ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Toscana riapprovata il 20 settembre 1994 dal Consiglio regionale
della Toscana recante "Utilizzazione ai fini faunistici e
faunistico-venatori del patrimonio agricolo forestale regionale",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
notificato il 10 ottobre 1994, depositato in cancelleria il 18
ottobre 1994 ed iscritto al n. 71 del registro ricorsi 1994;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Udito l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il ricorrente
e l'avvocato Claudio Chiola per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 7 ottobre 1994, notificato il 10 ottobre
1994, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, in
riferimento agli artt. 97 e 117 della Costituzione, e in relazione
alla legge 11 febbraio 1992, n. 157, la delibera legislativa del
Consiglio regionale della Toscana del 25 luglio 1994, riapprovata il
20 settembre 1994, recante "Utilizzazione ai fini faunistici e
faunistico-venatori del patrimonio agricolo forestale regionale".
Nel ricorso si espone che la legge regionale impugnata si
ricollega al disposto dell'art. 21, comma 1, lettera c), della legge
n. 157 del 1992, che prevede il divieto di esercizio venatorio nelle
foreste demaniali "ad eccezione di quelle che, secondo le
disposizioni regionali, sentito il parere dell'Istituto nazionale per
la fauna selvatica, non presentino condizioni favorevoli alla
riproduzione ed alla sosta della fauna selvatica". In attuazione
della norma statale, la delibera regionale in questione ha disposto,
all'art. 1, che "il patrimonio agricolo e forestale regionale .. e'
utilizzato ai fini faunistici, acquisito il parere dell'Istituto
nazionale per la fauna selvatica, secondo le indicazioni
dell'allegato A", mentre all'art. 2 ha disciplinato la procedura di
modifica dell'allegato medesimo.
Ad avviso dell'Avvocatura, l'individuazione di aree forestali da
sottrarre al divieto di caccia presenta i connotati sostanziali di
una attivita' amministrativa strettamente improntata all'esercizio di
una discrezionalita' tecnica, come e' confermato dalla previsione del
parere tecnico di un istituto pubblico specializzato in materia di
fauna selvatica. Pertanto, nel quadro della disciplina prevista
dall'art. 21, comma 1, lettera c), della legge n. 157 del 1992, la
Regione puo' esercitare la sua competenza legislativa per regolare le
modalita' procedurali e sostanziali secondo le quali provvedere in
sede amministrativa alla individuazione delle aree da ammettere in
via derogatoria all'esercizio venatorio, mentre nel caso di specie la
legge regionale ha attuato direttamente il disposto della legge
statale, individuando le aree suddette e configurandosi quindi come
una legge-provvedimento.
Nel ricorso si osserva poi che l'attitudine a favorire la
riproduzione e la sosta della fauna va accertata in concreto in
relazione alle singole aree forestali - come e' confermato
dall'allegato A della delibera impugnata che considera separatamente
ogni area del patrimonio regionale - e che, di conseguenza, l'onere
procedimentale (parere dell'Istituto nazionale per la fauna
selvatica) imposto dalla legge statale e' da riferirsi alla
valutazione delle singole aree. In ogni caso, secondo l'Avvocatura,
sarebbe necessario il parere dell'Istituto in ordine alla validita'
dei criteri, delle tecniche e delle metodologie utilizzati per
effettuare la valutazione area per area.
Ad avviso del ricorrente tali requisiti non si rinvengono nella
legge regionale impugnata, dal momento che il parere espresso
dall'Istituto nazionale per la fauna selvatica con nota del 18 luglio
1994 non solo omette di pronunciarsi sulla valutazione delle singole
aree espresse nelle schede che compongono l'allegato A della legge
regionale, ma e' anche carente nella valutazione tecnico-scientifica
dei criteri utilizzati per accertare la rispondenza delle aree alle
esigenze riproduttive e di sosta della fauna.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si e' costituita la Regione
Toscana, per chiedere il rigetto del ricorso.
