amministrazione, al
mantenimento del posto di lavoro di alcune unita' di personale sulla
base di pregressi accordi sindacali.
Al riguardo il Commissario dello Stato osserva che la normativa
vigente, ribadita di recente dall'art. 3, comma 23, della legge n.
537 del 1993, vieta alle amministrazioni pubbliche di assumere
personale a tempo determinato e di stabilire rapporti di lavoro
autonomo per periodi superiori a tre mesi, a meno che non si tratti
di personale in possesso di particolari qualifiche di elevata
professionalita', (situazione che nella fattispecie in esame non
sussisterebbe, in quanto si tratta di unita' tutte comprese entro il
IV livello).
Sebbene l'ente interessato alla disposizione abbia dichiarato il
proprio interesse oggettivo ad avvalersi di personale, anche se a
termine, per l'espletamento di servizi d'istituto, neanche potrebbe
ritenersi che la necessita' di assunzione di dipendenti con
qualifiche di archivista e commesso, le cui prestazioni sono
ovviamente fungibili e non rilevanti alle essenziali e peculiari
attivita' dell'ente stesso, possa giustificare una deroga ad un
principio generale riconosciuto ed applicato anche
dall'amministrazione regionale.
Unico fine dell'iniziativa legislativa sarebbe, in definitiva,
quello di salvaguardare, seppure temporaneamente, l'occupazione degli
interessati, interferendo indirettamente sulla definizione della
controversia instaurata presso il competente giudice del lavoro.
In buona sostanza, conclude il Commissario dello Stato, pur
ammettendo in astratto la possibilita' che la Regione adotti leggi-
provvedimento, questa in esame supererebbe comunque il limite della
ragionevolezza in quanto lo scopo tipico della norma non sarebbe
quello di sopperire a comprovate ed identificate esigenze funzionali
dell'I.R.C.A.C. connesse all'esercizio delle sue attivita'
istituzionali, ma quello di garantire la conservazione del posto di
lavoro a nove unita'.
3. - Si e' costituito in giudizio il Presidente della Regione
siciliana instando per la reiezione del ricorso.
Preliminarmente la Regione ritiene del tutto arbitrario l'assunto
del ricorrente secondo il quale unico fine della iniziativa
legislativa sarebbe quello della salvaguardia dell'occupazione. Cio'
in quanto l'ente destinatario della norma, e cioe' l'Istituto
Regionale per il Credito alla Cooperazione, viene "autorizzato" dal
legislatore regionale a stabilire rapporti di lavoro a tempo
determinato solo in presenza di esigenze connesse con i propri
compiti di istituto e nel rispetto dei limiti di cui all'articolo 1
della legge 18 aprile 1962 n. 230, e cioe' per l'assolvimento di
servizi definiti e predeterminati nel tempo aventi carattere
straordinario od occasionale.
L'obiettivo della salvaguardia dell'occupazione, sicuramente
presente nella volonta' del legislatore siciliano, sarebbe quindi
contemperato, nella applicazione della norma, con quello del buon
andamento della organizzazione dell'ente destinatario.
4. - Ma anche volendo ipotizzare, prosegue il resistente, che unico
fine della legge impugnata sia quello della salvaguardia del posto di
lavoro, basterebbe, a convalidare la legittimita' della legge de qua,
richiamare lo Statuto regionale, laddove attribuisce alla potesta'
legislativa della Regione la disciplina della materia concernente la
legislazione sociale ed in particolare i rapporti di lavoro (art. 17,
lett. f), nonche' la stessa giurisprudenza della Corte secondo cui
"l'ambito normativo riconosciuto dalla citata norma non concerne
tutta la legislazione sociale, bensi' cio' che riflette i rapporti di
lavoro e le provvidenze che ad essi sono collegate, a garanzia dei
lavoratori" (sentenza n. 29 del 1968).
La normativa, inoltre, risulterebbe dettata per fini di carattere
sociale, sicuramente meritevoli di tutela in osservanza dell'articolo
4 della Costituzione, laddove afferma che "la Repubblica riconosce a
tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che
rendano effettivo questo diritto"; nonche' del successivo articolo
35, secondo cui "la Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme
e applicazioni".
5. - Dopo aver citato analoghi provvedimenti legislativi, sia
statali che regionali, mai fatti oggetto di censure di
costituzionalita' pur avendo il medesimo fine di tutela
dell'occupazione, la Regione rileva che il provvedimento legislativo
impugnato rientra nella competenza legislativa esclusiva in materia
di "ordinamento degli uffici e degli enti regionali", attribuitale
dall'art. 14, lett. p), dello Statuto, come sarebbe dimostrato dalla
circostanza che il Commissario dello Stato non ha eccepito la
violazione della suddetta norma statutaria.
