ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato disposto
degli artt. 1, secondo comma (recte: terzo comma), e 103, secondo
comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto
retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato),
e 103, settimo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382
(Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di
formazione nonche' sperimentazione organizzativa e didattica),
promosso con ordinanza emessa il 28 aprile 1994 dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Ciolfi
Gaetano contro il Ministero dell'agricoltura e delle foreste,
iscritta al n. 121 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale,
dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 14 giugno 1995 il Giudice
relatore Cesare Ruperto;
Ritenuto in fatto
1. - Un direttore di sezione ordinario appartenente ai ruoli degli
istituti di ricerca e sperimentazione agraria aveva proposto ricorso
avverso il diniego, oppostogli dall'Amministrazione, al
riconoscimento del servizio prestato in qualita' di docente di ruolo
e non di ruolo nella scuola media ai fini del trattamento economico.
L'adito T.A.R. del Lazio, premesso che in virtu' del rinvio di cui
all'art. 1, terzo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo
assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello
Stato), e' nella specie applicabile l'art. 103 del d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382 (attuativo della delega per il riordinamento della
docenza universitaria di cui alla legge 21 febbraio 1980, n. 28), il
quale consente la valutazione, per un terzo, ai fini della
ricostruzione di carriera, dei servizi prestati nella scuola
secondaria, ha rilevato che il ricorso avrebbe dovuto essere accolto.
Tuttavia il remittente con ordinanza emessa il 28 aprile 1994, ha
sollevato, in relazione agli artt. 3 e 76 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale del combinato disposto degli
artt. 1, secondo comma (recte: terzo comma), e 103, secondo comma,
della legge 11 luglio 1980, n. 312, e 103, settimo comma, del d.P.R.
11 luglio 1980, n. 382, nella parte in cui consentono la valutazione
dei servizi prestati nella scuola secondaria ai fini della carriera
dei direttori di sezione ordinari del ruolo direttivo scientifico
degli istituti di ricerca e sperimentazione agraria.
Osserva il giudice a quo che l'art. 12 della legge di delegazione
n. 28 del 1980 prevede l'emanazione di norme atte "a consentire, ai
sensi delle leggi vigenti, il riconoscimento, ai fini del
pensionamento e del trattamento di quiescenza e previdenza, in
analogia con le norme generali sul pubblico impiego, eventualmente
anche della carriera, dei periodi di servizio effettivamente prestato
nelle universita' da coloro che sono inquadrati sulla base delle
disposizioni" della legge stessa.
Poiche' quindi il legislatore delegante ha inteso circoscrivere il
riconoscimento ai soli servizi resi nelle universita', e poiche'
nella citata legge n. 28 del 1980 non vi sarebbero disposizioni che
autorizzano l'ampliamento del beneficio oltre tale a'mbito, vi
sarebbe il dubbio di eccesso di delega nella previsione dell'art.
103, settimo comma. Ne' sarebbe possibile una interpretazione di
ordine sistematico atta a superare il dato testuale della norma, per
l'inesistenza di norme generali che consentano di valutare, ai fini
della carriera dei pubblici dipendenti, le anzianita' maturate in
altre carriere o in posizione di fuori ruolo. Il riconoscimento dei
servizi prestati postula infatti sempre, oltre che una specifica
previsione, un qualche collegamento tra la posizione precedente e la
nuova, nel senso dell'analogia delle funzioni, ovvero del fatto che
lo svolgimento dei servizi riconosciuti ha consentito o ha concorso a
consentire l'accesso alla nuova qualifica. Ma nessun collegamento di
tal genere sussisterebbe tra l'attivita' di docente di scuola
secondaria e la posizione del docente universitario o del personale
direttivo scientifico degli istituti di ricerca e sperimentazione
agraria. In tal senso sarebbe ravvisabile anche una violazione del
principio di ragionevolezza.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, che
ha chiesto dichiararsi l'illegittimita' costituzionale dell'art. 103,
settimo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, condividendo le
argomentazioni del T.A.R. remittente. L'Autorita' intervenuta ha
pero' concluso nel senso della non fondatezza della questione
relativa all'art. 1, terzo comma, della legge n. 312 del 1980 che
opera il rinvio al trattamento economico dei docenti universitari, in
quanto la declaratoria d'illegittimita' di tale norma avrebbe come
conseguenza la "recisione" del legame che consente l'attribuzione del
trattamento economico dei docenti universitari ai direttori di
sezione in argomento.
