ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 5, del
decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia
sanitaria e socio-assistenziale), convertito nella legge 18 marzo
1993, n. 67, e del combinato disposto del citato art. 1, comma 5, del
decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito nella legge 18 marzo
1993, n. 67, e degli artt. 615, secondo comma, e 624 del codice di
procedura civile, promosso con l'ordinanza emessa il 29 novembre 1994
dal Pretore di Cosenza nel procedimento di esecuzione promosso dalla
s.p.a. DASIT contro la USL n. 2 di Castrovillari ed altra, iscritta
al n. 14 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno
1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 31 maggio 1995 il Giudice
relatore Luigi Mengoni.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento di esecuzione promosso dalla
s.p.a. DASIT contro la USL n. 2 di Castrovillari, il Pretore di
Cosenza, con ordinanza del 29 novembre 1994, ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale: a) in riferimento agli artt. 3, primo
comma, e 24, secondo comma, Cost., dell'art. 1, comma 5, del d.l. 18
gennaio 1993, n. 9, convertito in legge 18 marzo 1993, n. 67; b) del
combinato disposto del citato art. 1, comma 5, e degli artt. 615,
secondo comma, e 624 cod. proc. civ., in riferimento all'art. 97,
primo comma, Cost.
2. - L'art. 1, comma 5, del citato decreto-legge dispone: "Le
somme dovute a qualsiasi titolo alle unita' sanitarie locali e agli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non sono
sottoposte ad esecuzione forzata nei limiti degli importi
corrispondenti agli stipendi e alle competenze comunque spettanti al
personale dipendente o convenzionato, nonche' nella misura dei fondi
a destinazione vincolata essenziali ai fini dell'erogazione dei
servizi sanitari definiti con decreto del Ministro della sanita', di
concerto con il Ministro del tesoro, da emanare entro due mesi dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto". La disposizione e' interpretata dal giudice rimettente nel
senso che - in deroga ai principi generali in tema di pignoramento
delle somme di pertinenza di enti pubblici - e' attribuita rilevanza
esterna, con conseguente opponibilita' ai terzi creditori pignoranti,
alle deliberazioni delle unita' sanitarie locali che vincolano somme
o fondi al pagamento delle retribuzioni del personale e
all'erogazione dei servizi sanitari definiti dal decreto ministeriale
ivi previsto, mentre, secondo i detti principi, questi atti
amministrativi avrebbero efficacia esclusivamente interna.
Cosi' interpretata, la norma e' ritenuta lesiva del diritto di
difesa dei creditori procedenti. Di fronte all'eccepita
impignorabilita',fondata su atti amministrativi aventi natura
meramente previsionale e programmatica e come tali di contenuto
generico, essi non sono in grado di far valere le proprie ragioni
mediante la verifica dell'effettiva destinazione delle somme in
contestazione all'erogazione in concreto dei servizi sanitari
essenziali.
Sarebbe inoltre violato l'art. 3 Cost., sia sotto il profilo della
ragionevolezza sia sotto il profilo della disparita' di trattamento.
Sotto il primo profilo il regime privilegiato riservato alle unita'
sanitarie locali e' destituito di qualsiasi fondamento di
razionalita', soprattutto ove si consideri che - come accade nella
specie - il creditore, che si vede opposta l'impignorabilita' per il
vincolo di destinazione ad un servizio sanitario, potrebbe avere
maturato il credito a seguito della fornitura di una prestazione
necessaria all'espletamento dello stesso o di altro servizio. Sotto
il secondo profilo, e' vulnerato il principio di eguaglianza per
l'ingiustificata disparita' di trattamento, in senso deteriore, dei
creditori delle unita' sanitarie locali rispetto alla disciplina
prevista dall'art. 11 del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8, convertito in
legge 19 marzo 1993, n. 68, per i crediti verso gli enti locali.
Infine, l'impugnato art. 1, comma 5, in combinato disposto con gli
artt. 615, secondo comma, e 624 cod. proc. civ., si porrebbe in
contrasto con l'art. 97, primo comma, Cost., in quanto la mancata
previsione di esonero del tesoriere dall'obbligo di accantonamento
delle somme oggetto della procedura esecutiva comporta che di esse,
nonostante l'impignorabilita', l'ente non possa disporre qualora il
giudice sospenda l'esecuzione in attesa dell'esito del giudizio di
merito sull'opposizione. Di conseguenza l'ente, per assolvere i suoi
compiti istituzionali, dovrebbe ricorrere, come spesso avviene, ad
anticipazioni di cassa presso la banca tesoriere, con inevitabili
ritardi e notevoli costi aggiuntivi e quindi in contrasto con il
principio del buon andamento della pubblica amministrazione.
3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale e' intervenuto
il Presidente del consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata.
