Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Lazio, in
persona del presidente della Giunta regionale pro-tempore, giusta
deliberazione della giunta regionale n. 537 del 17 febbraio 1995,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
del prof. avv. Franco Gaetano Scoca e con lui elettivamente
domiciliata in Roma alla via G. Paisiello n. 55, ricorrente, contro
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
pro-tempore, resistente, per il regolamento di competenza in
relazione al d.P.R. 21 settembre 1994, n. 698, in Gazzetta Ufficiale
22 dicembre 1994, n. 298.
F A T T O
L'articolo 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 527, recante
interventi correttivi di finanza pubblica prevedeva l'emanazione di
un regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400 (nel termine di novanta giorni dalla entrata
in vigore della legge n. 537). Tale regolamento avrebbe dovuto
disciplinare il riordinamento dei procedimenti in materia di
invalidita' civile e sordomutismo sulla base dei generali criteri di
semplificazione procedimentale e di differenziazione del procedimento
di accertamento sanitario da quello per la concessione delle
provvidenze, con attribuzione delle rispettive competenze alle
Commissioni mediche (di cui alla legge n. 295 del 1990) ed ai
prefetti.
Il regolamento in parola e' stato emanato con d.P.R. 21 settembre
1994, n. 698, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, serie generale, n. 298 del 22 dicembre 1994.
L'articolo 3, comma 1, del citato decreto prevede che le istanze
volte ad ottenere l'accertamento sanitario dell'invalidita' civile da
parte della Commissione medica debbano essere soddisfatte mediante
convocazione entro tre mesi dalla data di presentazione della istanza
predetta. Trascorso inutilmente tale termine, pero', l'articolo in
argomento prevede la facolta' di diffida dell'interessato
all'Assessorato alla sanita' della regione territorialmente
competente, il quale avrebbe il compito di fissare la data della
visita (da effettuarsi a cura della Commissione suddetta), entro il
termine complessivo di nove mesi dalla data di presentazione della
domanda ovvero, se la diffida sia stata presentata oltre il sesto
mese dalla data della domanda, non oltre novanta giorni dalla sua
presentazione.
Inoltre, l'art. 3, comma 5, nell'ammettere la tutela
giurisdizionale davanti al Giudice ordinario dei soggetti
interessati, attribuisce alle Regioni la legittimazione passiva sia
nei procedimenti avverso i giudizi emessi dalle Commissioni di primo
grado delle UU.SS.LL., sia in quelli che possono essere instaurati
per le omesse convocazioni alla visita nei termini anzidetti.
Tali disposizioni comportano conseguenze gravi per le Regioni. Da
un lato, infatti, si prevede un considerevole e preoccupante aumento
del lavoro d'ufficio, derivante dall'incombenza di costituire il
referente dei soggetti interessati cui far pervenire le diffide volte
alla fissazione della data di convocazione alle visite e, piu' in
generale, per aver un continuo aggiornamento della situazione
relativa agli accertamenti nelle singole UU.SS.LL. In secondo luogo,
le disposizioni in esame configurano una nuova ed ulteriore ipotesi
di responsabiita' a carico delle Regioni, con un conseguente obbligo
di risarcimento dei danni.
Tali ultime disposizioni sono lesive delle attribuzioni della
regione Lazio, la quale solleva conflitto di attribuzione impugnando
il d.P.R. in argomento per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione degli articoli 117 e 118 della Carta costituzionale e,
in particolare, della riserva di legge contenuta nell'articolo 118,
comma 2. Violazione dei generali principi di buon andamento
nell'organizzazione della pubblica amministrazione, art. 97 della
Costituzione.
1. - Le disposizioni in esame appaiono gravemente lesive
dell'autonomia regionale e, in particolare, della riserva di legge
contenuta nel secondo comma dell'art. 118 della Costituzione.
Come e' noto, tale disposizione prevede che "lo Stato puo' con
legge delegare alla Regione l'esercizio di altre funzioni
amministrative" oltre a quelle indicate nel precedente art. 117 della
Costituzione. Ebbene, e' proprio in violazione di questa previsione
che e' stato emanato il regolamento emanato con d.P.R. 21 settembre
1994, n. 698, nella parte in cui impone alle Regioni l'esercizio di
nuovo funzioni amministrative.
Non pare necessario soffermarsi su temi cosi' noti a codesta
sovrana Corte per rilevare come nel caso di specie si assista ad una
duplice e palese violazione della riserva di legge prevista dal
costituente, sia sotto l'aspetto c.d. negativo, sia sotto quello
positivo. Tale riserva, infatti, non solo impone un divieto di
disciplinare determinate materie con fonti subordinate, ma obbliga il
legislatore a disciplinare compiutamente la materia riservata, in
modo da limitare gli spazi di discrezionalita' dell'esecutivo. Ed e'
proprio in questa ultima accezione che la riserva e' prevalentemente
intesa nell'insegnamento di codesta Corte.
