Ricorso per conflitto di attribuzioni promosso dalla regione
Emilia-Romagna, in persona del presidente della Giunta regionale pro-
tempore, dott. Pier Luigi Bersani, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 257 in data 7 febbraio 1995, rappresentata
e difesa per mandato speciale a margine dal prof. avv. Franco
Mastragostino e dall'avv. Adriano Giuffre' ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Collina n.
36 contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore; in
relazione al decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari
e forestali in data 6 dicembre 1994, di cui alla nota prot. n.
35512/1172, non ancora pubblicato e non portato a conoscenza diretta
della regione Emilia-Romagna, con il quale e' stato disposto lo
scioglimento del consiglio di amministrazione e del collegio dei
sindaci di nomina assembleare del Consorzio agrario provinciale di
Piacenza, decretato il commissariamentoe nominato commissario
governativo il dott. Piero Vincenzo Bellezza fino al 31 dicembre
1995.
PREMESSO IN FATTO
Alla fine del mese di dicembre 1994 perveniva al Consorzio agrario
provinciale di Piacenza una nota del capo di gabinetto del Ministero
per le risorse agricole, alimentari e forestali del 7 dicembre 1994
(prot. n. 35531 pos. 1172) con la quale veniva trasmessa copia del
decreto ministeriale 6 dicembre 1994, indicato in epigrafe, e che
risulta essere stato adottato ai sensi dell'art. 35 del d.lgs. 7
maggio 1948, n. 1235 e degli artt. 2542 e 2543 del cod. civ.
La regione Emilia-Romagna non e' stata direttamente notiziata dal
Ministero, ne' il decreto risulta a tutt'oggi pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale; di cio' e' stata presa conoscenza a seguito di
successiva comunicazione effettuata ad opera dell'amministrazione
provinciale di Piacenza.
Con tale decreto il Ministero - sul dichiarato presupposto che il
bilancio del consorzio, "pur chiudendo al 31 dicembre 1993 in
pareggio per motivi riconducibili a proventi straordinari, evidenzia
un andamento negativo", e che vi sarebbe "la necessita' della nomina
di un commissario governativo per l'attuazione dei provvedimenti
indispensabili ad assicurare al consorzio stesso la funzionalita'
sotto il profilo finanziario ed economico" - ha disposto lo
scioglimento del consiglio di amministrazione e del collegio dei
sindaci del consorzio e la contestuale nomina del dott. Piero
Vincenzo Bellezza a commissario governativo del consorzio medesimo
fino al 31 dicembre 1995 (art. 1); il conferimento al suddetto
commissario dei poteri e delle facolta' che la legge e lo statuto
affidano al consiglio di amministrazione ed al comitato esecutivo
(art. 2).
Sta di fatto che, al di la' dei vizi intrinseci derivanti
dall'assoluta carenza, nel caso, dei presupposti di fatto e di
diritto cui la legge subordina l'adozione di misure cosi' gravi e de-
finitive quali quelle dello scioglimento degli organi di
amministrazione dell'ente e del suo commissariamento, il decreto e'
innanzitutto e primariamente censurabile con il mezzo del conflitto
di attribuzioni per rappresentare una inequivoca ed arbitraria
espressione di abuso di poteri e funzioni pacificamente demandate per
legge alla regione, e non allo Stato.
D I R I T T O
Illegittimita' del decreto del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali in data 6 dicembre 1994 per violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione in riferimento all'art. 2 del
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11; agli artt. 66 e ss. del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616; agli artt. 1, secondo comma, e 2, terzo comma,
della legge 4 dicembre 1993, n. 491. Violazione dei principi generali
in materia di riparto di competenze fra Stato e regioni. Eccesso di
potere per travisamento dei presupposti.
Preme subito rilevare che esiste un lontano precedente di codesta
ecc.ma Corte costituzionale in subiecta materia.
La spettanza allo Stato delle funzioni di vigilanza sui consorzi
agrari e' stata avvalorata dalla sentenza n. 63/1969, peraltro gia',
all'epoca, contestata in dottrina (cfr. S. Bartole nella nota alla
sentenza n. 63/1969, in Giur. Cost., 1969, 1015 ss.).
La Corte ritenne, allora, che fosse di competenza del Ministero (e
non della regione Friuli-Venezia Giulia) la nomina di un componente
del collegio sindacale di un consorzio agrario, sulla base della
supposta prevalenza dei compiti di spettanza statale svolti dai
consorzi nell'ambito della politica agricola e della regolazione del
mercato.
Rispetto a questa posizione di partenza, affermata nel 1969, sono
pero' nel frattempo sopravvenuti i seguenti fatti e circostanze.
a) Il primo trasferimento di funzioni di cui al d.P.R. 15 gennaio
1972, n. 11 (art. 2) che, in materia di agricoltura e foreste, in-
clude espressamente nel trasferimento "le funzioni amministrative,
comprese quelle di vigilanza e di tutela, esercitate dagli organi
centrali e periferici dello Stato in ordine agli enti di sviluppo" ed
agli altri "enti, consorzi, istituzioni ed organizzazioni locali",
agricole, purche' "operanti in una sola regione".
b) Il completamento del trasferimento disposto dal d.P.R. n.
