IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 335 del 1993,
proposto dal comune di Tuenno, in persona del sindaco in carica,
rappresentato e difeso dal dir. proc. Roberta de Pretis, con
domicilio eletto presso la stessa in Trento, via Paradisi, 15/5;
contro la provincia autonoma di Trento in persona del presidente
della Giunta provinciale in carica, non costituito in giudizio; per
l'annullamento del provvedimento della Giunta provinciale di Trento
dd. 18 giugno 1993, n. 4760/28-A, con il quale e' stato disposto
l'annullamento della deliberazione del consiglio comunale di Tuenno
dd. 29 marzo 1993, n. 7;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la sentenza istruttoria n. 331/94 ed i documenti
conseguentemente acquisiti;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito il relatore consigliere Delio Pace, ed udito, altresi', alla
pubblica udienza del 25 novembre 1994, la dottoressa Roberta de
Pretis per il ricorrente, mentre nessuno e' comparso per
l'amministrazione intimata;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato in data 1 ottobre 1993, il comune di Tuenno
impugnava, chiedendone l'annullamento, il provvedimento della Giunta
provinciale di Trento n. 4760/28-A di data 18 giugno 1993, che, in
sede tutoria, aveva disposto l'annullamento della deliberazione del
consiglio comunale di Tuenno di data 29 marzo 1993, n. 7.
A sostegno del ricorso deduceva i seguenti motivi:
1. - Violazione di legge (art. 52, legge regionale 4 gennaio 1993,
n. 1); eccesso di potere per carenza dello stesso.
L'annullamento infatti e' avvenuto tardivamente e cioe' trascorso
il termine di 20 giorni dalla ricezione, termine che era stato
sospeso ed aveva ripreso a decorrere a seguito della presentazione
degli elementi integrativi di giudizio forniti dal comune.
2. - Violazione di legge per erronea applicazione dell'art. 1,
comma secondo e dell'art. 4, comma secondo, della legge regionale 3
marzo 1993, n. 4; eccesso di potere per carenza di presupposti.
L'annullamento della deliberazione consiliare e' stato tra l'altro
disposto per violazione degli accordi sindacali del 1990 che
contrasterebbero con una norma di legge approvata posteriormente.
Sarebbe evidente che gli accordi indicati nella legge non sono quelli
del 1990, ma quelli successivi all'entrata in vigore della legge.
3. - Violazione di legge per errata interpretazione delle norme
contenute nell'accordo sindacale 1 agosto 1990 e protocollo
aggiuntivo 11 giugno 1992; eccesso di potere per carenza di
motivazione.
I livelli di inquadramento sono stati erroneamente calcolati,
secondo l'organo tutorio, avendo il consiglio comunale preso a
riferimento la fascia dei comuni con oltre 3000 abitanti, mentre
Tuenno ha una popolazione lievemente inferiore. Ma il consiglio,
afferma il ricorrente, ha giustificato il provvedimento con la
complessita' dei servizi, mentra la Giunta provinciale a omessa ogni
motivazione sul punto, con richiamo improprio alle norme invocate.
4. - Eccesso di potere per carenza di motivazione e violazione del
principio di conservazione del provvedimento amministrativo.
A tutto concedere l'annullamento avrebbe potuto esser parziale,
mentre nulla si e' detto in ordine all'inquadramento nei profili
professionali diversi da quelli ritenuti illegittimi, del restante
personale.
L'Amministrazione intimata non si e' costituita in giudizio.
Alla pubblica udienza del 10 giugno 1994, con sentenza istruttoria
n. 331, venne disposta l'acquisizione dell'accordo sindacale e di
quello integrativo, tutti gli atti di controllo con le date dei
singoli provvedimenti e relazione del servizio enti locali della
Provincia attestante le date dei controlli e degli accertamenti
connessi.
La provincia autonoma di Trento provvide a far pervenire la
documentazione richiesta.
Alla pubblica udienza del 25 novembre 1994, la vertenza venne
trattenuta in decisione.
D I R I T T O
Ritiene il Collegio che prelimare ad ogni altra questione si ponga
la soluzione del dubbio di costituzionalita', da sollevarsi
d'ufficio, della norma invocata dal ricorrente con il primo motivo di
ricorso, e' cioe' dell'art. 52, comma quarto, della legge regionale
del Trentino Alto-Adige 4 gennaio 1993, n. 1, ora riprodotta
nell'art. 96, quarto comma, del t.u. approvato con d.P.G.R. 14
ottobre 1993, n. 19/L in rapporto agli articoli 5 e 130 della
Costituzione.