Nel caso di specie, sotto entrambe gli aspetti il principio della
riserva di legge non ha trovato la necessaria applicazione. In primo
luogo, infatti, le nuove funzioni sono state attribuite alla regione
Lazio (ed alle altre Regioni italiane) con un mero atto
regolamentare. In secondo luogo, il provvedimento regolamentare in
argomento e' stato emanato a seguito di una previsione legislativa
che seppure circoscrive la discrezionalita' di chi e' autorizzato
alla emanazione dell'atto regolamentare non fa cenno alcuno a nuove
competenze regionali.
La disposizione in questione e' l'art. 11, commi 1, 2, 3 e 4 della
legge 24 dicembre 1993 n. 537 che, per l'emanazione del regolamento
fissa "i seguenti criteri:
a) semplificazione dei procedimenti;
b) distinzione del procedimento di accertamento sanitario dal
procedimento per la concessione delle provvidenze, con attribuzione
della rispettiva competenza alle commissioni mediche di cui alla
legge 15 ottobre 1990, n. 295, e ai prefetti;
c) soppressione dei comitati provinciali di assistenza e
beneficenza pubblica e devoluzione delle funzioni concernenti le
provvidenze in favore dei minorati civili ai prefetti;
d) previsione della facolta' dell'invalido convocato per
accertamenti sanitari di motivare la propria impossibilita' a
rispondere e di indicare la data in cui puo' effettuarsi la visita
domiciliare". Inoltre, "le unita' sanitarie locali competenti
informano il prefetto in ordine alla consistenza numerica e allo
stato delle domande ancora giacenti .. il prefetto invia al Ministro
dell'interno apposita relazione riassuntiva circa lo stato
amministrativo delle pratiche inerenti l'erogazione delle
provvidenze".
Da una attenta lettura si vede come, sebbene i criteri per la
redazione del regolamento siano stati indicati in modo puntuale e
sufficientemente dettagliato, nessuna previsione legislativa accenni
in qualche modo all'attribuzione di competenze alle Regioni. Di piu',
la disposizione legislativa e' molto precisa nell'indicare gli organi
e uffici cui spetta, in via esclusiva, la competenza in materia e li
individua nelle: 1) commissioni mediche; 2) prefetti; 3) unita'
sanitarie locali; 4) Ministero dell'interno. E' evidente, pertanto,
come sia arbitrario non sono alla luce dell'art. 118 della
Costituzione, ma anche alla luce della legge che disciplina la
materia la scelta dell'esecutivo nella emanazione del regolamento che
qui si contesta.
Da queste notazioni consegue che, nella specie, la violazione del
principio della riseva di legge sussiste in ogni caso, anche se si
volesse sostenere che quella indicata nel secondo comma dell'articolo
118 e' una riserva relativa di legge. Infatti, la specifica
disposizione (art. 3, commi 1 e 5) che attribuisce nuove funzioni
alle Regioni e' stata emanata in assenza di una qualsiasi previsione
legislativa che possa, anche indirettamente, giustificarne la
legittimita' costituzionale.
2. - Per le medesime ragioni, la disposizione regolamentare in
argomento concreta una ulteriore violazione del principio della
riserva di legge. Ci si riferisce alla previsione dell'art. 97 della
Costituzione cui "i pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento
e l'imparzialita' dell'amministrazione". Infatti, avendo ad oggetto
proprio la organizzazione degli uffici che esercitano l'accertamento
sanitario delle minorazioni civili, il regolamento indicato in
epigrafe si pone in palese contrasto anche con la riserva di legge
contenuta nell'art. 97, limitatamente alla parte in cui attribuisce
alcune funzioni alle Regioni.
3. - Il principio della riserva di legge, di cui in questa sede si
contestano piu' violazioni, prima che la relazione tra atti, riguarda
i rapporti tra gli organi. Alla luce dell'origine storica
dell'istituto, puo' concludersi anzi che il rapporto tra atti non e'
che la conseguenza del rapporto tra organi o complessi di organi (e'
questo l'insegnamento di Vezio Crisafulli, Lezioni di diritto
costituzionale, II, Padova, 1984, 55 e ss.). Anche nel caso che si
sottopone a codesta sovrana Corte la violazione del principio della
riserva di legge determina una alterazione dei rapporti tra soggetti
pubblici e incide in modo negativo sulla ripartizione di competenza
tra Stato e Regioni.
Da tale violazione, infatti, deriva un abusivo ampliamento delle
attribuzioni delle Regioni che costituisce senza dubbio una
illegittima invasione (e comunque indesiderata ed illegittima
estensione) della sfera di competenze riservate alla Regione alla
Carta fondamentale.