ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento
notificato il 18 luglio 1994, depositato in Cancelleria il 23 luglio
1994, per conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'art. 1 comma
3; dell'art. 2 commi 1, 2 lett. b), 3 lett. b), 4 e 6; dell'art. 3
comma 2; dell'art. 4 e dell'art. 5 comma 2 del decreto del Presidente
della Repubblica 18 aprile 1994, n. 390 (Regolamento recante
semplificazione dei procedimenti amministrativi di approvazione delle
deliberazioni degli enti autonomi fieristici vigilati dal Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di riconoscimento
della qualifica di internazionale delle manifestazioni fieristiche di
autorizzazione allo svolgimento di manifestazioni fieristiche e di
emanazione del calendario ufficiale delle manifestazioni
fieristiche), ed iscritto al n. 25 del registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1995 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la Provincia di Trento e l'Avvocato
dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di
attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei ministri in
relazione al d.P.R. 18 aprile 1994, n. 390 (Regolamento recante
semplificazione dei procedimenti amministrativi di approvazione delle
deliberazioni degli enti autonomi fieristici vigilati dal Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di riconoscimento
della qualifica di internazionale delle manifestazioni fieristiche,
di autorizzazione allo svolgimento di manifestazioni fieristiche e di
emanazione del calendario ufficiale delle manifestazioni
fieristiche), di cui impugna le seguenti disposizioni: art. 1 comma
3; art. 2 commi 1, 2 lett. b), 3 lett. b), 4 e 6; art. 3 comma 2;
art. 4; art. 5 comma 2.
La ricorrente afferma che il regolamento e' illegittimo e lesivo
della sua sfera di autonomia (artt. 8, n. 12, e 16 Statuto, e norme
di attuazione, contenute nel d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017), perche'
disciplina oggetti estranei all'autorizzazione legislativa da cui
trae origine (legge 24 dicembre 1993, n. 537); e viola, altresi', il
principio di legalita' sostanziale e le regole dei rapporti fra
fonti, nella specie l'art. 17, comma 1, lett. b), della legge 23
agosto 1988, n. 400.
L'art. 1, comma 3 (che qualifica il regolamento come atto di
indirizzo e coordinamento) non ha alcun fondamento specifico; ne'
riceve supporto dall'art. 2 della citata legge n. 537 del 1993.
Parimenti illegittime sono le altre disposizioni impugnate (artt. 2 e
3, nelle parti prima indicate), che pretendono di regolare
procedimenti di competenza delle Regioni e delle Province autonome.
Anche l'art. 4 ne introduce alcune del tutto estranee alla
semplificazione dei procedimenti amministrativi di cui all'art. 2,
commi 7 e 9, della legge n. 537, giacche' vi si pongono criteri
sostanziali di regolamentazione dell'attivita' fieristica (tempo
delle manifestazioni e rilascio delle autorizzazioni), oltrepassando
i canoni fissati dal legislatore per l'esercizio della potesta'
regolamentare e al di fuori, peraltro, dei procedimenti di competenza
statale. Illegittimo sarebbe infine l'art. 5, comma 2, laddove mira a
disciplinare la vigilanza della Regione sugli enti fieristici.
1.2. - La ricorrente osserva che le norme di attuazione dello
Statuto prevedono una chiara delimitazione delle competenze fra Stato
e Provincia, nonche' il parere di quest'ultima circa l'esercizio
della competenza statale sulla tenuta del calendario nazionale delle
fiere (art. 6 d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017). Potrebbe quindi
ritenersi che il regolamento non trovi applicazione nell'ambito
provinciale, ma una siffatta interpretazione non e' certa, onde - a
fini tuzionistici - il conflitto. La Provincia ricorda, poi, che in
base al decreto legislativo n. 266 del 1992 gli atti di indirizzo e
coordinamento la vincolano soltanto al conseguimento degli obiettivi
in essi stabiliti, mentre il regolamento - che non e' stato
sottoposto al suo parere preventivo - detta precise norme
organizzatorie, in violazione, dunque, anche dell'art. 3, commi 2 e
3, del citato decreto legislativo n. 266.
2.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza del ricorso. Il resistente osserva,
innanzitutto, come le disposizioni di cui all'art. 2, commi 1, 2 e 3,
abbiano valore ricognitivo delle competenze disposte dal d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616. Lungi dal disciplinare i procedimenti di
autorizzazione e riconoscimento della qualifica fieristica di
competenza regionale e provinciale, il regolamento si limita a
indicare le scadenze entro cui effettuare gli adempimenti per la
formazione del calendario ufficiale delle manifestazioni fieristiche,
che l'art. 53 del d.P.R. n. 616 del 1977 riserva alla competenza
statale.
Nella norma che affida allo Stato il potere di redigere il
calendario, e' insito il potere di emanare atti di indirizzo e
coordinamento: l'elaborazione di esso non consiste, infatti, in una
mera registrazione di date e qualifiche delle varie manifestazioni
programmate dagli enti competenti, ma implica un potere di
coordinamento, da esercitare sentite le regioni. I criteri dettati
sulla concomitanza delle iniziative sono dunque espressione di tale
funzione: non incidono sui poteri di riconoscimento della qualifica
di autorizzazione, ma sui tempi di svolgimento, mentre la potesta'
statale relativa alla qualifica di fiera internazionale condiziona
senza dubbio - secondo l'Avvocatura - le competenze per le qualifiche
inferiori, che potranno essere attribuite soltanto in base alle
risultanze delle qualificazioni, di superiore rilievo, effettuate
dallo Stato. Cio' che puo' dirsi anche per i procedimenti di
autorizzazione allo svolgimento delle manifestazioni fieristiche, che
sono correlati a quelli sul riconoscimento della qualifica. Con
specifico riguardo alla contestazione mossa all'art. 1, comma 3
(autoqualificazione del regolamento come atto di indirizzo e
coordinamento), si replica invece che tale potere, implicito in
quello di formazione del calendario, e' previsto dall'art. 8 del
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7.