Dopo avere rilevato, quanto all'impignorabilita' delle somme
destinate al pagamento degli stipendi, che la norma impugnata e'
conforme ai principi sanciti nell'art. 545 cod. proc. civ. e
nell'art. 1 del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, l'interveniente
osserva che analoghe considerazioni valgono per l'impignorabilita'
dei fondi vincolati all'erogazione dei servizi sanitari, in quanto
finalizzati alla tutela della salute pubblica di cui all'art. 32
Cost.
La finalita' pubblicistica della norma denunciata non consente di
rilevare alcuna violazione del principio di ragionevolezza, ne' di
denunciare apoditticamente pretese disparita' di trattamento ponendo
a confronto posizioni giuridiche non omogenee. Non sussiste alcuna
compressione del diritto alla tutela gurisdizionale perche' la norma
non incide sulla potesta' di agire in giudizio dei creditori delle
unita' sanitarie locali, ma introduce unicamente una limitata
indisponibilita' di determinate somme all'esecuzione forzata. Non
meno infondato appare all'Avvocatura il richiamo all'art. 97 Cost.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Cosenza ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale:
a) in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo
comma, Cost., dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge 18 gennaio
1993, n. 9, convertito nella legge 18 marzo 1993, n. 67, nella parte
in cui attribuisce efficacia nei confronti dei terzi creditori ai
bilanci e agli atti amministrativi interni delle unita' sanitarie
locali, che vincolano somme o fondi al pagamento delle retribuzioni
del personale e all'erogazione dei servizi sanitari definiti dal
decreto ministeriale ivi indicato;
b) del combinato disposto degli artt. 615, secondo comma, e
624, cod. proc. civ., e del citato art. 1, comma 5, del decreto-legge
n. 9 del 1993, in riferimento all'art. 97, primo comma, Cost.
2. - La questione sub a) e' fondata.
Il giudice rimettente accede all'interpretazione letterale della
disposizione denunciata, secondo cui l'art. 1, comma 5, del d.l. n. 9
del 1993 non si limita a recepire i principi elaborati dalla
giurisprudenza in tema di esecuzione forzata contro le pubbliche
amministrazioni (come ritengono alcuni giudici di merito), bensi'
innova nell'ordinamento introducendo un regime privilegiato per le
unita' sanitarie locali. Ai bilanci e agli atti amministrativi
interni di questi enti, che programmano l'allocazione delle risorse
finanziarie prevedendo vincoli di destinazione di somme o fondi al
pagamento degli stipendi del personale e all'erogazione di servizi
sanitari essenziali, e' conferita efficacia esterna, di guisa che
l'eccezione di impignorabilita' e' opponibile ai terzi creditori
procedenti sulla semplice base di previsioni presuntive delle somme
di denaro occorrenti, che vengono cosi' sottratte all'esecuzione
forzata senza bisogno di esibizione di ordini specifici di pagamento
e di relativi mandati in data anteriore all'atto introduttivo del
processo esecutivo.
Questo essendo il significato della disposizione, la censura di
violazione del principio di eguaglianza e, con esso, del principio di
ragionevolezza risulta fondata soprattutto in esito alla comparazione
con la disciplina parallela dell'art. 11 del d.l. 18 gennaio 1993, n.
8, convertito nella legge 19 marzo 1993, n. 68, in tema di esecuzione
forzata a danno degli enti locali. Contrariamente a quanto sostiene
l'Avvocatura dello Stato, le due posizioni giuridiche messe a
confronto sono praticamente analoghe, tanto piu' che alcuni dei
servizi locali indispensabili, considerati dal d.l. n. 8 del 1993,
incidono, al pari dei servizi sanitari, nell'ambito della tutela
della salute, quali i servizi connessi alla distribuzione dell'acqua
potabile, i servizi di fognatura e di depurazione, i servizi di
nettezza urbana.
Si deve pertanto far luogo a una dichiarazione di
incostituzionalita' che, nei limiti del petitum formulato
nell'ordinanza di rimessione, integri la norma impugnata in termini
corrispondenti alla disciplina prevista dall'art. 11 del d.l. n. 8
del 1993. Resta assorbita la censura ulteriore riferita all'art. 24
della Costituzione.
3. - La questione sub b) non ha alcuna autonomia rispetto alla
questione sub a), nella quale rifluisce interamente aggiungendo un
ulteriore parametro per il giudizio di costituzionalita'. Senza
ragione alcuna, essa coinvolge nell'oggetto del giudizio gli artt.
615 e 624 cod. proc. civ., mentre tali norme sono prese in
considerazione dal giudice rimettente esclusivamente come referenti
per ipotizzare, a carico dell'art. 1, comma 5, del d.l. n. 9 del
1993, anche una violazione dell'art. 97 Cost.
Pure il richiamo di quest'ultimo parametro rimane assorbito in
conseguenza dell'accoglimento dell'impugnativa in riferimento
all'art. 3 della Costituzione.