IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nell'udienza del 6 aprile 1995
e preliminarmente all'apertura del dibattimento penale nei confronti
di Gerussi Alido, Rizzotti Ettore, Colonnello Gianfranco e La Rosa
Francesco, imputati dei reati di cui all'art. 2l, commi primo e
terzo, della legge n. 319/1976 per aver effettuato scarichi delle
pubbliche fognature senza autorizzazione e con superamento dei
parametri di cui alle tabelle A e C della riferita legge nonche' dei
reati di cui agli artt. 1-sexies della legge n. 431/1985 e 734 del
c.p., ha pronunciato d'ufficio la seguente ordinanza di rimessione
degli atti alla Corte costituzionale.
Vi sono molteplici profili che rendono a parere del giudicante non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
del d.-l. n. 79 del 17 marzo 1995 ed in particolare delle norme
contenute negli artt. 3, comma primo, 6, comma secondo, e 7 con
riferimento agli articoli della Costituzione che saranno tra breve
evidenziati.
1. - L'art. 6, secondo comma, del detto decreto sembra aver
depenalizzato l'ipotesi di reato scarichi civili e delle pubbliche
fognature senza autorizzazione (ricadente fino ad ora nell'ambito del
primo comma dell'art. 21 della legge n. 319/1976) avendo previsto una
"sanzione amministrativa da lire dieci milioni a lire cento milioni".
Peraltro l'art. 7 del menzionato atto normativo prevede una
generalizzata sanatoria per tutti gli scarichi in esercizio alla data
di entrata in vigore della-legge di conversione del decreto-legge,
con la sola esclusione - oltre che dei titolari di insediamenti i cui
scarichi superino i limiti di accettabilita' per i parametri di
natura tossica, persistente e bioaccumulabile (v. comma 5) - degli
scarichi provenienti da insediamenti civili che non recapitano in
pubbliche fognature e gia' in essere alla data di entrata in vigore
della legge n. 319/1976 (v. comma sesto), per i quali il decreto si
preoccupa di ricordare l'esclusione dell'applicazione dell'art. 21
della legge citata: la sanatoria quindi non puo' non riguardare anche
gli scarichi delle pubbliche fognature.
Si ha quindi la singolare situazione normativa per cui da un lato
e' prospettata una sanatoria che da' la possibilita' di estinguere il
reato commesso antecedentemente e pertanto lo presume configurabile,
e da altro lato si ha una depenalizzazione che esclude la sussistenza
del reato anche in ordine ai fatti pregressi stante il principio di
cui all'art. 2, comma secondo, del c.p (ed a meno che non si voglia
ritenere il "legislatore" abbia voluto implicitamente escludere nel
caso di specie la retroattivita' della norma favorevole.
Sembra quindi esservi un difetto di coordinamento e di coerenza
tra le norme di cui all'art 6, comma secondo, e quelle di cui
all'art. 7 del decreto in esame; difetto che si estende alla
disposizione di cui all'art. 3, comma primo, del medesimo decreto,
ove, nel modificare la fattispecie di cui all'art. 21, terzo comma,
della legge n. 3l9/1976, si recita: "fatte salve le disposizioni
penali di cui al primo ed al secondo comma", con cio' manifestando
chiaramente l'intenzione di mantenere il reato di scarico senza
autorizzazione, fattispecie impostate con riferimento a tutti gli
scarichi stante l'evidente nesso con la norma di cui all'art. 9 u.c
della legge n. 319/1976; difetto di coordinamento che, oltre a
determinare una obiettiva incertezza ed ambiguita' in ordine alla
portata della depenalizzazione, si risolve in una contraddizione
interna delle norme ed in una illogicita' e incoerenza che fa
ritenere non manifestamente infondata la questione di illegittimita'
costituzionale degli artt. 3, comma primo, 6, comma secondo, e 7 del
d.-l. n. 79/1995 con riferimento appunto al principio di
ragionevolezza delle leggi desumibile dall'art. 3 della Costituzione.
2. - L'art. 6, comma secondo, del d.-l. n. 79/1995, se si ritiene
che comporti la depenalizzazione delle ipotesi di scarichi civili e
delle pubbliche fognature effettuati senza autorizzazione, e'
sospetto di illegittimita' costituzionale anche per la disparita' di
trattamento che esso produce con riferimento all'ipotesi in cui i
detti scarichi siano stati effettuati prima della concessione dell
'autorizzazione ma dopo la sua richiesta; in tale ultima ipotesi
infatti (piu' lieve rispetto alla prima in quanto la p.a. e' stata
messa in grado di effettuare controlli ed accertamenti) permarrebbe
il reato e la sanzione penale di cui all'art. 24 della legge n.
319/1976, che si riferisce indistintamente a tutti gli scarichi.
Sembra allora che la detta depenalizzazione introduca un elemento
di irrazionalita' nel sistema normativo e sanzionatorio che merita un
esame sotto i profili della ragionevolezza e della eguaglianza
espressi ancora una volta dall'art. 3 della Costituzione.