Considerato in diritto
1. - Il T.A.R del Lazio sospetta di illegittimita' costituzionale
il combinato disposto dell'art. 1, secondo comma (recte: terzo
comma), della legge 11 luglio 1980, n. 312 - che rende applicabile il
trattamento economico dei professori universitari a diverse figure di
docenti, tra i quali i direttori di sezione degli istituti di ricerca
e sperimentazione agraria - e dell'art. 103, primo e settimo comma,
del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (il riferimento all'art. 103,
secondo comma della citata legge n. 312 del 1980, contenuto nel
dispositivo dell'ordinanza di rimessione, deve intendersi dovuto ad
un mero errore materiale, come si evince dalla parte motiva).
Il citato primo comma dell'art. 103 prevede che, ai fini della
carriera, ai professori ordinari venga riconosciuto per un terzo il
servizio prestato in una delle figure di cui all'art. 7 della legge
21 febbraio 1980, n. 28 (dove si elencano una serie di profili
professionali dell'attivita' di docente svolta a vario titolo
nell'universita'). Il pure citato settimo comma, sempre ai fini della
ricostruzione di carriera, assimila poi al servizio prestato in una
delle dette figure anche i servizi prestati nella scuola secondaria.
Ma la legge delega 21 febbraio 1980, n. 28, di cui il d.P.R. n.
382 del 1980 costituisce attuazione, si limitava a consentire, ai
fini della carriera, soltanto il riconoscimento dei periodi di
servizio effettivamente prestato nelle universita' (art. 12, lettera
i). Di qui il dubbio di legittimita' costituzionale per violazione
dell'art. 76 della Costituzione, concretando la censurata previsione,
secondo il giudice a quo, un eccesso di delega ed una lesione del
principio di ragionevolezza.
2. - La questione e' fondata.
Con la legge delega n. 28 del 1980 ed il successivo d.P.R. n. 382
del 1980 e' stata attuata un'integrale trasformazione del precedente
assetto dei ruoli dei docenti universitari, comportante innovazioni
radicali, che concernono in particolare l'articolazione dei ruoli
stessi in due fasce e l'ampliamento della loro consistenza numerica
nonche' la ridefinizione dei compiti dei docenti e l'istituzione del
duplice regime d'impegno nel tempo pieno e nel tempo definito (cfr.
sentenza n. 1019 del 1988). La legge di delegazione, con riguardo
all'inquadramento nella fascia dei ricercatori confermati, in fase di
prima applicazione, individua una serie di figure caratterizzate
tutte dallo svolgimento, a vario titolo, di attivita' didattica, di
ricerca o di studio, svolta all'interno dell'universita': tale e'
appunto l'elencazione degli aventi diritto alla conferma, previo
giudizio di idoneita', contenuta nell'art. 7, ottavo comma, della
legge n. 28 del 1980. Coerentemente con una ratio di valorizzazione
dell'opera prestata nell'a'mbito accademico, che deriva a sua volta
da un disegno complessivamente finalizzato ad esaltare l'autonomia e
la specificita' di tale sfera, l'art. 12 della legge citata demanda
al legislatore delegato l'emanazione di norme volte a consentire il
riconoscimento dei periodi di servizio effettivamente prestato nelle
universita' "ai sensi delle leggi vigenti", ai fini del pensionamento
e del trattamento di quiescenza e di previdenza, nonche' "in analogia
con le norme generali sul pubblico impiego, eventualmente anche (ai
fini) della carriera".
3. - Nell'attuare la delega, l'art. 103, sesto comma,
correttamente rinvia, quanto ai trattamenti pensionistici e
previdenziali, alla normativa di cui ai dd.P.R. 29 dicembre 1973,
numeri 1092 e 1032, cioe' a quelle "leggi vigenti" espressive del
principio che impone di computare ai fini pensionistici, nonche'
nella base di calcolo della indennita' di buonuscita, il servizio
comunque reso allo Stato. Su tale punto l'intervento legislativo non
poteva non ritenersi vincolato da un preciso quadro normativo
contenente regole di generale applicazione.
4. - Non cosi', invece, per il riconoscimento del servizio ai fini
della carriera, riguardo al quale la delega introduce due
determinanti distinzioni, precisando che il riconoscimento e'
eventuale ed effettuato in analogia con le norme generali sul
pubblico impiego.
Ebbene, su tale ultimo punto deve escludersi l'esistenza di un
comune canone enucleabile dalla legislazione in materia di pubblico
impiego, al quale si possa attribuire la valenza di norma generale
sul riconoscimento, ai fini della carriera, dei servizi prestati,
tanto piu' ove si ponga mente al frazionato panorama normativo che si
offriva al legislatore delegato. Anzi, i pochi segmenti di
legislazione qualificabili come regola - al di la' delle contingenti
discipline dettate per specifici settori - sembrano limitare il
riconoscimento ai casi di passaggi di carriera tra diverse
amministrazioni, in presenza pero' di un'identita' ordinamentale che
consenta di ravvisare una corrispondenza di qualifiche, ovvero
addirittura all'ipotesi di omogeneita' di carriera per il servizio
prestato anteriormente alla nomina (cfr. ad es., rispettivamente, gli
artt. 200 e seg. del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e 26 della legge
28 ottobre 1970, n. 775).
