ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12, commi 2 e
3, della legge 31 gennaio 1994, n. 97 (Nuove disposizioni per le zone
montane), promosso con ricorsi delle Regioni Lombardia e Abruzzo,
notificati il 10 e 11 marzo 1994, depositati in cancelleria il 16 e
21 marzo 1994 ed iscritti ai nn. 27 e 28 del registro ricorsi 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi gli avv.ti Giuseppe Franco Ferrari per la Regione Lombardia
e Adriano Rossi per la Regione Abruzzo e l'avv. dello Stato Pier
Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 10 marzo 1994 la Regione
Lombardia ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 42, 97,
115, 117 e 118 Cost., questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 12, commi 2 e 3, della legge 31 gennaio 1994, n. 97. L'art.
12, comma 2, prevede che "nei comuni montani i decreti di
espropriazione per opere pubbliche o di pubblica utilita', per i
quali i soggetti espropriati abbiano ottenuto, ove necessario,
l'autorizzazione di cui all'articolo 7 della legge 29 giugno 1939, n.
1497, e quella del Ministero dell'ambiente, determinano la cessazione
degli usi civici eventualmente gravanti sui beni oggetto di
espropriazione".
Il comma 3 soggiunge: "Il diritto a compensi, eventualmente
spettanti ai fruitori degli usi civici sui beni espropriati,
determinati dal Commissario agli usi civici, e' fatto valere
sull'indennita' di espropriazione".
1.2. - A giudizio della ricorrente la prima di tali disposizioni
lede in primo luogo le competenze regionali in materia di
"agricoltura e foreste", della quale gli usi civici sono una
submateria, come si desume dall'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, e piu' volte ha riconosciuto questa Corte (cfr. sentenze nn. 221
del 1992, 511 del 1991 e 511 del 1988). Dalla gestione di questa
materia "sono conseguentemente escluse tutte le autorita' statali,
tanto e' vero che gli stessi commissari liquidatori mantengono le
sole competenze di carattere giurisdizionale".
In secondo luogo, la norma impugnata, in quanto prevede la
cessazione degli usi civici gravanti sui beni espropriati quale
effetto automatico dei decreti di espropriazione, rovescia l'assetto
normativo previgente, costituito dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766,
e dalla legislazione regionale, secondo cui la cessazione degli usi
civici e' l'atto finale di un complesso procedimento di liquidazione
o di affrancazione, del quale i vari organi regionali competenti
devono, ciascuno per la sua parte, valutare l'opportunita' anche in
relazione alla tutela dell'ambiente e le contropartite. Sicche'
l'automatismo introdotto dalla legge censurata, estromettendo la
Regione dalla valutazione dei motivi che dovrebbero giustificare la
cessazione degli usi civici, oltre a sovvertire l'ordine
costituzionale delle competenze regionali, violerebbe anche il
principio di buon andamento dell'amministrazione, coordinato col
principio di razionalita', nonche' il valore costituzionale
dell'ambiente tutelato dagli artt. 9 e 32 della Costituzione.
In proposito e' invocata la sentenza n. 393 del 1992, che ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dello strumento di
intervento urbanistico - denominato "programma integrato di
intervento" - in ragione dell'automatismo degli effetti prodotti dal
programma, il quale, da un lato, mortificava le competenze regionali
in materia di governo del territorio, dall'altro ledeva l'interesse
generale a un uso razionale del territorio.
1.3. - Quanto all'art. 12, comma 3, della legge n. 97 del 1994, la
Regione ricorrente lamenta che e' stata ripristinata una funzione
amministrativa del Commissario "in palese violazione del vigente
ordine di competenze costituzionalmente garantito". Oltre che
contraria agli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione, la norma e'
ritenuta lesiva anche dagli artt. 42, terzo comma, e 97, primo comma,
della Costituzione, perche' la determinazione dei compensi viene
affidata a un organo "privo delle necessarie competenze" per
stabilire una misura congrua degli indennizzi, senza nemmeno
prevedere che essa preceda la definitiva adozione del provvedimento
di espropriazione.
1.4. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si e'
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
Ad avviso dell'Avvocatura, le censure rivolte all'art. 12, comma
2, non appaiono fondate alla luce di una corretta interpretazione
della norma che, anziche' arrestarsi al dato letterale del testo, ne
approfondisca la reale portata e ne valuti gli effetti nell'ambito
del contesto generale nel quale essa e' destinata a operare. Il
decreto di espropriazione di terreni montani gravati da diritti di
uso civico presuppone lo svolgimento di procedure amministrative, le
quali implicano verifiche e apprezzamenti, in sede di dichiarazione
di pubblica utilita' o di approvazione del progetto, che consentono
di tenere conto di tutti gli interessi pubblici connessi.