3. - Dell'art. 3, comma primo, del citato decreto dovra' essere
valutata la legittimita' costituzionale anche sotto altro profilo,
sempre riconducibile all'art. 3 della Costituzione, con riguardo al
fatto che tale norma risulta aver depenalizzato, fatta eccezione per
gli scarichi provenienti da insediamenti produttivi (per i quali e'
stata solo modificata la sanzione penale), il superamento dei limiti
di accettabilita' stabiliti dalle tabelle allegate alla legge n.
319/1976, e cio' sia per gli scarichi civili che per quelli delle
pubbliche fognature.
Se si puo' condividere una valutazione ex ante di minore
pericolosita' degli scarichi civili (per il fatto che si tratta
almeno in linea teorica di scarichi senza particolare potenzialita'
inquinante e di limitata portata, e spesso transeunti in attesa
dell'allaccio alle pubbliche fognature) rispetto a quelli degli
insediamenti produttivi non altrettanto si puo' dire quanto agli
scarichi delle pubbliche fognature, a cui ben possono affluire non
uno bensi' molteplici carichi da insediamenti produttivi, sicche',
ove in particolare nn si sia provveduto agli adempimenti di cui
all'art. 13 della legge n. 3l9/1976, si puo' prospettare una
potenzialita' inquinante e quindi una gravita' del fatto non
inferiore o comunque paragonabile a quella degli insediamenti
produttivi.
In buona sostanza la graduazione della reazione dell'ordinamento
e' strutturata, in forza del decreto in esame, non sulla gravita' del
fatto bensi' sulla qualifica del soggetto titolare dello scarico
terminale sicche' si verifica il paradosso che se il titolare di un
insediamento produttivo effettua scarichi eccedenti i limiti
tabellari non in pubbliche fognature dovra' rispondere penalmente,
mentre se il suo scarico affluisce in pubbliche fognature e da queste
si immette nell'ambiente senza essere riportato sotto i limiti di
tollerabilita' il titolare od il gestore dell'impianto di fognatura,
pur avendo contribuito in maniera analoga al degrado dell'ambiente,
si troverebbe a dover rispondere soltanto a titolo di illecito
amministrativo (oltretutto con sanzione palesemente inferiore a
quella prevista per la violazione formale della mancanza di
autorizzazione).
La rinuncia dello stato a perseguire penalmente lo scarico delle
pubbliche fognature con violazione di limiti tabellari sembra quindi
debba essere delibata quanto alla sua ragionevolezza ed alla sua
conformita' al principio di uguaglianza, e pertanto anche sotto tale
profilo la violazione dell'art 3 della Costituzione non risulta
essere manifestamente infondata.
4. - Risulta inoltre non manifestamente infondata la questione
della violazione dell'art. 77 della Costituzione, nella parte in cui
prevede che, in casi straordinari di necessita' e di urgenza, il
Governo adotta sotto la sua responsabilita', provvedimenti provvisori
aventi forza di legge.
La necessita' e l'urgenza costituiscono i presupposti
giustificativi dei decreti-legge, ed e' noto che ad una
interpretazione soggettiva se ne contrappone una di carattere
oggettivo, per cui non puo' costituire ragione dell'urgenza la
"imputazione soggettiva del ritardo", ne' puo' prescindersi dal
rapportare l'urgenza alle reali situazioni alle quali si intende
provvedere, sicche' si dovrebbe escludere che la "incapacita' del
Governo di guidare la maggioranza che lo appoggia ovvero di svolgere,
attraverso la normale dialettica del parlamento, il suo programma
politico possa di per se' assurgere ad urgenza di provvedere" e si
deve altresi' evitare che la necessita' vada confusa con
l'opportunita' politica dell'atto".
La stessa giurisprudenza del giudice ad quem sembra andare nella
direzione della interpretazione oggettiva: la sentenza n. 302/1988
gia' sembrava avvertire il Governo che la Corte costituzionale e'
competente a sindacare i decreti-legge anche sotto il profilo della
compatibilita' con l'art. 77 della Costituzione, e la sentenza n.
29/1995, depositata il 27 gennaio 1995, ha espressis verbis
evidenziato che la preesistenza di una situazione di fatto
comportante la necessita' e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validita' costituzionale dell'adozione
del predetto atto"; giungendo ad affermare che "l'eventuale evidente
mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di legittimita'
costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori
dell'ambito delle possibilita' applicative costituzionalmente
previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di
conversione, avendo quest'ultima, nel caso ipotizzato, valutato
erroneamente l'esistenza di presupposti di validita' in realta'
insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva
essere legittimo oggetto di conversione.
In tal modo si e' integralmente mutata la precedente prospettiva e
si e' operato un recupero dell'effettivita' del sindacato
giurisdizionale sulla decretazione d'urgenza.
Nel caso di specie vi e' il fumus boni iuris in ordine alla
insussistenza dei requisiti di necessita' e di urgenza.
Cio' sembra evincersi dal fatto che il governo e' improvvisamente
intervenuto in una materia organicamente disciplinata dalla legge n.