Ad avviso della Regione il parere previsto dall'art. 21, comma 1,
lettera c), della legge n. 157 del 1992 deve essere considerato un
parere esterno, obbligatorio ma non vincolante, con conseguente
mantenimento della discrezionalita' della scelta in capo alla Regione
medesima, mentre secondo la tesi governativa l'immedesimazione del
parere nel provvedimento regionale postulerebbe, illegittimamente, un
potere di co-decisione a favore dell'organo statale.
Dopo aver richiamato la giurisprudenza amministrativa secondo la
quale gli eventuali vizi di un atto endoprocedimentale non
determinano necessariamente l'invalidita' dell'atto adottato a
conclusione del procedimento, la Regione afferma che la censura del
Governo e' infondata se valutata alla luce dell'impiego dello
strumento legislativo regionale, dal momento che per la Regione
assumono valore vincolante solo le disposizioni di principio
contenute nella legge-cornice, mentre la previsione del parere
obbligatorio in questione non costituirebbe principio-limite per il
legislatore regionale. Diversamente - sempre ad avviso della Regione
- la norma statale sarebbe doppiamente viziata, in quanto
costituirebbe una modifica del procedimento di formazione della legge
regionale e una illegittima invasione da parte di un organo statale
della competenza regionale. La Regione afferma, infine, che il
sindacato di legittimita' della legge regionale non puo' riguardare
l'idoneita' del parere espresso dall'Istituto nazionale per la fauna
selvatica, ma soltanto l'idoneita' della scelta compiuta dal
legislatore regionale in relazione alle finalita' della legge-quadro
statale, con la conseguenza che non varrebbe richiamare la natura
provvedimentale della legge impugnata per sostenere modifiche al
paradigma del giudizio di legittimita' costituzionale.
3. - Con memorie depositate in prossimita' dell'udienza entrambe
le parti hanno ribadito le rispettive argomentazioni a sostegno delle
conclusioni assunte negli atti di costituzione in giudizio.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso in via principale del 7 ottobre 1994 il
Presidente del Consiglio dei ministri impugna la delibera legislativa
del Consiglio regionale della Toscana del 25 luglio 1994, riapprovata
il 20 settembre 1994, recante "Utilizzazione ai fini faunistici e
faunistico-venatori del patrimonio agricolo forestale regionale",
dove si dispone (all'art. 1) che "il patrimonio agricolo e forestale
regionale .. e' utilizzato ai fini faunistici, acquisito il parere
dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica, secondo le
indicazioni dell'allegato A", e si disciplina (all'art. 2) la
procedura di modifica delle zone perimetrate nello stesso allegato.
L'impugnativa viene prospettata per violazione degli artt. 97 e 117
della Costituzione, in relazione alla legge 11 febbraio 1992, n. 157
(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio), deducendosi che, attraverso la delibera
impugnata, la Regione Toscana, nel procedere all'individuazione di
aree del suo patrimonio agricolo-forestale da sottrarre al divieto di
caccia, ha esercitato direttamente con legge una funzione che
presenta i connotati di un'attivita' amministrativa improntata
all'esercizio di una discrezionalita' tecnica, sulla base di un
parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica che, per la sua
genericita', non risulterebbe rispondente ai criteri desumibili dalla
disposizione di principio contenuta nell'art. 21, comma 1, lettera
c), della legge n. 157 del 1992.
2. - Il ricorso non e' fondato.
La legge 11 febbraio 1992, n. 157, all'art. 21, comma 1, lettera
c), nel prevedere una deroga al divieto di esercizio venatorio nelle
foreste demaniali, attribuisce alle Regioni, sentito il parere
dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica, la facolta' di
consentire tale esercizio nelle foreste demaniali che non presentino
condizioni favorevoli alla riproduzione ed alla sosta della
selvaggina.
La delibera regionale in esame ha utilizzato la deroga prevista
dalla norma statale, individuando in concreto le aree
agricolo-forestali di proprieta' della Regione da sottrarre al
divieto di caccia.