Per le opere che non sono di interesse nazionale le regioni hanno
un ruolo determinante nell'ambito dei suddetti procedimenti; ma anche
per le opere di interesse nazionale esse intervengono in modo
decisivo proprio in tema di localizzazione dell'opera, soprattutto in
riferimento alla conformita' urbanistica e agli altri strumenti di
pianificazione del territorio.
D'altra parte la legge n. 97 non trascura la tutela ambientale dei
territori montani, cui va raccordato il valore essenziale che
attualmente rivestono gli usi civici. L'art. 7 della legge orienta,
infatti, a tale fine i piani pluriennali previsti dall'art. 29 della
legge n. 142/1990, i quali, benche' affidati alle Comunita' montane,
"rientrano a pieno titolo in un quadro di governo regionale" (cfr.
sentenza n. 343/1991).
L'introdotto automatismo dell'affrancazione dei terreni dai
diritti di uso civico si colloca piu' sul piano di una
semplificazione procedurale che non su quello della disciplina
sostanziale, e comunque non esclude il controllo regionale ne' menoma
le prerogative delle regioni.
1.5. - In prossimita' dell'udienza di discussione, entrambe le
parti hanno depositato memorie integrative e di replica.
La Regione ricorrente si preoccupa specialmente di ribadire che le
norme impugnate incidono, restringendole, sulle funzioni trasferite
alla Regione ai sensi dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, non su
quelle semplicemente delegate ai sensi dell'art. 82, cosi' che
contrariamente a quanto sostiene l'Avvocatura, nessun argomento a
giustificazione dell'art. 12, comma 3, della legge n. 97 del 1994,
attributivo al Commissario della competenza a determinare dei
compensi per gli usi cessati, potrebbe trarsi dalla recente sentenza
n. 46/1995, relativamente all'art. 11, comma 5, della legge 5
dicembre 1991, n. 394, in materia di parchi nazionali.
2.1. - Analoga questione, limitatamente pero' al comma 3 dell'art.
12 della legge n. 97 del 1994 e' stata sollevata, in riferimento agli
artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Abruzzo con ricorso
depositato il 21 marzo 1994.
Premesso che "l'art. 12, comma 2, ha innovato nella disciplina
precedente secondo la quale l'espropriazione non poteva intervenire
se non dopo la sdemanializzazione", la ricorrente contesta la
legittimita' costituzionale dell'attribuzione al Commissario della
funzione amministrativa di determinazione dei compensi spettanti ai
titolari dei diritti d'uso civico automaticamente estinti per effetto
dei decreti di espropriazione.
2.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si e'
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato, con atto di contenuto identico a quello
depositato nel primo giudizio. In una memoria depositata
nell'imminenza dell'udienza di discussione, la Regione ricorrente
replica che "appare evidente come non vi sia congruenza tra i motivi
di impugnativa dell'ente regionale e quanto sostenuto nell'atto di
intervento" del Presidente del Consiglio, non essendo impugnato il
comma 2 dell'art. 12.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso depositato il 16 marzo 1994 la Regione Lombardia
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale:
a) in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, dell'art. 12, comma 2, della legge 31 gennaio 1994, n.
97, il quale prevede che "nei comuni montani i decreti di
espropriazione per opere pubbliche o di pubblica utilita', per i
quali i soggetti espropriati abbiano ottenuto, ove necessario,
l'autorizzazione di cui all'articolo 7 della legge 29 giugno 1939, n.
1497, e quella del Ministero dell'ambiente, determinano la cessazione
degli usi civici eventualmente gravanti sui beni oggetto di
espropriazione";
b) in riferimento agli artt. 42, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, dell'art. 12, comma 3, della legge medesima, il quale
dispone che "il diritto a compensi, eventualmente spettanti ai
fruitori degli usi civici sui beni espropriati, determinati dal
Commissario agli usi civici, e' fatto valere sull'indennita' di
espropriazione".
Il solo comma 3 dell'art. 12 e' stato impugnato, in riferimento
agli artt. 117 e 118 della Costituzione, anche dalla Regione Abruzzo
con ricorso depositato il 21 marzo 1994.
2. - Considerato l'oggetto parzialmente identico, i due giudizi
possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
3.1. - La questione sub a) e' fondata nei limiti appresso
spiegati.
Nel disporre che, nei casi e alle condizioni ivi previste, i
decreti di espropriazione determinano l'estinzione dei diritti di uso
civico eventualmente gravanti sui beni espropriati, l'art. 12, comma
2, della legge per le zone montane non si limita ad applicare il
principio generale dell'art. 52, secondo comma, della legge 25 giugno
1965, n. 2359 (riferibile anche ai diritti di uso civico: arg. artt.