Con riferimento all'art. 5 del regolamento (vigilanza sugli enti
fieristici), si ritiene corretto che i criteri prescritti per gli
enti vigilati dallo Stato vengano estesi anche a quelli vigilati
dalle regioni. Come non sarebbe fondata nemmeno la doglianza sulla
mancata consultazione della Provincia, dal momento che il regolamento
e' stato emanato in seguito al parere, favorevole, espresso dalla
Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 30 marzo 1994. E, comunque,
non vi sarebbe incompatibilita' tra le disposizioni impugnate e lo
Statuto speciale della Regione: l'art. 6 del d.P.R. n. 1017 del 1978,
invocato dalla ricorrente, riconosce che la formazione del calendario
compete allo Stato, sentite le Province autonome.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento solleva conflitto di
attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei ministri in
relazione al d.P.R. 18 aprile 1994, n. 390, che introduce norme
regolamentari per la semplificazione di procedimenti amministrativi
sulle fiere, secondo quanto previsto dall'art. 2 della legge n. 537
del 1993. In particolare, la ricorrente impugna le seguenti
disposizioni del regolamento ora citato: art. 1 comma 3; art. 2 commi
1, 2 lett. b), 3 lett. b), 4 e 6; art. 3 comma 2; art. 4; art. 5
comma 2.
Va compiuta, preliminarmente, una breve ricognizione sull'assetto
delle attribuzioni rilevanti nel presente giudizio.
E' di tutta evidenza che la legge n. 537 del 1993 non ha inteso
(ne' d'altronde poteva) innovare il riparto di competenze fra lo
Stato e le Province autonome: l'art. 2, sulla semplificazione e
accelerazione dei procedimenti amministrativi, prevede l'emanazione
di regolamenti - ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23
agosto 1988, n. 400 - con specifico riguardo all'approvazione delle
delibere degli enti fieristici vigilati dal Ministero dell'industria,
al riconoscimento della qualifica internazionale delle manifestazioni
fieristiche, all'emanazione del calendario. Nulla consente di
ritenere che tale semplificazione tocchi le competenze delle due
Province: i regolamenti, per il loro rango, non sono infatti
abilitati a modificare le competenze sostanziali ne' i presupposti e
i requisiti preordinati all'emanazione dei provvedimenti
amministrativi cui i procedimenti si riferiscono (com'e' sottolineato
anche dal Consiglio di Stato nel parere sullo schema del regolamento
espresso dall'adunanza generale del 24 marzo 1994).
Ora, la Provincia ha competenza primaria in tema di fiere e
mercati (Statuto, art. 8, n. 12 e norme di attuazione di cui al
d.P.R. 1017 del 1978, art. 6); e non puo' certo immaginarsi che le
prescrizioni impugnate possano incidere sull'ambito di dette
attribuzioni. Sotto un profilo piu' generale, va percio' aggiunto che
la regolamentazione,da parte della Regione, dei procedimenti
amministrativi di propria spettanza costituisce un corollario della
competenza in materia di ordinamento degli uffici, espressione della
sua potesta' di autorganizzazione (sentenze nn. 461/1992 e 465/1991).
In conclusione, non vi e' dubbio che le norme regolamentari
impugnate - le quali tendono a conformare procedimenti di competenza
provinciale - risultino illegittime per mancanza di valida base
legislativa a loro giustificazione, e comunque invasive della sfera
di attribuzioni, costituzionalmente protetta, dell'ente autonomo.
2. - L'Avvocatura generale afferma che il regolamento impugnato e'
atto di indirizzo e coordinamento: non vi sarebbe dunque violazione
del principio di legalita' sostanziale; e alla Provincia - che
eccepisce l'assenza di una base legislativa per l'adozione dell'atto
di indirizzo e coordinamento - oppone il potere statale di formazione
del calendario contemplato dall'art. 53, n. 3, del d.P.R. n.
616/1977. Ma il potere d'indirizzo e di coordinamento deve avere, per
costante giurisprudenza di questa Corte, fondamento esplicito - che
qui manca - e inoltre deve possedere quei requisiti peculiari
richiesti, per le due Province autonome, dal decreto legislativo n.
266 del 1992, il cui art. 3 viene espressamente invocato dalla
ricorrente. Il regolamento - autoqualificatosi atto di indirizzo e
coordinamento - non si limita a fissare obiettivi, ma detta anche
norme di organizzazione, e non e' stato sottoposto, peraltro, neanche
al prescritto parere della Provincia autonoma. Entrambi i profili
realizzano una violazione della citata norma di attuazione
statutaria, che non puo' essere modificata o derogata dalla legge
ordinaria ne' tanto meno da una norma regolamentare (sentenze nn. 40
e 38 del 1992).
Il raccordo tra lo Stato e la Provincia autonoma, in vista
dell'elaborazione del calendario delle fiere, dovra' dunque svolgersi
secondo i canoni della leale cooperazione fra i due livelli di
governo, precisati dalla giurisprudenza di questa Corte (fra le
varie, sentenze nn. 377, 359, 355, 109 del 1993, 497 del 1992).