616/1977 nel settore agricoltura e foreste, dove all'ampia
definizione della materia trasferita alle regioni (cfr. art. 66, spe-
cie con riferimento alle funzioni relative ai soggetti che operano
nel campo agricolo, alla cooperazione, al miglioramento fondiario, ad
ogni altro intervento sulle strutture agricole anche in attuazione di
direttive e regolamenti comunitari (lett. e)), si contrappone la
tassativita' delle competenze trattenute dallo Stato, di cui all'art.
71.
Sicche' nessuna giustificazione parrebbe trarsi dall'atto
impugnato, di un superstite potere di vigilanza dello Stato sui
consorzi provinciali se non l'unico richiamo, anche se assai lontano
ed indiretto, riguardante "gli interventi di interesse nazionale per
la regolazione del mercato agricolo" (art. 71, lett. d)).
c) L'istituzione dell'AIMA (con legge n. 303/1966, riordinata con
legge 14 agosto 1982, n. 610) ed ora dell'EIMA (con legge 26 gennaio
1995, n. 23) quale strumento di intervento statale nel mercato
agricolo, che toglie qualsivoglia residuo coinvolgimento dei consorzi
provinciali in questa attivita'.
Sotto questo profilo, pertanto, la giustificazione che ha ispirato
la sentenza della Corte n. 63/1969 - per cui i consorzi agrari
provinciali sarebbero strumenti dell'intervento pubblico sul mercato
agricolo e percio' dominati dall'interesse nazionale - e' oramai
affetta da palese anacronismo.
Altri sono i mezzi e le forme dell'intervento statale sul mercato
(appunto attraverso l'AIMA, ora EIMA), mentre la funzione dei
consorzi agrari si e' ridotta sensibilmente alla mera cura degli
interessi degli operatori consorziati, tipicamente riferibili alla
dimensione locale.
Del resto, altrimenti ragionando si arriverebbe all'assurda
conseguenza di sottrarre alle regioni qualsivoglia competenza sugli
operatori economici in materia agricola.
Il che e' smentito dalle ampie attribuzioni, da tempo riconosciute
nel settore e che vanno dall'attuazione della normativa CEE sulle
imprese agricole, alla cooperazione, al lavoro giovanile, al
"miglioramento fondiario" e "l'ammodernamento delle strutture
fondiarie", agli interventi di "incentivazione e sostegno della
cooperazione e delle strutture associative per la coltivazione, la
lavorazione ed il commercio dei prodotti agricoli" (lett. b) e c)
dell'art. 66, del d.P.R. n. 616/1977), alla "costruzione e la
gestione di impianti per la raccolta, la conservazione, la
lavorazione, la trasformazione e la vendita di prodotti agricoli e
zootecnici" (art. 67, primo comma, del d.P.R. n. 616/1977). Infine,
"pacifica" per la piu' autorevole dottrina (cfr. L. Paladin - Dir.
Reg. 1992, pag. 183) e' ritenuta la competenza delle regioni quanto
alla "disciplina dei consorzi di miglioramento agrario e fondiario".
d) Infine, quale ultima e non meno rilevante circostanza,
l'emanazione della legge 4 dicembre 1993, n. 491 che, a seguito del
referendum abrogativo, ha trasformato il Ministero dell'agricoltura e
foreste in Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali.
Quest'ultima legge, provocata, non a caso, da iniziative
referendarie regionali, e' tassativa nel trasferire tutte le funzioni
in materia alle regioni, con la sola esclusione di quelle attivita'
raccordabili alla cura delle relazioni internazionali, alla
partecipazione dell'Italia alla politica comunitaria, allo
svolgimento di attivita' generali necessarie all'attuazione delle
norme comunitarie, alla definizione delle politiche nazionali, senza
che in alcuno dei compiti mantenuti in capo al Ministero -
ristrutturato - sia possibile ritrovare il benche' minimo appiglio
che giustifichi la permanenza delle funzioni di vigilanza sui
consorzi provinciali.
Ora, a prescindere dai - del tutto contestabili nel merito -
presupposti che il Ministero ha ritenuto di intravedere nel caso di
specie, a tal punto da disporre lo scioglimento degli organi di
amministrazione del consorzio di Piacenza, non par dubbio che lo
stesso esercizio di questo potere e' un esempio emblematico della
persistenza di una visione centralistico-burocratica della materia
"agricoltura" che persiste, nonostante la successione di atti tutti
rivolti alla regionalizzazione della materia.
Nella sua emblematicita', la logica centralistica che ha ispirato
l'agire del Ministero rappresenta una inaccettabile invasione di
attribuzioni regionali, in palese spregio del principio di legalita',
se e' vero che il provvedimento qui censurato e' successivo alla
legge (4 dicembre 1993, n. 491), che ha rimodellato l'apparato
ministeriale con le tassative attribuzioni di cui sopra si e' detto.