Ed anche a voler spostare l'indagine circa la sopravvenienza nel
sistema di tale generale principio nel periodo successivo
all'emanazione del d.P.R. n. 382 del 1980, deve parimenti giungersi a
conclusioni negative in ragione del progressivo abbandono di una
prospettiva di legificazione dei trattamenti e di reductio ad unum
del criterio di valutazione dei servizi, a favore dell'opposto
principio della contrattualizzazione espresso dalla legge delega 23
ottobre 1992, n. 421.
In proposito va anzi osservato che l'art. 1, comma 5, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, ha ulteriormente distinto il
rapporto d'impiego dei professori e ricercatori universitari,
collegandolo espressamente a quell'autonomia dell'universita' che
l'art. 33 della Costituzione garantisce e che questa Corte ha piu'
volte posto in luce (cfr. sentenza n. 281 del 1992). Autonomia che,
in subiecta materia , risulta evidente dall'intento del legislatore
di avviare un regime nuovo e diverso rispetto al previgente, mirato a
privilegiare esclusivamente l'attivita' svolta all'interno dei
comparti della ricerca e della didattica. La previsione di cui al
citato art. 12, con il riferimento a tale attivita', si distacca
infatti nettamente e volutamente dalla possibilita' offerta in
passato dagli artt. 17 e 18 della legge 18 marzo 1958, n. 311, che
consentivano tra l'altro, a domanda, il computo dei servizi prestati
nelle carriere di altri ruoli in qualifiche a partire dal grado sesto
del gruppo A. Soltanto in via transitoria l'art. 36 del piu' volte
citato d.P.R. n. 382 del 1980 riconosce, al comma settimo, la
possibilita' di fruire dell'inquadramento in base alle disposizioni
vigenti al momento di entrata in vigore del d.P.R. medesimo.
5. - Il denunciato art. 103 del d.P.R. n. 382 del 1980 ammette il
riconoscimento del servizio prestato in una delle anzidette figure di
cui all'art. 7 della legge n. 28 del 1980 (caratterizzate tutte,
ripetesi, dall'appartenenza all'universita') nella misura di un terzo
per i professori ordinari, della meta' per i professori associati e
di due terzi per i ricercatori confermati (cfr., rispettivamente,
primo, secondo e terzo comma).
Dopo aver operato, nel sesto comma, il rinvio ai servizi prestati
in altri ruoli a fini pensionistici (di cui s'e' detto sub 2), il
settimo comma aggiunge che "gli stessi periodi prestati nella scuola
secondaria sono assimilati ai fini della ricostruzione di carriera al
servizio in una delle figure di cui all'art. 7 della legge n. 28 del
1980". Alla luce delle descritte premesse, il richiamo a
(inesistenti) principi generali in tema di valutazione dei servizi,
puo' leggersi soltanto nel senso di una certa discrezionalita' quoad
quantum del riconoscimento, cosi' che l'indicazione contenuta nel
medesimo art. 12, secondo cui il servizio deve effettivamente essere
prestato nell'universita', conserva intatto il suo valore cogente e
risulta tanto piu' perentoria se si considera la complessiva ratio
della delega, volta a valorizzare - ripetesi - l'autonomia della
sfera universitaria.
L'assimilazione - a fini di carriera - dell'insegnamento nella
scuola secondaria alle figure, squisitamente universitarie, di
borsisti, lettori, assistenti ecc. di cui all'art. 7 vulnera quindi
l'invocato art. 76 della Costituzione, per la contraddizione con il
dato testuale (oltre che con il complessivo senso) della legge di
delegazione.
6. - La declaratoria d'illegittimita' costituzionale dell'art. 103,
primo e settimo comma, in parte qua, comporta altresi', in via
conseguenziale, l'illegittimita' anche del secondo e terzo comma,
sempre in relazione al comma settimo, con riguardo alla posizione dei
professori associati e dei ricercatori confermati.
7. - Esula invece dalle finalita' caducatorie della decisione il
denunciato art. 1, terzo comma, della legge n. 312 del 1980,
trattandosi d'una norma di mero rinvio, del tutto indifferente al
denunciato vulnus e che viene in evidenza solo in quanto rende
applicabile la disciplina dei professori universitari ai profili
professionali ivi elencati.