3 del r.d.l. 11 novembre 1938, n. 1834, e 9 della legge 12 maggio
1950, n. 230), ma assume un significato piu' pregnante.
L'espropriazione per opere pubbliche o di pubblica utilita' di
terreni situati in comuni montani e gravati da usi civici viene
esonerata dal presupposto della preventiva assegnazione a categoria
dei beni espropriandi, ai sensi dell'art. 11 della legge n. 1766 del
1927, e altresi' - se si accede all'opinione, sostenuta dalla Regione
ricorrente, che richiede anche per l'espropriazione per pubblica
utilita' la condizione della c.d. sdemanializzazione - dal requisito
dell'autorizzazione regionale di cui al successivo art. 12, comma 2.
Di questa riduzione delle proprie competenze la Regione ricorrente
non puo' dolersi, ne' con riguardo all'art. 66 del d.P.R. n. 616 del
1977, perche' lo Stato conserva il potere di modificare, derogare o
abrogare le fonti legislative statali delle funzioni trasferite alle
Regioni, ne' in riferimento al principio di ragionevolezza, dal
momento che la norma impugnata e' coerente con lo scopo fondamentale
della legge in cui e' inserita, provvedendo a semplificare e
accelerare le procedure amministrative per la realizzazione di opere
pubbliche necessarie alla salvaguardia e alla valorizzazione delle
zone montane, anche sotto il profilo delle qualita' ambientali a
norma degli artt. 1, comma 4, e 7 della legge n. 97. Ne', infine -
trattandosi di una legge-quadro che detta nuovi principi fondamentali
vincolanti per le regioni - la ricorrente puo' trarre argomento di
censura dal fatto di essere costretta a rivedere in qualche misura la
propria legislazione in materia.
3.2. - Giustamente, invece, la Regione Lombardia lamenta di essere
"del tutto estromessa dalla valutazione dei motivi che dovrebbero
giustificare la cessazione degli usi civici". Tale esclusione non
solo si discosta dal d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, che tiene conto
delle competenze regionali in materia urbanistica, ammettendo la
Regione a partecipare all'accertamento di conformita' dell'opera
pubblica statale alle prescrizioni delle norme e dei piani
urbanistici ed edilizi, ma determina anche una irrazionalita' interna
alla legge n. 97 del 1994 contraddicendo l'art. 1, comma 5, che
chiama le regioni a concorrere alla tutela e alla valorizzazione dei
territori montani.
L'art. 12, comma 2, implica una ponderazione dell'interesse
pubblico alla costruzione di un'opera ordinata allo sviluppo
economico del territorio montano con l'opposto interesse al
mantenimento degli usi civici quali strumenti di conservazione della
forma originaria del territorio, e quindi strumenti di tutela
dell'ambiente. L'organo statale investito della domanda di esproprio
non puo' compiere tale valutazione con piena cognizione di causa
senza avere sentito il parere della Regione interessata, cosi' che la
norma impugnata deve essere integrata con questo requisito
procedurale.
4. - E' fondata anche la seconda questione.
Poiche' nel procedimento di espropriazione per pubblica utilita'
il decreto di esproprio produce gli effetti della procedura di
liquidazione disciplinata dalla legge sugli usi civici, e' da
ritenere che i compensi previsti dall'art. 12, comma 3, della legge
n. 97 del 1994 in favore dei titolari dei cessati diritti di uso
civico corrispondano al compenso in natura (c.d. scorporo) previsto
dagli artt. 5 e 6 della legge n. 1766 del 1927 ed ora rientrante tra
le funzioni trasferite alle Regioni. Dovendo farsi valere
sull'indennita' di espropriazione, esso deve essere tradotto nel
controvalore in denaro e proporzionato all'entita' dell'indennizzo.
Percio' la sottrazione della determinazione dei compensi alla
competenza regionale appare contraria al principio di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione),
considerato che su questo punto l'assetto delle competenze fissato
dall'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, in attuazione degli artt.
117 e 118 della Costituzione, viene modificato limitatamente a un
caso singolo, che non presenta peculiarita' tali da giustificare una
deroga al criterio generale di attribuzione della funzione di
valutazione in denaro degli usi civici.
Nessun parallelismo puo' instaurarsi con l'art. 11, comma 5, della
legge 6 dicembre 1991, n. 394, sulle aree protette, concernente una
materia, i parchi nazionali, per la quale le funzioni relative agli
usi civici esistenti su terreni inclusi nei parchi - soltanto dele-
gate alle regioni ai sensi dell'art. 82 del d.P.R. n. 616, modificato
dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 - sono state restituite ai
commissari ai fini del procedimento normale di liquidazione, senza
alcuna connessione con procedimenti di espropriazione per pubblica
utilita'.
Resta assorbita la censura riferita all'art. 42 Cost.