319/1976 ed oggetto di consolidati orientamenti giurisprudenziali
quanto meno relativamente ad alcune delle fattispecie depenalizzate
senza che sia accaduto alcun fatto nuovo; in ogni caso gli elementi
di fatto eventualmente alla base della scelta della decretazione
d'urgenza in questa materia non sono stati esplicitati nel preambolo
ove e' stata riportata una mera formula di stile; si rileva inoltre
che gia' il tenore dell'intervento operato dal Governo
(depenalizzazione) denuncia la insussistenza quantomeno dell'urgenza,
risultando evidente che i tempi dei procedimenti penali relativi ai
reati di cui alla legge n. 319/1976 sarebbero stati compatibili con
un intervento del Parlamento; si rileva ancora che nel corpo del
decreto inserita una sanatoria (art. 7) che, pur valendo anche per il
caso di specie, non e' di immediata applicazione potendo le relative
domande essere presentate entro novanta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione, con palese violazione dell'art.
15, terzo comma, della legge n. 400/1988 secondo cui "i decreti
devono contenere norme di immediata applicazione", il che' sembra
essere un ulteriore sintomo sia della mancanza dei riferiti
presupposti costituzionali che del vizio di irragionevolezza e di
eccesso di potere.
5. - Si deve inoltre sottolineare che la Corte costituzionale ha
avuto modo di affermare che "la reiterazione dei decreti legge
suscita gravi dubbi relativamente agli equilibri istituzionali ed ai
principi costituzionali, tanto piu' gravi allorche' gli effetti sorti
in base al decreto sono praticamente irreversibili (come ad esempio
quando incidono sulla liberta' personale dei cittadini) o allorche'
gli effetti sono fatti salvi, nonostante l'avvenuta decadenza, ad
opera dei decreti successivamente riprodotti" (sentenza n. 302/1988),
cosi' ponendo l'accento su di un uso distorto dei decreti che
potrebbe vanificare competenze costituzionalmente garantite.
Orbene a partire dal novembre 1993 vi e' stata una continua
reiterazione di decreti legge non convertiti in materia di scarichi
civili e delle pubbliche fognature, con varie stesure fino a quella
attuale che si sottopone all'esame della Corte.
Se gia' puo' essere politicamente discutibile un intervento di
depenalizzazione effettuato dal Governo con decreto-legge, potrebbe
invece essere passibile di declaratoria di illegittimita'
costituzionale il comportamento del governo (e l'atto in cui si
estrinseca, e quindi il decreto in esame, in particolare con
riferimento alle norme sopra evidenziate) che reiteri indefinitamente
un provvedimento di depenalizzazione.
E cio' in quanto nel periodo di vigenza della normativa decretale
di depenalizzazione vi e' il serio pericolo che, dovendosi escludere
(per la immediata efficacia del decreto e per il correre del termine
di prescrizione) un generalizzato rinvio dei procedimenti penali, si
formino giudicati assolutori con prospettabile violazione dell'art. 3
della Costituzione sotto il profilo dell'eguaglianza (in quanto in
caso di mancata conversione e reiterazione si verrebbe invece ad
applicare la pena nei confronti di coloro che hanno commesso gli
stessi fatti ma non hanno ancora, magari per vicende casuali, visto
passare in giudicato la decisione); dell'art. 101 in quanto in tal
modo il giudice verrebbe ad essere soggetto nella materia in esame al
potere esecutivo invece che a quello legislativo (in quanto per lungo
tempo, e non solo per i sessanta giorni previsti dalla Costituzione,
il magistrato, principale destinatario delle norme di
depenalizzazione, dovrebbe applicare una normativa che non promana
dal dibattito parlamentare e dalla funzione esercitata dalle due
Camere); dell'art. 112 in quanto di fatto il Governo in tal modo
effettua una sensibile compressione dell'obbligo del p.m. di
esercitare l'azione penale; dello stesso art. 77, che, in
correlazione con l'art. 70, non sembra legittimare la reiterazione
dei decreti.
6. - Riepilogando, si pongono al vaglio della Corte costituzionale
le norme del decreto legge 17 marzo 1995, n. 79 ed in particolare gli
artt. 3, comma primo, 6, comma secondo, e 7, con riferimento al
prospettato contrasto con gli artt. 3, 7, 101 e 112 della
Costituzione.
Si insista perche' l'indagine venga estesa all'eventuale legge di
conversione (come adombrato nella sentenza n. 29/1995) nonche'
all'eventuale decreto-legge che reiterasse senza modifiche la
riferita normativa, trattandosi di situazione paragonabile alla
prima.
7. - La questione sollevata risulta essere rilevante ai fini della
decisione della presente causa atteso che investe le norme che
direttamente incidono sul trattamento sanzionatorio applicabile al
caso concreto, in particolare sulle imputazioni di cui ai capi a),
b), e) ed f).
Detta questione non incide sulle restanti imputazioni in ordine
alle quali si procede e pertanto andra' disposta la separazione delle
rispettive posizioni processuali.