6. - Altrettanto infondata risulterebbe, ad avviso della Regione,
la censura in ordine alla possibilita' di adottare leggi-
provvedimento, in quanto e' ormai costante l'orientamento della Corte
nel ritenere l'inesistenza di un divieto costituzionale
all'emanazione di leggi, sia statali che regionali, a contenuto
particolare e concreto. In proposito viene richiamata la sent. n. 190
del 1986 con cui la Corte ha dichiarato non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 10 della legge regionale
siciliana 30 dicembre 1976 n. 90, promossa dal T.A.R. Sicilia in
riferimento all'art. 20 dello Statuto siciliano e agli artt. 24, 25 e
113 della Costituzione, escludendo che il citato art. 20, "oltre a
prevedere l'ordinaria attribuzione delle funzioni amministrative"
alla Giunta regionale, "crei altresi' una riserva a favore
dell'esecutivo nei confronti delle stesse leggi-provvedimento
adottate dall'Assemblea; riserva che irrigidirebbe
ingiustificatamente, solo per la Sicilia, la forma di governo delle
Regioni".
7. - In prossimita' dell'udienza ha presentato memoria
l'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del Commissario
dello Stato della Regione siciliana.
Dopo aver richiamato le vicende di fatto che hanno portato
all'intervento dell'I.R.C.A.C. nell'assorbimento di parte dei
lavoratori della ex Siciltrading, l'Avvocatura riafferma come sia di
palmare evidenza che il provvedimento legislativo impugnato
costituisca in realta' un anomalo provvedimento di sostegno a
lavoratori disoccupati, il quale comporta, per il ristretto ed
esclusivo ambito di applicazione, un'ingiustificata disparita' di
trattamento rispetto alla generalita' dei lavoratori che si trovano
nelle medesime condizioni.
Ne' risulterebbe conferente il riferimento alla disposizione in
favore dei dipendenti dell'Italter e della Sirap (art. 79 della legge
regionale n. 25 del 1993) giacche' detta norma individua con
precisione l'oggetto delle prestazioni di lavoro a termine,
riconducibili peraltro alle professionalita' possedute dai
destinatari ed alla specificita' dell'ambito di attivita' delle
societa' stesse.
Nemmeno, poi, potrebbe ritenersi che la competenza riconosciuta al
legislatore siciliano dall'art. 17, lett. f), dello Statuto speciale
consenta l'istituzione di forme surrettizie di assistenza in favore
di lavoratori disoccupati, soprattutto se si considera che le
provvidenze in questione sono rivolte ad esclusivo vantaggio di una
ristretta cerchia di destinatari e non alla generalita' dei
lavoratori o quanto meno a soggetti tutti dipendenti da societa' con
capitale a partecipazione pubblica poste in liquidazione o fallite.
La norma impugnata non avrebbe il significato e la portata di un
intervento di carattere assistenziale ai sensi dell'art. 17, lett.
f), dello Statuto, poiche' con la stessa si e' soltanto voluto
derogare alle vigenti normative che disciplinano l'assunzione di
lavoratori con un contratto a termine di diritto privato,
riservandola ad alcuni lavoratori licenziati da una societa' messa in
liquidazione.
Inoltre, per quanto attiene l'argomentazione (contenuta nella
memoria difensiva della Regione) secondo cui il provvedimento sarebbe
dettato da fini di carattere sociale, meritevoli di tutela in
osservanza del precetto posto dall'art. 4 della Costituzione,
l'Avvocatura osserva che secondo costante giurisprudenza della Corte
(sentenze nn. 81 del 1969, 189 del 1980, 2 e 176 del 1986) il
suddetto principio non garantisce al cittadino ne' il diritto al
conseguimento di un'occupazione ne' tantomeno il diritto alla
conservazione del lavoro, bensi' e' posto a tutela della generica
possibilita' per tutti indistintamente i cittadini, concorrendone i
requisiti, di avere accesso ai posti di lavoro disponibili, con
contestuale, implicito, obbligo per il legislatore di realizzare un
ordinamento che renda effettivo il diritto in questione.
Non sarebbe pertinente inoltre la giustificazione secondo cui
recenti norme statali avrebbero introdotto interventi analoghi a
quello oggetto di censura. Le norme statali citate nella memoria
difensiva della Regione riguarderebbero, infatti, intere categorie di
disoccupati, e non singoli soggetti, ed in ogni caso richiedono e
tengono in preminente considerazione il buon andamento della pubblica
amministrazione, facendo esplicito riferimento sia all'esistenza di
vacanze in organico, sia all'accertamento, previa prova anche
selettiva, delle capacita' professionali dei soggetti destinatari.