Per quanto attiene alla rilevanza della questione sul contenzioso
in esame, si osserva quanto segue:
1. - L'accoglimento o il rigetto del primo mezzo di censura appare
pregiudiziale alla decisione del ricorso, anche prescindendo dalla
grande importanza della questione sul piano generale.
Dagli atti del processo risulta che la deliberazione 29 marzo
1993, n. 7, venne trasmessa per il controllo di legittimita' alla
Giunta provinciale, alla quale pervenne in data 21 aprile 1993.
L'assessore agli enti locali chiese elementi di giudizio con lettera
26 aprile, spedita il 3 maggio e pervenuta al comune il 7 maggio.
Dal 21 aprile al 3 maggio si calcolano 12 giorni, che vengono
imputati allo spatium deliberandi di 20 giorni riservato dalla legge
al controllo tutorio, con uno spazio residuo di giorni 8.
Gli elementi di giudizio vennero forniti il giorno 4 giugno e il
telegramma di annullamento reca la data del 18 giugno, dopo ben 14
giorni, quindi oltre il termine previsto dalla norma.
2. - Quanto agli altri motivi di ricorso non appare fondata la
seconda censura, che deduce violazione di legge ed eccesso di potere
per carenza dei presupposti. Basti considerare che la norma applicata
(l'art. 1, comma secondo, della legge regionale 5 marzo 1993, n. 4),
che fa riferimento alla violazione di precisi accordi sindacali
provinciali, riproduce sostanzialmente l'art. 31 del t.u. sullo stato
giuridico ed economico dei dipendenti dei comuni approvato con
d.P.G.R. 10 maggio 1983, n. 3/L, che gia' imponeva di graduare i
trattamenti economici del personale in conformita' agli accordi
sindacali provinciali.
Appaiono invece fondati il terzo ed il quarto motivo di ricorso in
quanto, annullando la deliberazine consiliare sui punti ritenuti
illegittimi, la Giunta provinciale ha semplicemente richiamata la
norma dell'accordo sindacale che lega le qualifiche, o meglio i
livelli retributivi, alla consistenza demografica del comune,
affermando che il comune di Tuenno doveva esser parificato a quelli
con popolazione inferiore ai 3000 abitanti, senza darsi carico della
prospettata situazione, che a detta del consiglio comunale esigeva
una riqualificazione dei posti disponendo di strutture e servizi tali
da integrare quella dimensione minima operativa individuata nel
protocollo aggiuntivo all'accordo sindacale, che induce a scostarsi
dal rigido aggancio al livello demografico.
Anche la motivazione del provvedimento non appare adeguata,
dovendo necessariamente il servizio tutela darsi carico di una piu'
incisiva ed esaustiva motivazione, che dimostrasse infondate le
ragioni addotte dal comune.
Il quarto motivo di ricorso puo' essere parimenti accolto, nulla
essendo stato detto in ordine agli altri contenuti della
deliberazione, anche se intuitivamente essi si ritiene che avrebbero
potuto esser riprodotti nel nuovo provvedimento che, a seguito
dell'annullamento, il consiglio comunale avrebbe dovuto assumere.
Da quanto osservato appare chiaro che l'esito del ricorso e'
legato alla applicazione della norma contenuta nell'art. 52 della
legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1, concernente i controlli sulle
deliberazioni comunali, ora trasfuso nel t.u. approvato con d.P.G.R.
14 ottobre 1992, n. 19/L.
Recita infatti il quarto comma di tale articolo: "Il termine e'
sospeso per una sola volta se prima della sua scadenza il presidente
della Giunta provinciale o l'assessore competente chieda chiarimenti
o elementi integrativi di giudizio all'ente deliberante. In tal caso
il termine per l'annullamento riprende a decorrere dal momento della
ricezione degli atti richiesti".
Giova ricordare che in passato questo tribunale aveva esaminata la
questione sotto la vigenza della precedente legge regionale
sull'ordinamento dei comuni (art. 62 t.u., approvato con decreto
Presidente Giunta Regionale 19 gennaio 1984, n. 6/L), che invece
prevedeva esplicitamente che la richiesta di elementi integrativi di
giudizio interrompesse i termini del controllo che riprendevano a
decorrere ex novo dalla data dell'effettivo ricevimento dei
chiarimenti richiesti (sent. TRGA Trento, 20 febbraio 1989, n. 33,
annullata dal Consiglio di Stato, sez. V, 26 febbraio 1992, n. 154).