Ora, per quanto concerne il contenuto di tale delibera, va
innanzitutto ricordato che questa Corte ha piu' volte affermato
l'insussistenza, in relazione alla legislazione regionale, di limiti
costituzionali in grado di impedire l'adozione, nel rispetto del
principio di ragionevolezza, di leggi a contenuto sostanzialmente
amministrativo (v. sentenze nn. 63 del 1995, 346 del 1994 e 143 del
1989), ovvero collegate all'esercizio di una discrezionalita' di
natura tecnica (v. sentenza n. 189 del 1986). Pertanto, anche
rispetto al caso in esame, va preliminarmente riconosciuto che la
facolta' di deroga al divieto di caccia, attribuita alle Regioni dal
richiamato art. 21, comma 1, lettera c), della legge n. 157, poteva
essere legittimamente esercitata mediante l'approvazione di una legge
regionale a contenuto particolare quale quella che, nella specie, ha
provveduto ad individuare le aree nelle quali consentire l'esercizio
venatorio.
3. - Passando all'esame del motivo principale di censura,
riguardante la violazione dell'art. 117 della Costituzione, non puo'
ritenersi ingiustificato affermare che l'art. 21, comma 1, lettera
c), della legge n. 157 del 1992 esprima, anche per quanto concerne la
richiesta di parere all'Istituto nazionale della fauna selvatica, una
norma di principio in grado di vincolare la legislazione regionale,
dal momento che il legislatore nazionale, attraverso questa norma, ha
inteso assicurare che l'esercizio della facolta' di deroga al divieto
di caccia nelle foreste demaniali spetti alle Regioni soltanto ove
accompagnato dalla valutazione di un ente nazionale dotato della
necessaria competenza tecnica in materia (v. per una fattispecie
analoga, riferita all'art. 4 della legge n. 157 del 1992, la sentenza
n. 35 del 1995).
Ma questo non induce anche a concludere che la delibera
legislativa impugnata sia stata adottata dalla Regione Toscana in
violazione della richiamata norma statale.
E invero, la delibera stessa, per l'utilizzazione ai fini
faunistici e faunistico-venatori del patrimonio agricolo e forestale
regionale, richiede espressamente il parere dell'Istituto nazionale
della fauna selvatica, parere che, nella specie, la Regione ha
provveduto a richiedere e che e' stato rilasciato con la nota di
questo ente del 18 luglio 1994. Tale parere ha preso in
considerazione l'intero contesto della delibera regionale e
dell'allegato A, dove risultano specificate le singole perimetrazioni
delle zone aperte all'esercizio venatorio. In tal modo la Regione,
sul piano legislativo, ha certamente ottemperato all'onere
procedimentale impostole dalla norma prevista dall'art. 21, comma 1,
lettera c), della legge n. 157 del 1992. Ne' tale conclusione puo'
risultare inficiata dalla censura, proposta nel ricorso, relativa
alla pretesa inidoneita' della nota del 18 luglio 1994 ad integrare i
contenuti minimi del parere tecnico richiesto dalla norma statale,
per non avere tale nota ne' considerato in dettaglio i criteri e le
metodologie utilizzati dalla Regione ne' valutato singolarmente le
aree aperte all'esercizio della caccia.
Ora - a parte ogni rilievo sul fatto che il giudizio di
legittimita' costituzionale della legge regionale non si presenta
come la sede idonea per valutare l'adeguatezza di un parere espresso
in sede tecnica da un organo amministrativo - cio' che va
considerato, e che esplicitamente risulta dalla richiamata nota
dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica, e' che questo ente ha
provveduto a esaminare nel suo complesso la delibera legislativa in
questione, con il relativo allegato, esprimendo di conseguenza
l'avviso di condividere "sotto il profilo tecnico" i criteri
utilizzati dalla Regione per l'elaborazione del suo progetto
"nell'ambito di una strategia tesa a dare attuazione alla
programmazione territoriale di settore, cosi' come definita dalla
legge n. 157 del 1992 e dalla legge regionale n. 3 del 1994". Formula
questa che, pur nella sua sinteticita', appare idonea a comprovare
che un parere e' stato in concreto espresso e che, di conseguenza, il
limite posto dalla norma statale e' stato rispettato.