In ogni caso non potrebbe ritenersi legittima l'individuazione
intuitu personae dei soggetti destinatari di un contratto di lavoro
con la pubblica amministrazione, in quanto e' principio generale ed
inderogabile il ricorso a criteri di selezione pubblica, anche
nell'ipotesi di rapporti a tempo determinato, qualora gli enti
pubblici debbano procedere al reclutamento di personale. Da tutto
cio', conclude l'Avvocatura, emerge chiaramente che con questa legge-
provvedimento il legislatore siciliano ha ritenuto possibile
conseguire lo scopo cui era diretto un atto amministrativo
illegittimo.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale della legge
regionale, approvata dall'Assemblea siciliana il 26 maggio 1994,
recante "Provvidenze in favore del personale della ex Siciltrading
s.p.a.", il cui art. 1 cosi' stabilisce: "L'Istituto regionale per il
credito alla cooperazione (I.R.C.A.C.) e' autorizzato ad avvalersi
del personale in servizio alla data del 30 ottobre 1992, che non sia
inquadrato con la qualifica di dirigente o che non abbia interrotto
volontariamente il rapporto di lavoro, della ex Siciltrading s.p.a.,
in corso di procedura fallimentare, mediante contratti a termine, di
durata non superiore ad un biennio, per l'assolvimento dei compiti di
istituto propri dell'ente, nel rispetto dei limiti di cui all'art. 1
della legge 18 aprile 1962 n. 230, e di quanto previsto dal vigente
contratto collettivo nazionale di lavoro della categoria".
2. - Il ricorrente, nella considerazione che il fine della norma
non sia quello di sopperire a comprovate ed identificate esigenze
funzionali dell'I.R.C.A.C., connesse all'esercizio delle sue
attivita' istituzionali, bensi' quello di garantire la conservazione
del posto di lavoro a nove unita', ritiene che la norma medesima
contrasti con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto il profilo
del mancato rispetto del principio di ragionevolezza e del principio
di buon andamento della pubblica amministrazione.
Nella memoria presentata in prossimita' dell'udienza, l'Avvocatura
generale dello Stato, in rappresentanza del Commissario ricorrente,
ha prospettato anche la violazione del terzo comma dell'art. 97 della
Costituzione, sotto l'ulteriore profilo dell'inosservanza della
regola generale del concorso per l'accesso ai pubblici impieghi; ma
tale autonoma censura, non essendo stata tempestivamente dedotta nei
motivi di ricorso, non puo' in alcun modo essere presa in
considerazione in questa sede.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
Il ricorso tende sostanzialmente a censurare la normativa
impugnata in quanto "ennesima legge-provvedimento" volta, piu' che a
garantire l'efficienza e il buon andamento della pubblica
amministrazione, a costituire un irragionevole provvedimento di
sostegno a lavoratori disoccupati.
Ora, questa Corte ha gia' avuto occasione di chiarire, anche con
specifico riferimento all'attivita' legislativa della Regione
siciliana, che non esiste, in linea generale, un divieto di leggi-
provvedimento in quanto tali, occorrendo sempre procedere al
controllo sostanziale sull'atto, sia pure con le peculiarita'
richieste dal suo specifico oggetto; piu' in particolare, con la
sent. n. 190 del 1986 si e' affermato che, in base allo Statuto
regionale siciliano, e' da escludere la sussistenza di una riserva a
favore della Giunta regionale (titolare delle funzioni esecutive ed
amministrative) nei confronti delle stesse leggi-provvedimento
adottate dall'Assemblea: riserva che irrigidirebbe
ingiustificatamente, solo per la Sicilia, la forma di governo delle
Regioni.
4. - Cio' premesso, non risulta sussistente la dedotta violazione
degli artt. 3 e 97 della Costituzione, che, ai fini che qui
interessano, puo' essere considerata censura unica.
E' giurisprudenza costante di questa Corte, infatti, che la
violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione non
puo' essere invocata se non quando si assuma l'arbitrarieta' o la
manifesta irragionevolezza della disciplina impugnata, per cui il
richiamo all'art. 97 della Costituzione implica necessariamente lo
svolgimento di un giudizio di ragionevolezza sulla legge censurata
(v. sentt. n. 10 del 1980 e n. 266 del 1993).
Cio' posto, l'obiettivo della salvaguardia dell'occupazione,
esplicitamente presente nella volonta' del legislatore siciliano, non
e' certo indice di irragionevolezza, ne' il contenuto particolare e
concreto della legge impugnata, rivolta a consentire la costituzione
di rapporti di lavoro a tempo determinato per poche persone (risulta
dai lavori preparatori della legge che si tratta di nove unita'), e'
suscettibile, di per se', di rendere arbitraria l'intera normativa
ove si consideri che l'ente destinatario della legge regionale viene
autorizzato a costituire detti rapporti solo in presenza di esigenze
connesse con i propri compiti di istituto e nel rispetto dei limiti
di cui all'art. 1 della legge 18 aprile 1962 n. 230, e cioe' per
l'assolvimento di servizi definiti e predeterminati nel tempo aventi
carattere straordinario od occasionale.
Che poi dette esigenze siano o meno effettivamente sussistenti e'
problema del tutto estraneo al giudizio di costituzionalita' della
legge e che puo', semmai, assumere rilievo nell'ambito del controllo
di legittimita' sugli atti che, in applicazione della legge medesima,
vengano adottati dall'I.R.C.A.C.