La questione allora posta era conseguente alla norma regolamentare
regionale che imponeva di congiungere il periodo trascorso prima
della richiesta di chiarimenti a quello residuo, limitando a soli 20
giorni effettivi lo spazio temporale complessivo del controllo.
La nuova norma approvata dalla regione Trentino Alto-Adige vuole
ripescare quella regolamentare che il Consiglio di Stato aveva
sottesa, dichiarandola contrastante con la legge ed imponendo di
disattenderla.
Ritiene il Collegio evidente la irrazionalita' della disposizione
contenuta nell'art. 52 della legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1,
ora tradotta nell'art. 96 del t.u. approvato con d.P.G.R. 14 ottobre
1993, n. 19/L.
Nella dizione legislativa lo spazio complessivo per l'esame delle
deliberazioni comunali e' stabilito in venti giorni effettivi, ma in
caso di richiesta di elementi integrativi di giudizio, che ovviamente
sono richiesti dopo un primo esame del provvedimento, il tempo a
disposizione si comprime in modo eccessivo, tanto da vanificare il
corretto potere di controllo, giacche' il doppio esame del
provvedimento eseguito in due distinti momenti, richiede parecchio
tempo, specie se trattasi di atto complesso o di difficile
interpretazione, per il quale si devono impiegare alcuni giorni per
l'esame preliminare che accerti la carenza di documentazione o di
elementi di giudizio, e che poi e' seguito dalla allegazione di
documenti complessi che esigono pure studio consulenze o pareri.
A ricevimento degli atti, che talora son piu' complessi del
provvedimento stesso, resta spesso all'organo tutorio uno spazio
assolutamente insufficiente, rendendo vano, o solamente rituale, il
controllo di legittimita', con il pericolo che divengano esecutivi
provvedimenti inficiati da gravi vizi.
Si corre altresi' il pericolo (absit iniuria verbis) che i
provvedimenti siano volutamente trasmessi all'autorita' tutoria
incompleti, per rubare spazio ed efficacia al controllo, e cio'
particolarmente quando si tratta di decisioni che investono interessi
del personale o degli amministratori stessi.
La norma si manifesta in contrasto con i principi costituzionali
sul controllo di legittimita' degli atti amministrativi.
Appare infatti indispensabile che tale controllo venga espletato
nella sua interezza, riservando all'organo tutorio adeguato spazio,
che consenta un esame completo degli atti. E' pure necessario che
l'esame attenga a tutti gli atti che ad esso sono collegati,
disponendo, come fa la legge, che, ove essi manchino, o qualora il
provvedimento contenga espressioni ambigue, ermetiche o elusive,
l'organo tutorio possa acquisire tutti gli atti o gli elementi
necessari ad una esatta disamina del provvedimento, e disponga di
adeguato spazio temporale.
Appare logico che i venti giorni che la legge riserva al controllo
del primo atto siano parimenti riservati anche all'esame degli
elementi integrativi acquisiti, e che tale compito non sia compresso
nello spazio di pochissimi giorni.
A tale principio e' ispirata la legge nazionale sul controllo
degli atti comunali e cioe' l'art. 59 della legge 10 febbraio 1953,
n. 62, che esplicitamente afferma che il termine di venti giorni
"rimane sospeso se, prima della sua scadenza, l'organo di controllo
chieda chiarimenti o elementi integrativi di giudizio alla provincia
o al comune: In tal caso la deliberazione diviene esecutiva se
l'organo di controllo non ne pronuncia l'annullamento entro 20 giorni
dal ricevimento delle controdeduzioni" (quarto comma, art. 59).
Gia' il Consiglio di Stato (sez. V, 26 febbraio 1992, n. 154)
aveva precisato che il potere di controllo costituisce un diritto
soggettivo di una persona giuridica di diritto pubblico, ed e'
manifestazione di quella particolare posizione di supremazia nei
confronti delle comunita' locali e del corrispondente territorio
propria in via generale degli enti territoriali a carattere locale.
Aggiunge il supremo organo che tale supremazia costituisce un
diritto soggettivo a carattere costituzionale, il che basta a
giustificare la decisione di questo Collegio di ritenere non
manifestatamente infondata la questione, e di sottoporla al giudizio
della suprema Corte costituzionale, sospendendo il presente giudizio.